Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа №640/2933/20
адміністративне провадження №К/990/6509/22
Судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Мельник-Томенко Ж.М. на постанову Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року у справі за позовом Міністерства юстиції України до політичної партії «Організація Українських Націоналістів» про анулювання реєстраційного свідоцтва (провадження №К/990/6509/22)
Короткий виклад історії справи
1. У лютому 2020 року Міністерство юстиції України (далі - МЮУ) звернулося до суду з адміністративним позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії «Організація Українських націоналістів» (далі - політична партія «ОУН») від 17 листопада 1993 року № 518.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що політична партія «ОУН» протягом останніх десяти років не висувала своїх кандидатів на виборах Президента України і народних депутатів України, що є підставою для анулювання реєстрації цієї політичної партії відповідно до частини першої статті 24 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2365-ІІІ «Про політичні партії в Україні» (далі - Закон №2365-ІІІ).
2.Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30 квітня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Суд першої інстанції виходив з того, що повідомлена відповідачем інформація щодо його участі у виборах з 1994 року по 2015 рік свідчить про активну діяльність політичної партії «ОУН» у політичному житті країни та спростовує доводи МЮУ про невисування цією партією своїх кандидатів на виборах протягом останніх десяти років, які передували зверненню з цим позовом до суду.
У цьому контексті суд першої інстанції звернув увагу на те, що у листі Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія) від 31 січня 2020 року №21-41-211, який надісланий у відповідь на звернення МЮУ від 15 січня 2020 року №399/00019.4.1/6-20, міститься інформація стосовно партій, які висували та подавали до Комісії документи щодо реєстрації кандидатів на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років, а також кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років. Отже, суд першої інстанції констатував, що інформація, яку надала ЦВК, охоплює останні [перед зверненням до суду] десять років (з 2010 року по 2020 рік) і засвідчує, що відповідач протягом цього періоду не брав участі у загальнодержавних виборах.
Як зазначив суд першої інстанції, політична партія «ОУН» у 2002 році висунула кандидатів у народні депутати України в одномандатних округах; у 2004 році -кандидата у Президенти України ( ОСОБА_1 ); у 2006 році - обласні осередки партії висували своїх кандидатів до місцевих рад Львівської та Закарпатської областей; у 2010 році -кандидатів по мажоритарних округах в Івано-Франківській області; у 2012 та 2015 роках - підтримувала близько ста кандидатів до Верховної Ради України.
Суд першої інстанції зауважив також, що політична партія «ОУН» [у січні 2021 року] подавала документи на висування кандидата у народні депутати України на проміжних виборах в одномандатному виборчому окрузі №87, але ЦВК відмовила у реєстрації їхнього кандидата, адже політична партія «ОУН» не має статусу юридичної особи, рахунку в банку та печатки. Наведені обставини, за текстом рішення суду першої інстанції, свідчать про неможливість висування відповідачем кандидатів на вибори у попередні роки, оскільки у неї відсутній статус юридичної особи.
На завершення суд першої інстанції зазначив, що доводи МЮУ про те, що відповідач не брав участі у виборах шляхом висування кандидатів з 2010 року, необґрунтовані, адже, як установлено у справі, осередок політичної партії «ОУН» у 2010 році висував кандидата на вибори по списках та мажоритарних округах в Івано-Франківській області, а отже, на переконання суду першої інстанції, названа політична партія бере активну участь у політичному житті країни та дотримується вимог законів України.
На основі наведених міркувань, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не довів належними та допустимими доказами існування підстав, з якими стаття 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язує звернення до суду з позовом про анулювання реєстрації партії.
3.Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 грудня 2021 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив частково: анулював реєстрацію політичної партії «ОУН»; у задоволенні інших позовних вимог відмовив.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що текстуальний виклад частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ у частині, яка стосується такої підстави для анулювання реєстрації політичної партії, як невисування нею кандидатів на виборах, не деталізує яким чином має обчислюватися десятирічний строк.
