Єдиний державний реєстр судових рішень
ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Банаська О. О.,
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 жовтня 2023 року у справі № 9901/80/21 (провадження № 11-102заі23)
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним і скасування указу (в частині)
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2023 року (судді Смокович М. І., Данилевич Н. А., Єресько Л. О., Калашнікова О. В., Соколов В. М.)
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просила визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 19 лютого 2021 року № 64/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 лютого 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 64/2021) у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 19 лютого 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме пункту 3 додатка 1, відповідно до якого застосовано санкції до ОСОБА_1
06 червня 2023 року ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду провадження в цій справі закрито на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України); постановлено повернути позивачці з державного бюджету судовий збір за подання адміністративного позову в розмірі 908,00 грн.
Ухвала суду мотивована тим, що Указом Президента України від 19 жовтня 2022 року № 726/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 726/2022) введено в дію рішення РНБО від 19 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
У пункті 6 цього рішення зазначено, що в додатку 1 до рішення РНБО від 19 лютого 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом № 64/2021, виключено, зокрема, пункт 3, згідно з яким до позивачки були застосовані санкції, що є предметом розгляду в цій справі.
Оскільки позивачка виключена з переліку фізичних осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції) відповідно до рішення РНБО від 19 лютого 2021 року, уведеного в дію Указом № 64/2021, оскаржувані порушення виправлені суб`єктом владних повноважень.
Зміст позовної заяви, характер спірних правовідносин та фактичні обставини справи не дають підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачки неможливе без визнання Указу № 64/2021 протиправним та його скасування в частині, оскаржуваній позивачкою.
Колегія суддів виснувала, що внаслідок внесення змін до рішення РНБО від 19 лютого 2021 року, уведеного в дію Указом № 64/2021, оскаржена в цій справі частина Указу № 64/2021 більше не спричиняє для позивачки юридичних наслідків і повне відновлення її законних прав та інтересів не залежить від правової оцінки цього Указу (в оскаржуваній частині).
Указ № 726/2022 у частині введення в дію рішення РНБО від 19 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме пункту 2221 додатка 1, відповідно до якого застосовано санкції до позивачки, остання також оскаржила в судовому порядку.
Не погодившись із таким судовим рішенням, позивачка подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2023 року.
На обґрунтування доводів апеляційної скарги посилається на те, що обов`язковою умовою закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України є виправлення оскаржуваного порушення суб`єктом владних повноважень. У цій справі фактично оскаржувані порушення не виправлені суб`єктом владних повноважень, відновлення законних прав та інтересів позивачки не відбулось, оскільки до останньої застосовані обмежувальні заходи Указом № 726/2022.
26 жовтня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2023 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що установлені під час розгляду цієї справи обставини свідчать про виправлення відповідачем оскаржуваного в цій справі існуючого, на думку позивачки, порушення. Водночас з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин та фактичні обставини справи немає підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачки неможливе без визнання оскаржуваного в частині Указу № 64/2021 протиправним та його скасування в цій частині. Наявність сукупності цих фактів є підставою для закриття провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
Подібного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19, від 01 вересня 2021 року у справі № 800/250/17та від 10 серпня 2023 року у справі № 9901/74/21.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 КАС України.
Суди встановили, що Указом № 64/2021, який набрав чинності 19 лютого 2021 року (з дня опублікування в офіційному виданні - «Офіційному віснику Президента України» № 5), введено в дію рішення РНБО від 19 лютого 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», згідно з пунктом 3 додатка 1 якого до ОСОБА_1 як громадянки України строком на три роки застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону № 1644-VIІ у виді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 4) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 5) повна заборона заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів; 6) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 7) запобігання виведенню капіталів за межі України; 8) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 9) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 10) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 11) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 12) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
Указом № 726/2022 уведено в дію рішення РНБО від 19 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб (додаток 1), зокрема до ОСОБА_1 (№ з/п 2221).
Пунктом 6 зазначеного рішення РНБО внесено зміни в додаток 1 до рішення РНБО від 19 лютого 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом № 64/2021, шляхом виключення, зокрема, пункту 3 з додатка 1, яким до позивачки застосовані санкції.
У статті 1 Основного Закону Україна проголошується правовою державою, і, як будь-яка правова держава, Україна гарантує захист прав і законних інтересів людини та громадянина в суді шляхом здійснення правосуддя. Зобов`язання держави забезпечувати право кожної людини на доступ до ефективних та справедливих послуг у сфері юстиції та правосуддя закріплені як основоположні принципи в Конституції України, національному законодавстві та її міжнародних зобов`язаннях, у тому числі міжнародних договорах, стороною яких є Україна.
Відповідно до вимог статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яка ратифікована Україною 17 липня 1997 року, набрала чинності для України 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Як правоздатність пред`являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду розуміють право подання позову в суд, який наділений повноваженнями розглядати питання фактів і права, що стосуються конкретного спору, з метою постановлення рішення, що матиме обов`язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії» (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium), заяви № 6878/75, 7238/75).
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» (Bellet v. France)).
25 грудня 1997 року Конституційний Суд України в Рішенні № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) роз`яснив, що частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Частину другу статті 124 Конституції України необхідно розуміти так, що юрисдикція судів, тобто їх повноваження вирішувати спори про право та інші правові питання, поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
24 червня 2020 року Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р(II)/2020 у справі за конституційними скаргами ОСОБА_4 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Еко-вугілля України» щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини першої статті 79 Закону України «Про банки і банківську діяльність» вказав, що складовим елементом конституційного принципу верховенства права в розумінні статті 8, частини другої статті 55 Конституції України є доступ особи до суду з метою здійснення судового контролю щодо законності та правомірності всіх рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, оскільки в результаті такої діяльності публічної влади можливе свавільне втручання у права, свободи будь-якої фізичної чи юридичної особи.
Комітет Міністрів Ради Європи в розділі B «Принципи» Рекомендації державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів від 15 грудня 2004 року № Rec(2004)20 наголосив, що «всі адміністративні акти підлягають перегляду в судовому порядку»; «суд повинен мати можливість переглядати будь-яке порушення закону, зокрема з питань відсутності компетенції, процесуальної невідповідності і зловживання владою» (пункти «a», «b», параграф 1); «судовий перегляд має бути доступним принаймні для фізичних та юридичних осіб стосовно адміністративних актів, які безпосередньо впливають на їх права або стосуються їх інтересів» (пункт «а», параграф 2).
Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеційська Комісія) у Доповіді про правовладдя, схваленій на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25-26 березня 2011 року, одним із складників правовладдя у параграфі 41 визначила «доступ до правосуддя в особі незалежних і безсторонніх судів, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю». У цій доповіді зазначено, що «кожному має бути надано можливість оспорити дії та рішення влади, що не відповідають правам або інтересам особи. Заборона такого оспорювання є порушенням правовладдя. Зазвичай такі оспорювання подаються до суду» (параграф 53); «роль судівництва є істотно важливою в державі, заснованій на правовладді» (параграф 54).
Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень ЄСПЛ неодноразово висловлював позицію із цього питання, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
У своєму рішенні від 20 червня 2002 року «Аль-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Others v. Bulgaria) ЄСПЛ наголосив, що гарантією прав особи у ситуаціях, коли наголошується на необхідності захисту національної безпеки, має слугувати інформування відповідних судових органів про мотиви рішень, ухвалених щодо особи органами виконавчої влади, навіть якщо такі мотиви і не стають відомими громадськості. Крім того, суд повинен мати повноваження визнати ухвалене органом виконавчої влади рішення незаконним з огляду на його невідповідність правовим вимогам чи необґрунтованість. Вказаному процесу мають бути достатньою мірою притаманні риси змагальності. Більше того, суд повинен безпосередньо розглянути й вирішити питання про те, чи було дотримано у справі справедливого балансу інтересів особи та національної безпеки.
Звертаючись до суду, позивачка вважала оскаржуваний Указ Президента України № 64/2021 щодо неї протиправним та просила його скасувати в частині, посилалючись на вимоги пунктів 1, 2 частини першої статті 5, пункту 1 частини першої статті 19, пункту 2 частини четвертої статті 22, пунктів 1, 3 частини четвертої статті 266 КАС України.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У пункті 2 частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема, шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Відмова від права на звернення до суду є недійсною (частина шоста зазначеної статті).
Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України).
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
За частиною першою статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2 частини другої зазначеної статті).
Позивач як учасник адміністративного процесу має процесуальну правоздатність і дієздатність та наділений визначеним КАС України комплексом процесуальних прав та обов`язків, тобто його правовий статус формується під прямою дією законодавчо закріплених принципів адміністративного судочинства.
Ураховуючи вимоги статті 44 КАС України, позивач самостійно визначає предмет і підстави позову та на власний розсуд розпоряджається своїми правами щодо предмета позову.
Принцип диспозитивності як один з основних принципів адміністративного процесу закріплений у частинах другій, третій статті 9 КАС України. Він передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, установлених цим Кодексом.
Тобто якщо позивач дотримався передбаченого процесуальним законодавством порядку звернення до суду за захистом своїх порушених або оспорюваних прав, то таке звернення може бути не розглянуто по суті виключно з підстав, установлених законом.
Відповідно до частини другої статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 зазначеного Закону в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Позивачка зазначала, що в силу вимог вказаного Закону вона як громадянка України не відноситься до кола осіб, до яких можуть бути застосовані санкції. До кримінальної відповідності як особа, яка здійснює терористичну діяльність, вона не притягувалася, відповідного вироку щодо неї не постановлювалося. А положення Указу № 64/2021 не містять конкретних підстав та мотивів застосування до позивачки відповідних обмежувальних заходів.
Наголошувала, що введені в дію оскаржуваним Указом санкції щодо неї призводять до значного обмеження її прав, що суттєво впливає на її життя, зокрема, позивачка позбавлена можливості користуватися належними їй рахунками та здійснювати оплату поточних витрат, житлово-комунальних послуг. Внаслідок блокування активів та зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, позивачка обмежена в таких правах, як здійснення підприємницької діяльності, право володіти, користуватися та розпоряджатися своїм майном.
За вимогами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Таким чином, предметом судового контролю має бути перевірка Указу № 64/2021 на відповідність зазначеним у частині другій статті 2 КАС України критеріям, у тому числі на предмет виконання вимог закону та дотримання прав позивачки при введенні щодо неї санкцій.
Вважаємо, що позовна заява ОСОБА_1 відповідно до вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 5, пункту 1 частини першої статті 19, пункту 2 частини четвертої статті 22 мала бути розглянута судом першої інстанції по суті.
Пункт 8 частини першої статті 238 КАС України, на який під час закриття провадження у справі посилалися суд першої інстанції та Велика Палата Верховного Суду, не може бути застосований до спірних правовідносин, оскільки обв`язкою умовою для застосування цієї норми є виправлення оскаржуваного порушення суб`єктом владних повноважень, однак на момент звернення до суду з позовом санкції до позивачки застосовувалися, а Указом № 726/2022 року, яким виключено пункт 3 з Указу № 64/2021, до неї були застосовані інші обмежувальні заходи, тобто відновлення законних, на думку позивачки, її прав та інтересів не відбулося.
Винятковою компетенцією суду є правосуддя, тобто здійснювана в передбаченому законом процесуальному порядку правозастосовна діяльність суду з розгляду справ.
Суд є органом правозастосовним, а не нормотворчим, оскільки єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). Тобто обмеження в доступі до правосуддя має визначати саме Верховна Рада України у відповідних законах.
Суд зобов`язаний розглядати справу в межах заявлених вимог, а закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України фактично є відмовою в судовому захисті та порушенням принципу доступу до правосуддя.
Вважаємо, що в цьому випадку відсутні підстави для закриття провадження у справі, таке закриття є обмеженням щодо самої можливості розгляду спору в суді, оскільки національним і міжнародним законодавством особі гарантовано право на доступ до правосуддя.
Велика Палата Верховного Суду мала скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2023 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судді: О. М. Ситнік
О. О. Банасько
