УХВАЛА
10 травня 2023 року
м. Київ
справа № 620/141/22
адміністративне провадження № К/990/14283/23
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Стрелець Т.Г., перевіривши касаційну скаргу Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року у справі № 620/141/22 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправним та скасування припису,-
УСТАНОВИВ:
Як вбачається з касаційної скарги та відомостей Єдиного Державного реєстру судових рішень, Товариство з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати припис №115/08 від 19 листопада 2021 року, складений за результатами позапланової перевірки ТОВ "Ливарний завод "Символ".
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" - задоволено.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" - задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Чернігівській області №115/08 від 19 листопада 2021 року.
До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року у справі № 620/141/22.
Вирішуючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження, суд виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України передбачено, що серед основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Згідно з частинами першою та третьою статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (само представництво) та (або) через представника.
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтею 53 КАС України.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Реалізація прокурором права на подання касаційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Зміст вказаної норми Закону свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Так, звертаючись до Верховного Суду із цією касаційною скаргою, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури, обґрунтовуючи підстави вступу у розгляд справи, вказав на те, що, спеціально уповноважений державний орган, до повноважень якого віднесено здійснення захисту інтересів держави у сфері регулювання спірних відносин, - Державна екологічна інспекція у Чернігівській області неналежним чином здійснювала захист держави в суді, про що свідчить відсутність вчинення дій щодо оскарження рішення суду апеляційної інстанції.
В ухвалі Верховного Суду від 25 січня 2023 року у цій справі Судом зазначено, що наведені заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури підстави для здійснення представництва прав та інтересів держави не є достатніми, оскільки звернення до касаційного суду з касаційною скаргою це право сторони, а не обов`язок, а тому той факт, що відповідачем не оскаржено рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку не свідчить про неналежне виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків.
Крім цього, зазначено, що відсутність коштів для сплати судового збору не свідчить про відмову від виконання покладених на відповідача повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері охорони атмосферного повітря.
Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 04 травня 2022 року у справі №240/2186/21, від 14 липня 2022 року у справі №280/398/20.
У касаційній скарзі заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури не наводить достатніх підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави у цій справі.
Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.
Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.
Пунктом 1 частини 5 статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем якщо касаційна скарга подана особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
Ураховуючи наведене, Суд не вбачає підстав для прийняття до розгляду цієї касаційної скарги.
Керуючись статтями 330, 332, 338 КАС України,
у х в а л и в:
Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправним та скасування припису - повернути особі, яка її подала.
Роз`яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя Т. Г. Стрелець