У цьому зв`язку суд апеляційної інстанції зауважив, що висування та реєстрація кандидатів для участі у виборах є різними етапами; відповідно до законодавства України, чинного у період з 2009 року по 31 грудня 2019 року, партія висуває кандидатів у депутати та/або на пост Президента України на з`їзді (зборах, конференції) у порядку, встановленому статутом партії (частина перша статті 53 Закону України від 17 листопада 2011 року №4061-VI «Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон № 4061-VI), частина четверта статті 47 Закону України від 05 березня 1999 року № 474-XIV «Про вибори Президента України» (далі - Закон №474-XIV).
Реєстрація кандидата можлива виключно після його висування та за умови подання відповідного переліку документів до ЦВК (статті 54, 55 Закону № 4061-VI, стаття 51 Закону України № 474-XIV).
Отож за змістом постанови суду апеляційної інстанції, висування кандидата здійснюється на з`їзді партії, а реєстрація є наслідком цього висування, тобто офіційним підтвердження статусу відповідної особи як кандидата на виборах.
Суд апеляційної інстанції підкреслив, що з інформації, яку надала ЦВК у листі від 31 січня 2020 року №21-41-211, випливає, що протягом останніх десяти років кандидати від політичної партії «ОУН» не реєструвалися на виборах на пост Президента України та/або на виборах народних депутатів України. Водночас, за постановою суду апеляційної інстанції, доказів того, що політична партія «ОУН» висувала кандидата на пост Президента України та/або кандидатів на виборах народних депутатів України у період з 2009 по січень 2020 року у справі теж немає.
На думку суду апеляційної інстанції, покликання суду першої інстанції про участь політичної партії «ОУН» у загальнодержавних виборах (у 2002 році, 2004 році та в 2010 році), про які написано вище, необґрунтовані, тому що засновані на самих лише твердженнях відповідача без їх доказового підтвердження. Водночас участь партії у місцевих виборах чи підтримка нею окремих кандидатів, які балотувалися в порядку самовисування, що було враховано судом першої інстанції, не входить до предмету доказування у цій справі.
Щодо доводів політичної партії «ОУН» про висування кандидата 21 січня 2021 року на великому Зборі партії суд апеляційної інстанції зазначив, що ця обставина не спростовує того факту, що відповідач протягом десяти років (у період з 2009 року по січень 2020 року) не висував кандидатів на виборах Президента України та/або народних депутатів України, що в розумінні частини першої статті 24 Закону № 2365-III є підставою для анулювання реєстрації такої політичної партії.
4.У касаційній скарзі політична партія «ОУН» просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу відповідачем подано з підстави, установленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим він пояснив, що суд апеляційної інстанції під час вирішення справи застосував частину першу статті 24 Закону № 2365-ІІІ без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, висловленого, зокрема, у постановах від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20.
Відповідач переконує суд, що встановлений у частині першій статті 24 Закону №2365-ІІІ десятирічний строк треба обчислювати з дати реєстрації партії та продовжувати (розділяючи) на нові десятирічні періоди після закінчення попередніх [десяти]. Зазначає, що саме такий правовий висновок щодо застосування частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, у вимірі подібних правовідносин, висловив Верховний Суд у перелічених постановах, на який, як уважає скаржник, помилково не зважив суд апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи.
Спираючись на правозастосовну практику Верховного Суду, відповідач стверджує, що для цілей застосування частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ десятирічними періодами діяльності політичної партії «ОУН», створеної в листопаді 1993 року, є: з 17 листопада 1993 року по 17 листопада 2003 року, з 17 листопада 2003 року по 17 листопада 2013 року, з 17 листопада 2013 року по 17 листопада 2023 року.
У другому періоді (десятиріччі) політична партія «ОУН» висувала свого кандидата на виборах Президента України (у 2004 році), що підтверджується інформацією з відкритих джерел, а третій період (десятиріччя) закінчиться лише в листопаді 2023 року, тому, на думку відповідача, МЮУ не мало підстав для звернення до суду з цим позовом у лютому 2020 року.
Зважаючи на наведене, відповідач переконує, що суд апеляційної інстанції безпідставно заперечив його участь в цих виборах, відтак дійшов помилкового висновку, що політична партія «ОУН» до подання цього позову взагалі не висувала своїх кандидатів на загальнодержавних виборах.
Так само безпідставна, на думку відповідача, є правова позиція суду апеляційної інстанції щодо висування політичною партією «ОУН» у січні 2021 року кандидата на проміжних виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі №87. Обґрунтовуючи помилковість висновків цього суду з порушеного питання, відповідач пояснив, що висування кандидата на виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі №87 у 2021 році було законним і відбулося у межах «третього» десятирічного строку діяльності політичної партії «ОУН». Він підкреслив, що законодавство не встановлює обмежень для політичних партій для висування кандидатів на виборах народних депутатів України залежно від дати їхньої [політичної партії] останньої участі у виборах.
Отже, відповідач констатував, що на дату ухвалення рішення у цій справі (30 квітня 2021 року) вже не існувало умов (обставин), які дозволяли настання юридичних наслідків, передбачених частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ.
У касаційній скарзі відповідач зупинився також на тому, що суд апеляційної інстанції не оцінив як належить той факт, що МЮУ не вносить політичну партію «ОУН» до державного реєстру юридичних осіб. З цього приводу він зауважив, що політична партія «ОУН» як на дату подання позову, так і до нині не має статусу юридичної особи, що унеможливлює відкриття банківського рахунку та, відповідно, сплату грошової застави на виборах, що є умовою для участі в них. Проте якщо реєстрацію політичної партії «ОУН» анулювати, як це просить позивач, то члени цієї партії будуть вимушені створювати її заново, а це вимагає сплати адміністративного збору, сума якого, зі слів скаржника, є найбільшою платою за реєстрацію політичної партії серед усіх країн світу.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на його законність і обґрунтованість. Позивач наголошував на тому, що політична партія «ОУН» не брала участі в загальнодержавних виборах протягом останніх 15 років (з 2005 року по 2019 рік включно), що, відповідно до приписів частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, є підставою для анулювання реєстрації такої партії.
5.Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 травня 2022 року відкрив касаційне провадження у справі на підставі пункту 1 частини четвертої, взявши до уваги обставини, передбачені підпунктом «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.
Беручи до уваги підстави касаційного оскарження та висловлені у цьому зв`язку доводи колегія суддів з`ясувала, що питання про застосування приписів частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ за подібних обставин і нормативно-правового регулювання уже було предметом розгляду суду касаційної інстанції.
Зокрема, у постановах від 20 квітня 2021 року у справі №640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі №640/2895/20 та від 17 листопада 2021 року у справі №640/2919/20, до яких апелює також і відповідач, Верховний Суд зазначив, що обов`язок політичної партії висувати своїх кандидатів на виборах Президента України і виборах народних депутатів України, з яким пов`язується обчислення десятирічного строку, передбаченого частиною першою статті 24 Закону №2365-ІІІ, має розпочинатися з дати реєстрації політичної партії.
Аналогічний за змістом висновок щодо початку перебігу встановленого в частині першій статті 24 Закону №2365-ІІІ десятирічного строку Верховний Суд згодом висловив також постановах від 15 грудня 2021 року у справі №640/2897/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/2941/20, від 23 грудня 2021 року у справі №640/2887/20, від 23 грудня 2021 року у справі №640/2886/20. Суттєвою відмінністю цих справ від тих, судові рішення у яких скаржник зазначив як приклад для порівняння і правильного застосування частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, є те, що в них спірні правовідносини стосувалися анулювання реєстрації політичних партій, зареєстрованих у 1997-2000 роках, коли порядок утворення, діяльності і припинення політичних партій був визначений Законом України від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ «Про об`єднання громадян», який не передбачав такої підстави для анулювання реєстрації політичної партії, як її неучасть у загальнодержавних виборах.
Проте у цих постановах (які стосувалися політичних партій, зареєстрованих у 1997-2000 роках) висновок суду касаційної інстанції щодо початку обчислення десятирічного строку (тобто з дати реєстрації партії), який раніше був висловлений у постановах від 20 квітня 2021 року у справі №640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі №640/2895/20 та від 17 листопада 2021 року у справі №640/2919/20 (спір у яких стосувався політичних партій, зареєстрованих у 2008-2009 роках), був розвинутий в аспекті його тривалості та зумовленого цим оцінювання участі політичної партії у загальнодержавних виборах як умову, з якою пов`язана можливість анулювання її реєстрації.
