ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 640/28111/20

адміністративне провадження № К/990/20170/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року (суддя-доповідач Глущенко Я.Б., судді Пилипенко О.Є., Черпіцька Л.Т.),

У С Т А Н О В И В:

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України і Міністерства оборони України, в якому просила (з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 09.02.2021):

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства оборони України як центрального органу виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України, що призвело до порушень прав позивачки на користування своїм майном;

- зобов`язати Міністерство оборони України розробити та подати на розгляд до Кабінету Міністрів України нормативно-правовий акт, яким врегулювати порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції;

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України у зв`язку з відсутністю законодавства про компенсацію використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів для прийняття нормативно-правового акту, яким врегульовуватиметься порядок використання нерухомого майна цивільних військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції.

На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що на підставі ордера, виданого виконавчим комітетом Первомайської міської ради Луганської області, вона разом із сім`єю проживала в квартирі АДРЕСА_1 . Проте з березня 2019 року вона втратила можливість користуватися своїм житлом у зв`язку з дислокацією в ньому військовослужбовців Збройних Сил України. При цьому, як стверджувала позивачка, національним законодавством України не врегульовано питання використання майна цивільних осіб у військових цілях та компенсації за таке використання, що, на її погляд, свідчить про бездіяльність Кабінету Міністрів України і Міністерства оборони України, до компетенції яких належить, зокрема, вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, охорони власності та громадського порядку, забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України, вирішення питання дислокації (передислокації) військових частин тощо.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла ОСОБА_1 під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла. Зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акта про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла з березня 2019 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що порушення права позивачки мирно володіти майном, яке гарантоване статтею 1 Додаткового протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зумовлене невиконанням Україною в особі Кабінету Міністрів України позитивних зобов`язань щодо прийняття правового акта з питань використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та компенсації за використання такого житла.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрито провадження у справі.

Прийняте рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, оскільки позовні вимоги стосуються нормотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Уряд не реалізовує публічно-владних управлінських функцій. Указаний висновок зроблений судом апеляційної інстанції з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалену ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

За доводами позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про невиконання Кабінетом Міністрів України публічно-владних управлінських функцій у спірних правовідносинах, адже підзаконне регулювання суспільних відносин входить до повноважень Уряду та є його розпорядчою (управлінською) діяльністю. Крім того, позивачка вказує на необґрунтоване врахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21, стверджуючи, що справа №9901/144/21 і справа, яка розглядається, не є подібними за суб`єктним складом, предметом і підставами виникнення спірних правовідносин.

У відзиві на касаційну скаргу Кабінет Міністрів України просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, уважаючи правильним висновок суду апеляційної інстанції про непідвідомчість цього спору суду адміністративної чи будь-якої іншої юрисдикції. Зазначає, що цей позов пред`явлений до Кабінету Міністрів України як політичного органу, що реалізує свої конституційні повноваження у формі розробки та прийняття акта, який не створює жодних правових наслідків для позивачки та не може порушувати її права чи інтереси, а обраний спосіб захисту по суті є втручанням у здійснення конституційних повноважень цього органу, який за таких обставин може нести лише політичну відповідальність.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Згідно з частиною першою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Частиною першою статті 49 цього Закону обумовлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (частина друга статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Таким чином, на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України Кабінет Міністрів України видає підзаконні нормативно-правові акти - постанови, реалізуючи у такий спосіб свою виконавчу (управлінську) компетенцію.

У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції помилково виходив з того, що питання нормативного врегулювання Кабінетом Міністрів України певних публічно-правових відносин є його нормотворчою діяльністю, яка не випливає з виконання ним своїх публічно-владних управлінських функцій.

Помилковими є також доводи відповідача, викладені у відзиві на касаційну скаргу, оскільки конституційне повноваження здійснювати нормотворчу, а саме законотворчу, діяльність належить виключно Верховній Раді України, тоді як прийняття Кабінетом Міністрів України підзаконних нормативно-правових актів є формою реалізації його конституційних повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Судовий контроль з боку адміністративного суду за рішеннями, діями чи бездіяльністю Кабінету Міністрів України, в тому числі щодо прийняття ним нормативно-правових актів, передбачений пунктом 1 частини першої статті 19 і пунктом 1 частини першої статті 264 КАС України.

До повноважень суду при вирішенні справи належить визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункт 4 частини другої статті 245 КАС України).

При цьому приписи частини п`ятої статті 245 КАС України безпосередньо визначають повноваження адміністративного суду в разі визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним повністю або в окремій частині та виявлення недостатньої правової врегульованості відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

Виходячи з цього, перевірка судом правомірності (законності) рішень, дій чи бездіяльності Кабінету Міністрів України, зокрема, на предмет їх прийняття (вчинення) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, не є втручанням у здійснення конституційних повноважень цього органу, що вказує на необґрунтованість аргументів відповідача в цій частині.

Національна судова практика також свідчить про розгляд і вирішення судами адміністративної юрисдикції спорів, предметом яких є бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо нормативного врегулювання певних суспільних правовідносин (постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №826/8546/18, від 17 січня 2020 року у справі №826/4271/16, від 13 січня 2022 року у справі №826/9514/16, від 12 травня 2022 року у справі №826/8600/18).

Колегія суддів погоджується з доводами позивачки щодо відсутності підстав для врахування при вирішенні цієї справи висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №9901/144/21, на які послався суд апеляційної інстанції, оскільки суб`єктний склад і предмет спору у вказаній справі, що впливає на вирішення юрисдикційного питання, докорінно відрізняється від змісту спірних правовідносин у справі, що розглядається (предметом оскарження є бездіяльність Верховної Ради України щодо неприведення статті 375 Кримінального кодексу України у відповідність із Конституцією України та Рішенням Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року №7-р/2020).

За наведених обставин та виходячи з приписів частин першої і четвертої статті 353 КАС України, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції про закриття провадження в адміністративній справі підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Отже, з огляду на предмет спору суду апеляційної інстанції необхідно з`ясувати наявність обов`язку відповідачів щодо правового врегулювання порядку використання військовослужбовцями Збройних Сил України нерухомого майна цивільних осіб під час здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та питання компенсації за використання такого нерухомого майна; на захист яких прав позивачки направлені позовні вимоги; яким видом нормативно-правового акта має бути врегульовано право позивачки, за захистом якого вона звернулася до суду.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська