ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. та Ситнік О. М. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21 (провадження № 12-1гс23)
за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради та Комунального закладу «Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради» до Товариства з обмеженою відповідальністю «АС» про стягнення 365 870,72 грн
за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року (суддя Кротінова О. В.) та постанову Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року (головуючий Зубченко І. В., судді Радіонова О. О., Чернота Л. Ф.)
Коротка історія справи
Заступник керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області (далі по тексту він та інші посадові особи органів прокуратури Черкаської області іменуються «Прокурор») звернувся до Господарського суду Донецької області з позовом в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради (далі - Рада) та Комунального закладу «Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради» (далі - Школа) до Товариства з обмеженою відповідальністю «АС» (далі - ТОВ «АС») про стягнення на користь Школи 365 870,72 грн.
Позов мотивував тим, що Школа та ТОВ «АС» порушили вимоги Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) та умови укладеного між ними договору постачання природного газу від 03 січня 2018 року № 488 (18) Б (далі - Договір), оскільки протиправно уклали додаткові угоди, якими внесли зміни до істотних умов Договору, а саме збільшили ціну за одиницю товару та зменшили загальні обсяги поставки газу.
Ухвалою Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року позов прокурора залишено без розгляду.
Суди першої та другої інстанцій виснували, що Рада не є головним розпорядником коштів обласного бюджету на загальноосвітні санаторні школи-інтернати або стороною Договору, тому у розумінні статті 45 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) вона не може виступати позивачем у цій справі, а Школа не є суб`єктом владних повноважень. Крім того, наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинне реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 21 грудня 2022 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України для вирішення виключної правової проблеми, яка передбачає, зокрема, необхідність надання відповіді на такі питання: чи може прокурор звертатись до суду в інтересах органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень та комунального закладу з вимогою про визнання укладеного правочину недійсним та стягнення коштів; чи може суд задовольнити позовну вимогу органу місцевого самоврядування про визнання договору недійсним та відмовити у стягненні коштів на користь комунального закладу; чи є такий спосіб захисту ефективним; чи є у такому випадку вимога про стягнення коштів до державного, місцевого бюджету належним способом захисту інтересів держави та/або територіальної громади у збереженні бюджетних коштів.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21 касаційну скаргу Прокурора задоволено частково. Ухвалу Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року у справі № 905/1907/21 скасовано в частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради. Справу в цій частині передано до Господарського суду Донецької області для продовження розгляду. В іншій частині вказані судові рішення залишено без змін.
Обґрунтовуючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, підтвердила свої попередні висновки про те, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. Разом з цим слід враховувати, що у контексті засадничого положення частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі № 1697-VII інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави (пункт 8.12).
У відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах. З урахуванням цього Велика Палата Верховного Суду виснувала про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Школи та вважала правильними висновки судів попередніх інстанції про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Школи, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (пункти 8.30, 8.32 та 10.1 постанови).
Суди попередніх інстанцій встановили, що Рада є засновником Школи, управляє закріпленим за нею майном, затверджує обласний бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету. Школа підпорядкована Раді (засновнику), а органом управління цим закладом відповідно до делегованих повноважень є Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації. Велика Палата Верховного Суду погодилася з тим, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців Черкаської області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади Черкаської області. Отже, оскільки засновником Школи та власником її майна є територіальна громада Черкаської області в особі Ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання Школою коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету, а тому є належним позивачем у цій справі (пункти 8.46, 8.47 та 10.2, 10.3 постанови).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Із наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду вимушені не погодитися з наступних підстав.
За обставинами цієї справи між Школою та ТОВ «АС» за результатами проведення електронного аукціону на онлайн-платформі Prozorro відповідно до вимог Закону № 922-VIII 03 січня 2018 року укладено Договір. В подальшому сторони уклали додаткові угоди до цього Договору, якими істотно збільшили ціну за одиницю товару, зменшивши при цьому загальні обсяги поставки природного газу.
Прокурор вважає такі додаткові угоди до Договору нікчемними відповідно до частини першої статті 37 Закону № 922-VIII та вимагає застосування наслідків недійсності нікчемного правочину у вигляді стягнення з ТОВ «АС» на користь Школи надмірно сплачених бюджетних коштів у загальній сумі 365 870,72 грн.
Обґрунтовуючи наявність підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах, Прокурор у позові зазначає: «Так, сторонами всупереч інтересам держави, без будь-яких належних на те підстав та в порушення вимог Закону № 922-VIII укладено нікчемні додаткові угоди, згідно з якими суттєво збільшено ціну за одиницю товару, що призвело до зайвого витрачання бюджетних коштів на закупівлю природного газу за Договором. Зазначене, у свою чергу, порушує основні принципи, що передбачені статтею З Закону № 922-VIII, а саме максимальної економії та ефективності на всіх стадіях закупівель. Виконання зобов`язань за нікчемними додатковими угодами, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання коштів обласного бюджету в розмірі 365 870,72 грн, що не відповідає меті Закону № 922-VIII та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, закріпленими в статті 3 цього Закону».
Наведені обставини, на переконання прокурора, є такими, що підривають фінансово-економічні основи держави та місцевого самоврядування, а тому порушують як державний інтерес, так і суспільний інтерес відповідної територіальної громади.
При цьому органами, до компетенції яких віднесені повноваження здійснювати захист вказаних інтересів держави, Прокурор визначає Раду (оскільки вона відповідає за реалізацію державної політики у сфері освіти в Школі, прийняла рішення про створення цього закладу освіти, є засновником закладу та власником комунального майна, закріпленого за ним) та Школу (оскільки вона є головним розпорядником коштів та з її рахунків було виділено кошти на оплату за Договором). Оскільки вказаними суб`єктами не було вжито заходів в судовому порядку щодо застосування наслідків нікчемності недійсних додаткових угод до Договору, прокурор із дотриманням вимог статті 23 Закону № 1697-VII звернувся до суду з цим позовом.
Під час розгляду справи в суді касаційної інстанції Прокурор додатково звертав увагу на те, що не є виправданим і можливим у зазначених правовідносинах звернення прокурора до суду в інтересах таких суб`єктів як Держаудитслужба та органи казначейства, оскільки в силу статей 15, 16 Цивільного кодексу України та статті 23 Закону № 1697-VII вони не є органами, права та інтереси яких порушені, або оспорюються чи не визнаються, вони не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з таким позовом, а відтак прокурор не може звернутися до суду в їх інтересах, оскільки буде відсутньою їхня бездіяльність чи неналежне виконання своїх повноважень як необхідні умови для здійснення представництва прокурором у суді.
Велика Палата Верховного Суду частково погодилась із вказаними доводами Прокурора та виснувала про те, що належним позивачем у цій справі є Рада, в інтересах якої Прокурор правильно заявив відповідний позов до суду.
Натомість, на наше переконання, Прокурором неправильно визначені органи, покликані захищати порушені інтереси держави у спірних правовідносинах, пов`язаних зі здійсненням публічних закупівель, і, зокрема, ні Рада, ні Школа такими органами не є. Цей висновок обґрунтовується таким.
Щодо порушення інтересу держави
Згідно із частиною першою статті 53 ГПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади можуть звертатися до суду в державних інтересах та брати участь у цих справах.
Як установлено в частині четвертій статті 56 ГПК України, держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з абзацами першим - третім частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
З наведених норм права вбачається, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатись до суду за їх захистом в особі органу державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист таких інтересів держави (абзац перший частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII) та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта статті 53 ГПК України).
Щодо органу, уповноваженого державою діяти у спірних правовідносинах
Прокурор мотивував позов тим, що Школа та ТОВ «АС» порушили вимоги Закону № 922-VIII оскільки без належних підстав уклали додаткові угоди до Договору, якими внесли зміни до його істотних умов, а саме збільшили ціну за одиницю товару та зменшили загальні обсяги поставки природного газу.
Відповідно до преамбули Закону № 922-VIII (тут і далі - в редакції від 06 листопада 2017 року) його метою є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно зі статтею 3 Закону № 922-VIII публічні закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.
З наведених норм права вбачається, що інтерес держави у сфері публічних закупівель полягає в проведенні ефективних та прозорих публічних закупівель з дотриманням добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності; відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників; об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та запобігання корупційним діям і зловживанням.
Досягнення зазначених вище мети та принципів публічних закупівель здійснюється шляхом державного регулювання та контролю, запровадженого в розділі ІІ Закону № 922-VIII.
Зокрема, за частинами першою та третьою статті 7 Закону № 922-VIII уповноважений орган (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель) здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України. Моніторинг закупівель проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях. Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.
Станом на час укладення Договору діяв Порядок проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631, у якому вказувалося, що питання здійснення державних закупівель перевіряються контролюючим органом під час проведення інспектування з урахуванням вимог Порядку проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту (пункт 3).
Законом України від 21 грудня 2017 року № 2265-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законів України щодо здійснення моніторингу закупівель» (який набрав чинності 27 січня 2018 року, тобто після укладення Договору, однак діяв на час підписання сторонами переважної більшості додаткових угод до Договору, які Прокурор вважає нікчемними) було сформовано процедуру здійснення перевірок (моніторингу) електронних закупівель органами державного фінансового контролю безпосередньо на вебпорталі ProZorro. Закон № 922-VIII доповнено статтею 7-1, у якій детально унормовано порядок здійснення такого моніторингу публічних закупівель.