Суть позиції полягає в тому, що звернення до суду з позовом про анулювання реєстрації політичної партії має спиратися на результати контролю МЮУ за всім періодом діяльності цієї політичної партії, починаючи з дати її реєстрації, а не тільки за одне десятиліття. З цих міркувань суд касаційної інстанції зазначив, що приписи частини першої статті 24 Закону № 2365-III, відповідно до яких невисування політичною партією кандидатів на вибори протягом десяти років є підставою для анулювання її реєстрації, треба розуміти так, що весь період діяльності політичної партії, починаючи з дати її реєстрації, має ділитися на десять років і кожне таке десятиріччя (якщо партія існує більше десяти років, як-от відповідач в цій справі) має розглядатися як самостійний період, протягом якого політична партія має можливість взяти участь у загальнодержавних виборах, які проводитимуться в межах цього періоду; після закінчення одного десятиріччя починається наступне, а з ним для політичної партії розпочинається і «новий» десятирічний строк, на основі якого орган контролю має визначити її політичну «активність» на загальнодержавних виборах як умову для настання юридичних наслідків, передбачених у частині першій статті 24 Закону № 2365-III.
Колегія суддів не погодилася щодо таких підходів суду касаційної інстанції до обчислення десятирічного періоду, передбаченого у частині першій статті 24 Закону № 2365-III (з дати реєстрації політичної партії), та щодо оцінювання всього періоду діяльності політичної партії на предмет її участі у загальнодержавних виборах (у ситуації, коли цей період охоплює більше, ніж десять років), які висловлені у постановах від 15 грудня 2021 року у справі № 640/2897/20, від 23 грудня 2021 року у справі №640/2941/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/2887/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/2886/20, у зв`язку з чим постановила ухвалу від 09 листопада 2023 року, якою передала цю справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян (далі - судова палата).
Основні мотиви, викладені у постанові Верховного Суду.
6.Суди попередніх інстанцій встановили, що політична партія «ОУН» зареєстрована 17 листопада 1993 року; на підтвердження цього МЮУ видало відповідне свідоцтво № 518.
Політична партія «ОУН» внесена до Єдиного реєстру громадських формувань 17 листопада 1993 року; номер запису - 399155, місцезнаходження: вул. Голосіївська, 39-а, м. Київ, 04053.
Політична партія «ОУН» діє підставі Статуту, затвердженого Другою Конференцією Організації Українських Націоналістів в Україні 09 травня 1993 року.
МЮУ звернулося до ЦВК з листом від 15 січня 2020 року № 390/00019.4.1/6-20 про надання інформації щодо висування політичною партією «ОУН» кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та виборах Президента України протягом останніх десяти років.
У відповідь на це звернення ЦВК листом від 31 січня 2020 року № 21-41-211 повідомила про дати проведення чергових і позачергових виборів Президента України, чергових, позачергових, проміжних і повторних виборів народних депутатів України та додала до свого листа перелік політичних партій (блоків політичних партій), які висували кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному і в одномандатних виборчих округах та які подавали до ЦВК документи для реєстрації відповідних кандидатів у період з 01 січня 2005 року по дату надання цієї відповіді.
У переліку політичних партій, який надала ЦВК, немає політичної партії «ОУН».
На основі інформації, яку надала ЦВК, МЮУ виснувало, що політична партія «ОУН» протягом останніх десяти років не висувала своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України, у зв`язку з чим звернулося з цим позовом до суду.
7. Судова палата під час ухвалення цієї постанови керувалася таким.
Відповідно до статті 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей (частина перша). Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах (частина друга).
Відповідно до статті 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.
З 28 квітня 2001 року правові та організаційні засади реалізації права громадян на об`єднання в політичні партії, порядок їх утворення і діяльності визначає Закон №2365-ІІІ.
Згідно з пунктами 1-3 розділу VI «Заключні положення» Закону № 2365-III цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Прийняття цього Закону не тягне за собою перереєстрацію політичних партій.
Політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України.
Відповідно до статті 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
Відповідно до частини третьої статті 10 Закону № 2365-ІІІ (у первинній редакції цієї статті) і частини тринадцятої [тієї самої] статті 10 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка викладена згідно із Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 835-VIII), яка діяла на дату звернення до суду з позовом) діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.
Згідно з частиною другою статті 11 Закону № 2365-ІІІ (у редакції викладеній згідно із Законом № 835-VIII, яка діяла на час звернення з цим позовом до суду) з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи. Аналогічні за змістом норми ця стаття містила й у первинній своїй редакції (за якими: «Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи»).
За текстом частини першої статті 12 Закону № 2365-ІІІ політичні партії мають право: 2) брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: 1) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.
Таким центральним органом виконавчої влади, відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, є Міністерство юстиції України (підпункт 83-15 пункту 4 цього Положення).
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 2365-ІІІ політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.
За частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ (зі змінами, викладеними згідно із Законом № 835-VIII) у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Конституційний Суд України Рішенням від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п`ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) визнав конституційними положення, зокрема, статті 24 Закону № 2365-ІІІ.
У цьому зв`язку Конституційний Суд України зазначив, що згідно зі статтею 69 Основного Закону України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Відповідно до частини другої статті 36 Конституції України та виборчого законодавства політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян. Реалізацію зазначених конституційних приписів забезпечує положення статті 24 Закону [№ 2365-ІІІ] щодо обов`язкової участі політичної партії у виборчому процесі. Наведені конституційні положення дають підстави для висновку, що участь у виборах на загальнодержавному рівні є правом політичної партії, яке кореспондується з обов`язком протягом встановленого законом десятирічного терміну хоча б один раз взяти участь у висуванні своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України.
Відповідаючи на питання, які порушені у касаційній скарзі, судова палата звертає увагу на те, що Закон №2365-ІІІ (стаття 23) розрізняє підстави припинення діяльності політичної партії шляхом заборони її діяльності та шляхом анулювання її [політичної партії] реєстрації. Обидві ці підстави (окрім реорганізації чи ліквідації (саморозпуску), що теж є однією з підстав припинення діяльності політичної партії) передбачають судовий порядок їх реалізації (застосування). Це має пояснення, адже свобода об`єднання у політичні партії гарантується Конституцією України, а припинення діяльності партії (окрім добровільного) вимагає встановлення обставин, з якими статті 21, 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують настання відповідних юридичних наслідків. Тож судовий контролю у цих правовідносинах призначений як для захисту конституційного права громадян на об`єднання у політичні партії, так і для превентивного контролю за діями державного органу, який реалізує свої повноваження у ввіреній йому сфері.
Якщо заборона діяльності політичної партії пов`язується головним чином з її діяльністю, яка суперечить легітимній меті її створення (стаття 21 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка діяла на дату звернення з цим позовом до суду), то анулювання реєстрації партії передбачає, по суті, юридичну констатацію (оформлення) фактичного припинення її діяльності. Щодо останнього, то не варто трактувати це так, наче судовий контроль тут має зводитися суто до формальної перевірки участі політичної партії у загальнодержавних виборах протягом певного періоду (десять років), адже припинення діяльності політичної партії з цієї підстави (частина перша статті 24 Закону № 2365-ІІІ), на думку судової палати, вимагає всебічного оцінювання усіх обставин (причин) такої «неучасті», як-от: чи відбувалися протягом окресленого законом періоду загальнодержавні вибори (Президента України та/або народних депутатів України), яка їх хронологічна послідовність; чи висувала політична партія у цей період у встановленому законом порядку свого кандидата на виборах Президента України та/або народних депутатів України, відтак чи зверталася до ЦВК у встановленому законом порядку про реєстрацію свого/своїх кандидата/кандидатів на ці вибори, якщо ні, то чому; чи зареєструвала ЦВК цього/цих кандидата/кандидатів від політичної партії для участі у виборах; якщо відмовила, то з яких причин.
Судова палата погодилася з зауваженням суду апеляційної інстанції з приводу того, що виборче законодавство розрізняє такі етапи виборчого процесу як висування кандидатів та їх реєстрацію (частина п`ята статті 11 Закону № 4061-VI, частина четверта статті 11 Закону № 474-ХІV, частина перша статті 79 Виборчого кодексу України).
Зокрема, кандидата/кандидатів (на виборах Президента України та/або на виборах народних депутатів (народного депутата) України) від політичної партії реєструє ЦВК і цей етап [реєстрації] може настати лише після того, як партія на своєму з`їзді (зборах, конференції) висунула цього/цих кандидата/кандидатів, відтак вони подали відповідні документи до ЦВК.
Зважаючи на це, в аспекті вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії з підстави, передбаченої частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, судова палата вважає потрібно виходити з того, що «висування» політичною партією свого кандидата на загальнодержавних виборах не охоплюється (не обмежується) реєстрацією (як результатом) висунутого кандидата/кандидатів від цієї політичної партії, але пов`язується з нею. Іншими словами, висування політичною партією кандидата/кандидатів на вибори передбачає обов`язок політичної партії «задекларувати» своє рішення шляхом подання відповідних документів до ЦВК для вирішення питання щодо реєстрації; водночас відмова ЦВК у реєстрації кандидата/кандидатів від політичної партії, що у підсумку спричинить «неучасть» висунутих нею кандидата/кандидатів на загальнодержавних виборах - якщо оцінювати це рішення ЦВК безвідносно до попереднього етапу - не може буди достатнім свідченням того, що політична партія не висувала кандидата/кандидатів на вибори й таким чином як політична сила була бездіяльна протягом виборчого процесу. Тому не менш важливо в цьому контексті оцінювати й дії самої політичної партії щодо висування кандидата/кандидатів на вибори через призму того, чи ця інтенція партії узгоджувалася з вимогами закону (щодо процедури висування) та переслідувала легітимну мету.
Судова палата зазначила, що під десятирічним строком «неучасті» політичної партії у загальнодержавних виборах, з яким приписи частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують умови для анулювання її реєстрації, треба розуміти той строк, який передує зверненню МЮУ до суду з відповідним позовом.
На думку судової палати, саме такий зміст має вкладатися у положення частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, коли вирішується питання про анулювання реєстрації політичної партії з мотивів невисування нею кандидатів на загальнодержавні вибори, причому навіть тієї політичної партії, яка колись брала у них участь, але з будь-яких інших причин протягом останніх десяти років перед зверненням до суду цього більше не робила.
Також судова палата зазначає, що правозастосовним органом у спірних правовідносинах є суд, який реалізує цю функцію лише за відповідним зверненням (позовом) контролюючого органу. Отже, зверненню з позовом до суду передує аналітична робота контролюючого органу, основана на інформації щодо участі політичної партії у загальнодержавних виборах.
Тому, предмет доказування у справі за позовом МЮУ про анулювання реєстрації політичної партії охоплюватиме питання про те, чи ґрунтуються вимоги позивача на законі, а це передбачає з`ясування всіх обставин (через призму окресленого вище кола питань), які тягнуть настання юридичних наслідків у вигляді анулювання реєстрації політичної партії, зокрема й діяльності політичної партії протягом останніх десяти років перед зверненням МЮУ до суду.
Зважаючи на наведене судова палата відступила від правової позиції, яка висловлена у згаданих вище судових рішеннях Верховного Суду, за якою обчислення десятирічного строку, встановленого частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, має починатися з дати реєстрації політичної партії (чи то реєстрації, яка проводилася до 28 квітня 2001 року, чи після цієї дати, коли набрав чинності Закон № 2365-ІІІ) і охоплювати весь період її існування (діяльності).
З тих самих мотивів судова палата відступила від правової позиції, за якою для вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії весь період її [політичної партії] діяльності (з дати реєстрації) має ділитися на десять років і кожне таке десятиріччя має розглядатися як самостійний (окремий) період, протягом якого політична партія має можливість взяти участь у загальнодержавних виборах, та, відповідно, із закінченням кожної такої декади відлік «активності» політичної партії у політичному житті суспільства (у формі участі у загальнодержавних виборах) - як умова для настання юридичних наслідків, передбачених у частині першій статті 24 Закону № 2365-ІІІ - має починатися заново.
