ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2022 року
м. Київ
cправа № 904/8332/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Мачульського Г. М., Уркевича В. Ю.,
секретар судового засідання - Астапова Ю. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Скс Моноліт", Товариства з обмеженою відповідальністю "Фаворк Плюс" та Дніпровської міської ради на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 03.10.2022 (колегія суддів: Антонік С. Г., Кощеєв І. М., Березкіна О. В.) у справі
за позовом Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі позивача Дніпровської міської ради до відповідачів: 1. Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста" Дніпровської міської ради, 2. Товариства з обмеженою відповідальністю "Скс Моноліт", 3. Товариства з обмеженою відповідальністю "Дорожні системи Дніпро", 4. Товариства з обмеженою відповідальністю "Фаворк Плюс" про визнання недійсними рішень тендерного комітету і договорів, а також застосування наслідків недійсності правочинів,
за участю представників:
офісу Генерального прокурора - Косенко Д. В.,
позивача - Скосарев І. Д.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра звернувся в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста" Дніпровської міської ради (далі - КП "Транспортна інфраструктура міста"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Скс Моноліт" (далі - ТОВ "Скс Моноліт", Товариства з обмеженою відповідальністю "Дорожні системи Дніпро" (далі - ТОВ "Дорожні системи Дніпро", Товариства з обмеженою відповідальністю "Фаворк Плюс" (далі - ТОВ "Фаворк Плюс") про визнання недійсними рішень тендерного комітету, визнання недійсними договорів та застосування наслідків недійсності правочинів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 05.07.2022 позовну заяву залишено без розгляду.
3. Приймаючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, господарський суд виходив з того, що прокурор не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження. Враховуючи "законодавчо встановлену гарантію: самостійність і автономність" органів місцевого самоврядування від органів держави, прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі. Прокурором не визначено та не зазначено принаймні суму збитків, спричинених державі, не обґрунтовано, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.
4. Також суд вказав, що законом визначені державні органи, які повинні здійснювати контроль проведення процедури закупівлі, укладення договору та його виконання, а в разі виявлення порушень вимагати їх усунення, в тому числі звертатись до суду. При цьому органи місцевого самоврядування в зазначеному переліку відсутні.
5. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 03.10.2022 ухвалу суду першої інстанції скасовано, справу направлено для продовження розгляду до Господарського суду Дніпропетровської області.
6. Постанова мотивована тим, що оскільки власником КП "Транспортна інфраструктура міста" є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради, закупівля здійснювалась за бюджетні кошти, а підприємство є підконтрольним і підзвітним Дніпровській міській раді та остання здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємства, зокрема, і питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні спірних договорів, то прокурор обґрунтовано визначив міську раду як орган який повинен захищати інтереси держави у даних правовідносинах.
Короткий зміст касаційної скарги
7. Дніпровська міська рада, ТОВ "Скс Моноліт", ТОВ "Фаворк Плюс" у касаційних скаргах просять постанову апеляційної інстанції скасувати, ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
8. Скарги мотивовані неправильним застосуванням та порушенням судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а також статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
9. Дніпровська обласна прокуратура у відзиві просить касаційні скарги залишити без задоволення, постанову апеляційної інстанції без змін, наголошуючи на її законності і обґрунтованості.
Позиція Верховного Суду
10. Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
11. Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
12. У статті 53 ГПК України унормовано, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
13. Відповідно до частини четвертої статті 53 зазначеного Кодексу прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
14. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункті 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункті 8.5 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункті 80 постанови від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц).
15. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
16. Пунктом 3 частини 1 статті 1311 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
18. Згідно з абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.
19. Здійснивши аналіз абзацу 1 частини третьої статті 23 названого Закону, Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
20. У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
21. Прокурор здійснює представництво держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
22. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
23. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
24. Велика Палата Верховного Суду у пункті 54 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновку про те, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).
25. Однак Верховний Суд зазначає про те, що процедура, передбачена абзацами третім та четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Тобто залишення позову прокурора без розгляду після відкриття провадження у справі стосується виключно випадків, коли прокурор правильно визначив орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних правовідносинах в обраний прокурором спосіб, проте не підтвердив наявності підстав для представництва інтересів держави в особі цього органу в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" (аналогічний висновок Верховного Суду міститься у постанові від 05.10.2021 у справі № 925/1214/19).
26. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
27. Звертаючись з позовом у справі, яка розглядається, прокурор вказав, що порушення процедури публічних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належать їй як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу.
28. Судом апеляційної інстанції встановлено, що на території міста Дніпро органом місцевого самоврядування є саме Дніпровська міська рада.
29. Власником КП "Транспортна інфраструктура міста", відповідно до Статуту останнього, є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради.
30. Пунктом 3.1 Статуту встановлено, що майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади міста і закріплюється за підприємством на праві господарського володіння.
31. Згідно з пунктом 3.3 Статуту власник майна, закріпленого за підприємством на праві господарського володіння, здійснює контроль за належним використання та збереженням майна безпосередньо через уповноважений орган відповідно до цього Статуту та законодавчих актів України.
32. Пунктом 4.2 Статуту встановлено, що з питань своєї діяльності підприємство підзвітне та підконтрольне власнику, виконавчому комітету міської ради та уповноваженому органу. Власник здійснює свої повноваження стосовно підприємства безпосередньо та через уповноважений орган.
33. Відтак, оскільки власником КП "Транспортна інфраструктура міста" є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради, закупівля здійснювалась за бюджетні кошти, а підприємство є підконтрольним і підзвітним Дніпровській міській раді та остання здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємства, зокрема, і питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні спірних договорів, то прокурор обґрунтовано визначив міську раду, як орган який повинен захищати інтереси держави у даних правовідносинах.
34. Суд апеляційної інстанції наголосив, що у постанові Верховного Суду від 08.02.2019 у справі № 915/20/18 суд касаційної інстанції зазначив, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також й у захисті прав та свобод місцевого самоврядування, яке не має загальнодержавного характеру, але спрямоване на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 914/225/18. Посилання Дніпровської міської ради на те, що у цих справах інші правовідносини, ніж у справі, яка розглядається, не береться до уваги, оскільки такий висновок стосується визначення інтересів держави, а не суті спору.
35. Прокурором надано докази обізнаності Дніпровської міської ради до подання цього позову про порушення інтересів держави, а саме: листом від 25.06.2021 Центральна окружна прокуратура міста Дніпра повідомила Дніпровську міську раду про встановлені порушення інтересів територіальної громади, що полягають у нераціональному та неефективному використанні бюджетних коштів на підставі спірних договорів, перелічених вище, які укладені за наслідками закупівель UА-2021-03-31-003319-с, UА - 2021-03-31003043-с, UА-2021-04-16-004921-b, UА-2021-04-27-006564-с, UА-2021-04-27-006637-c, UА-2021-05-11-006766-b, UА-2021-05-11-006742-b, UA-2021-04-09-005886-а, UА-2021-04-06-008486-а, що проведені з порушенням вимог чинного законодавства про публічні закупівлі.
36. У листі від 15.07.2021 Дніпровська міська рада повідомила прокуратуру про відсутність ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель та підстав для звернення з позовом до суду.
37. У листі від 16.09.2021 на підставі частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура повідомила Дніпровську міську раду про прийняте рішення щодо звернення з позовом до суду в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради до Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста", ТОВ "Скс Моноліт", ТОВ "Дорожні системи Дніпро", ТОВ "Фаворк Плюс" про визнання недійсними рішень тендерного комітету, визнання недійсними договорів та застосування наслідків недійсності правочинів. 06.10.2021 прокурор звернувся з позовом до суду.
38. Оскільки проведення процедури державних закупівель та укладення договору із порушенням законодавства порушує інтереси держави у сфері контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, суд апеляційної інстанції правомірно зазначив, що захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.
39. Крім того, згідно з пунктом 9 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
40. Апеляційний суд слушно зауважив, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин (предмета та підстав позову).
41. Так, відповідно до пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Водночас, саме в даному випадку Державна аудиторська служба України, її територіальний орган не могли набути статуту позивача у даній справі, оскільки на момент звернення прокурора з позовом до суду відсутні будь-які дані щодо виявлених уповноваженим органом порушень при проведені процедури спірної закупівлі, які були б зафіксовані у відповідному висновку чи акті перевірки.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про скасування ухвали суду першої інстанції, якою позовну заяву залишено без розгляду, та направив справу до місцевого господарського суду для продовження розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
42. За змістом частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань (частина друга).
43. Враховуючи вищенаведене, постанову апеляційної інстанції слід залишити без змін.
Судові витрати
44. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку, передбаченому статтею 129 ГПК України, покладається на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Скс Моноліт", Товариства з обмеженою відповідальністю "Фаворк Плюс" та Дніпровської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 03.10.2022 у справі № 904/8332/21 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Є. В. Краснов
Суддя Г. М. Мачульський
Суддя В. Ю. Уркевич