Зокрема, у частинах першій та другій статті 7-1 Закону № 922-VIII в редакції від 27 січня 2018 року зазначено, що моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю; дані органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, замовників та учасників процедур закупівель, що можуть бути отримані органами державного фінансового контролю у порядку, встановленому законом.
Зі змісту частин шостої - одинадцятої статті 7-1 Закону № 922-VIII вбачається, що за результатами моніторингу закупівлі органом державного фінансового контролю складається висновок про результати моніторингу закупівлі (в якому зазначається про наявність або відсутність порушень законодавства у сфері публічних закупівель; у разі наявності порушення вказується його опис та зобов`язання щодо його усунення). Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду. Якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України № 2939-XII (в редакції від 28 грудня 2015 року) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
За статтею 2 Закону № 2939-XII до головних завдань органу державного фінансового контролю, в тому числі, належить здійснення державного фінансового контролю: за ефективним використанням коштів і майна на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Згідно з частиною першою статті 8 Закону № 2939-XII до основних функцій органу державного фінансового контролю належать, зокрема: здійснення державного фінансового контролю та контролю за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів, усуненням виявлених недоліків і порушень; вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
За змістом статті 5 Закону № 2939-XII в редакції від 27 січня 2018 року контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом № 922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до пунктів 7 - 10, 13, 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема:
- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;
- накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення;
- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку;
- порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (в редакції від 22 листопада 2017 року), визначено, що Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1).
Згідно з пунктом 4 вказаного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:
- здійснює контроль на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи);
- реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель;
- здійснює контроль за дотриманням законодавства про державні закупівлі;
- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь;
- здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення.
Таким чином, законодавство у сфері публічних закупівель, а саме: закони № 922-VIII, 2939-XII та Положення про Державну аудиторську службу України, - чітко визначає Держаудитслужбу як орган державної влади, уповноважений здійснювати контроль за дотриманням процедури закупівлі, від укладання відповідного договору і до його повного виконання.
Вказаному органу - Держаудитслужбі - надані повноваження здійснювати моніторинг державних закупівель і реагувати на виявлені порушення, у тому числі, пред`являти підконтрольним установам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень та звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених порушень.
А тому посилання Прокурора на те, що у спірних правовідносинах Держаудитслужба не є органом, права та інтереси якого порушені, або оспорюються чи не визнаються, вона не наділена повноваженнями щодо звернення до суду з таким позовом, а відтак прокурор не може звернутися до суду в її інтересах, оскільки буде відсутньою її бездіяльність чи неналежне виконання своїх повноважень як необхідні умови для здійснення представництва прокурором у суді, є неправильним, таке твердження суперечить приписам наведених вище законодавчих положень.
Резюмуючи наведене, слід зазначити, що держава в разі порушення її інтересів у сфері публічних закупівель має право звертатись до суду за їх захистом через орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист таких інтересів держави. У спірних правовідносинах таким органом є Держаудитслужба.
І у свою чергу, в разі неналежного виконання Держаудитслужбою своїх повноважень із захисту інтересів держави у сфері публічних закупівель, Прокурор отримує підстави для представництва в суді законних інтересів держави відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
Висновки
Повноваження органів влади, в тому числі і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, і суд має розглядати повноваження конкретного органу у розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в особі якого подано позов прокурором, повинен мати повноваження саме у тих суспільних відносинах, у яких порушений інтерес держави, на відновлення якого поданий позов.
Враховуючи, що у спірних правовідносинах порушений інтерес держави полягав не у законності використання коштів місцевого бюджету, а у додержанні законодавства в сфері публічних закупівель та недопущення спотворення результатів торгів, Прокурор у позовній заяві безпідставно визначив позивачами Раду та Школу, посилаючись на порушення суспільного інтересу територіальної громади у раціональному використанні коштів обласного бюджету.
Натомість за обставинами цієї справи йдеться про порушення інтересу держави щодо забезпечення ефективного та прозорого здійснення публічних закупівель в умовах добросовісної конкуренції, недискримінації учасників, відкритості, об`єктивності, неупередженої оцінки тендерних пропозицій та відсутності корупційних зловживань. З огляду на законодавчо визначені обсяги компетенцій державних органів зі здійснення контролю у цій сфері захист вказаних інтересів держави у спірних правовідносинах покладено на Держаудитслужбу. Таким чином, прокурор у своєму позові неправильно визначив позивачів.
Установлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року № 912/2385/18).
З наведених мотивів Велика Палата Верховного Суду мала частково задовольнити касаційну скаргу, змінивши оскаржувані судові рішення попередніх інстанцій в мотивувальних частинах; резолютивні частини ухвали Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року та постанови Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року у справі № 905/1907/21 слід було залишити без змін.
Судді Ю. Л. Власов
О. М. Ситнік