Відступивши від наведених висновків судова палата сформувала висновок, а саме: визначений приписами статті 24 Закону № 2365-ІІІ десятирічний строк необхідно розуміти як єдиний послідовний період діяльності політичної партії тривалістю у десять років, що передує зверненню контролюючого органу до суду з позовом щодо анулювання реєстраційного свідоцтва цієї політичної партії.
Ще одним аспектом припинення діяльності політичної партії, на який судова палата звернула увагу у контексті спірних правовідносин, є те, що анулювання реєстрації політичної партії як результат (підсумок) з`ясування усього спектру питань та обставин, які у значенні частини першої статі 24 Закону № 2365-ІІІ є умовою для настання відповідних юридичних наслідків, не має трансформуватися у спосіб ліквідації політичної партії.
На думку судової палати, подібне застосування частини першої статі 24 Закону № 2365-ІІІ суперечитиме меті цього механізму, який призначений для констатації того, що політична партія фактично припинила свою діяльність, а не для (примусового) припинення її діяльності (в рамках процедури, яка для цього не передбачена).
Наведене зумовлено доводами скаржника про висування у січні 2021 року (після того, як МУЮ звернулося з цим позовом до суду першої інстанції) кандидата на виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 87, яким, на думку судової палати, суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки.
Судова палата погодилася з висновком суду апеляційної інстанції , що висування відповідачем кандидата на виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 87 не вплине на факт висування політичною партією кандидатів на загальнодержавних виборах в означений позовом період. Аналогічний підхід, який обрав суд апеляційної інстанції, простежується також у правозастосовній практиці Верховного Суду (зокрема, у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 640/2919/20).
Однак, на думку судової палати, сам факт висування політичною партією кандидата на загальнодержавних (але не місцевих) виборах після десяти років «неучасті» в них, є обставиною, яка зобов`язує суд щонайменше пересвідчитися у дійсності намірів політичної партії взяти участь у політичному житті держави. Для цього, як зазначалося, потрібно оцінити, з-поміж іншого, наскільки сам процес висування кандидата на вибори чи то народного депутата України (як-от в цій справі), чи то Президента України відповідав вимогам законодавства і чи було це висування проявом дійсних намірів (волі, бажання) і, головне, інституційної спроможності політичної партії взяти участь у виборчому процесі, а не імітувати її, вдавшись до цього способу суто для формального, а не реального виконання вимог закону.
З уваги на наведе, судова палата, повертаючись до обставин цієї справи, зазначила, що суд першої інстанції у рішенні встановив, що політична партія «ОУН» у січні 2021 року подавала документи на висування кандидата у народні депутати України на проміжних виборах у одномандатному окрузі №87, однак ЦВК відмовила у реєстрації її кандидата, тому що названа партія не має статусу юридичної особи, рахунку в банку і печатки. Як можна зрозуміти висловлену в судовому рішенні від 30 квітня 2021 року думку суду першої інстанції, без статусу юридичної особи політична партія «ОУН» не могла й раніше [тобто до січня 2021 року] висувати кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України. Проте це твердження не завадило суду першої інстанції - на основі факту про висування відповідачем кандидата на вибори у 2010 році - дійти висновку про активну участь відповідача у політичному житті, дотримання вимог законодавства у своїй діяльності та, як наслідок, відсутність підстав для задоволення позовних вимог МЮУ. Суд апеляційної інстанції з приводу висування політичною партією «ОУН» у січні 2021 року кандидата у народні депутати України на проміжних виборах у одномандатному окрузі № 87 цьому факту оцінки не надав.
Позаяк суд апеляційної інстанції не з`ясовував обставин висування відповідачем кандидата у народні депутати України у січні 2021 року (після подання позовної заяви в цій справі), судова палата, зважаючи на наведені вище міркування, не погодилася з окресленим підходом судів попередніх інстанцій до встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Судова палата дійшла висновку, що висування політичною партією кандидата на загальнодержавних виборах, навіть за умови нездійснення такого висування протягом останніх десяти років, може за певних умов завадити анулюванню реєстрації цієї політичної партії, але за умови, що це висування, як йшла мова, було виявом дійсних намірів політичної партії взяти участь у виборах, а не їх імітування. З цією метою суд апеляційної інстанції мав би щонайменше з`ясувати мотиви рішення ЦВК за наслідками розгляду заяви політичної партії «ОУН» (поданої в січні 2021 року) щодо реєстрації її кандидата в народні депутати в одномандатному виборчому окрузі №87 (але не для цілей оцінювання його правомірності), зіставити їх з мотивами відповідача, якими він пояснив цей свій акт висування кандидата на вибори, а отже, оцінити дії відповідача у зіставленні з іншими обставинами цієї справи, на яких побудовані вимоги МЮУ.
Також судова палата вказала про нез`ясування судом апеляційної інстанції питання про наявність у відповідача статусу юридичної особи, як умови для діяльності політичної партії загалом, адже за правилами статей 10, 11 Закону № 2365-ІІІ діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації, з моменту якої політична партія набуває статусу юридичної особи.
Беручи до уваги приписи статті 341 КАС України, оскільки суд касаційної інстанції не може самостійно дослідити обставини, з приводу яких висловлені всі ці зауваження, судова палата зробила висновок, що обсяг встановлених в цій справі обставин справи не дозволяє належним чином оцінити правильність застосування судами попередніх інстанцій положень частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ у вимірі спірних правовідносин. З погляду судової палати, описані вище прогалини має усунути суд апеляційної інстанції, у зв`язку з чим його постанова підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий апеляційний розгляд.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки.
8. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Так, судова палата, у вимірі з`ясованих в цій справі обставин справи, дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції виснував про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії «ОУН» на підставі неповно встановлених обставин справи, адже для такого рішення цей суд під час апеляційного розгляду справи мав більш детально перевірити та оцінити (з урахуванням наведених вище мотивів суду) обставини щодо висування відповідачем кандидатів на загальнодержавних виборах протягом останніх десяти років, які передували зверненню з цим позовом до суду, зокрема встановити, чи були протягом цього десятиліття факти висування відповідачем кандидата/кандидатів на загальнодержавних виборах (які проводилися у цей час), за наслідками яких ЦВК відмовила у реєстрації останніх, та зіставити їх з даними, які надала ЦВК у відповідь на звернення МЮУ від 15 січня 2020 року №399/00019.4.1/6-20 про політичні партії, які брали участь у виборах починаючи з 2006 року.
У цьому зв`язку судова палата також дійшла висновку щодо необхідності встановлення часових рамок десятирічного періоду неучасті відповідача у виборах, про який мовиться у цій справі. Через призму аспектів і завдань, які означені вище, встановленню судом апеляційної інстанції підлягають також обставини висування відповідачем кандидата на виборах народного депутата України у січні 2021 року, тобто після того, як МЮУ звернулося з цим позовом до суду першої інстанції.
На основі наведеного, та на підставі статті 341 КАС України судова палата зробила висновок, що обсяг встановлених в цій справі обставин не дозволяє належним чином оцінити правильність застосування судами попередніх інстанцій положень частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ у вимірі спірних правовідносин.
Не погоджуючись із наведеним висновком більшості суддів судової палати, вважаю за необхідне зазначити таке.
Як зазначено мною вище, а також відповідно до змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій, постанови судової палати, суди попередніх інстанцій встановили на підставі доказів, що містяться в матеріалах справи, як обставини щодо висування кандидатів партією для участі у виборах у період з 2009 по січень 2021 року, так і обставини наявності статусу юридичної особи партії (відповідача).
А тому, на моє переконання, в межах доводів та вимог касаційної скарги, сформованого висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, та на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, - судова палата повинна була розглянути касаційну скаргу, та ухвалити одне з рішень, визначених частиною першою статті 349 КАС України, не передаючи справи на новий розгляд.
Суддя Ж.М. Мельник-Томенко
