ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
cправа № 904/123/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Баранця О. М. - головуючий, Кролевець О. А., Студенця В. І.,
за участю секретаря судового засідання - Низенко В.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" та Дніпровської міської ради
на постанову Центрального апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Іванова О. Г., Антоніка С. Г., Дарміна М. О.
від 12 жовтня 2022 року
у справі за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради
до: 1) Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради;
2)Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект";
про визнання недійсними рішення, договору, стягнення грошових коштів,
за участю представників:
від позивача: Пастернак В.В.,
від відповідача-1: не з`явилися,
від відповідача-2: Бондаренко О.М.,
від прокуратури: Косенко Д.В.
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради звернувся до господарського суду з позовом до Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та до Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект» про: визнання рішення у закупівлі UA-2021-10-08-010723-b, оформленого протоколом №15/11.UA-2021-10-08-010723-b про намір укласти договір закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; визнання договору №08/12-1 від 08.12.2021 про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; стягнення 96 029 785,23 грн.
Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідачами не дотримано вимог Закону України «Про публічні закупівлі», а також визначених в ньому принципів ефективного та прозорого здійснення закупівлі, максимальної ефективності та економії, запобігання корупційним діям і зловживанням.
Прокурором встановлено відсутність підстав та потреб для проведення відповідачем-1 процедури закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі, неефективне використання бюджетних коштів, порушення процедури закупівлі послуг, що, на думку прокурора, є грубим порушенням принципу здійснення публічних закупівель.
Короткий виклад обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій
Листом від 22.12.2021 за №15/2-3083вих-21 прокурор повідомив позивача, що прокуратурою прийнято рішення про застосування останнім представницьких повноважень шляхом звернення до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про забезпечення позову до подання прокурором позову в інтересах держави.
Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі №904/9697/21 вжито заходи забезпечення позову прокурора до його подання, шляхом заборони Головному управлінню Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області здійснювати будь-які розрахункові операції за рахунком (рахунками) Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, пов`язані з виконанням умов договору № 08/12-1 від 08.12.2021 (оскаржуваного договору), укладеним між Департаментом та ТОВ «БВФ «Елітпроект», заборони Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради вчиняти певні дії, а саме: здійснювати платежі за оскаржуваним договором. Крім того, суд заборонив ТОВ «БВФ «Елітпроект» здійснювати надання послуг за укладеним договором.
В подальшому вказану ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі №904/9697/2 скасовано Центральним апеляційним господарським судом постановою від 19.05.2022.
Листом від 22.12.2021 за № 15/2-3081вих-21 прокурор звернувся до позивача з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави та просив повідомити про вжиті позивачем заходи для усунення порушень (безпідставного проведення відповідачем-1 процедури закупівлі у грудні 2021 року послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі та про нераціональне та неефективне використання коштів місцевого бюджету).
Позивач лист прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 отримав 30.12.2021, що підтверджується відміткою позивача з вхідним номером на документі.
У відповідь на цей лист прокуратури Дніпровською міською радою листом №7/11-45 від 12.01.2022, який надійшов до обласної прокуратури 18.01.2022, повідомлено обласну прокуратуру про відсутність порушень замовником законодавства про публічні закупівлі під час проведення процедури закупівлі послуг та підстав для припинення зобов`язальних правовідносин за укладеним договором. У листі також повідомлено про відсутність повноважень у прокурора та міської ради по здійсненню державного фінансового контролю.
Листом від 04.01.2022 за вих. № 15/2-5вих-22 прокурор повідомив позивача про наявність підстав для реалізації прокуратурою представницьких повноважень в інтересах держави в особі позивача шляхом подачі до Господарського суду Дніпропетровської області позовної заяви про визнання недійсним рішення замовника, договору № 08/12-1 від 08.01.2021 та застосування наслідків недійсності правочину.
Короткий зміст ухвалених судами попередніх інстанцій ухвали місцевого господарського суду та оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та мотиви їх ухвалення
Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі №904/123/22 позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду позов прокурора, господарський суд виходив з того, що матеріали справи не свідчать про бездіяльність позивача в розумінні статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а звернення прокурора до суду з позовом 04.01.2021 не може вважатись наданням розумного строку компетентному органу для реагування на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявленого прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації.
Також господарський суд зазначив, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради та подаючи заяви по суті, прокурор, обмежившись декларуванням норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження.
В ухвалі вказано, що прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі; прокурором не визначено та не зазначено принаймні суми збитків, спричинених державі, не вказано, хто саме зазнав негативних наслідків від вчинення оспорюваного правочину і в чому вони полягали; не обґрунтовано, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.
Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 12.10.2022 у справі №904/123/22 ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі №904/123/22 скасовано. Справу №904/123/22 направлено для подальшого розгляду до Господарського суду Дніпропетровської області.
Апеляційний господарський суд виходив, зокрема із того, що Дніпровська міська рада, будучи засновником Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, яка фінансує його діяльність, здійснює управління ним та контроль за його фінансово-господарською діяльністю, зобов`язана контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні договору про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів міста Дніпра, у зв`язку з чим міська рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, під час виконання договору про надання послуг, який укладено за результатами проведеної процедури відкритих торгів, а тому виступає належним позивачем у цій справі.
Апеляційний господарський суд зазначив, що при зверненні до суду з указаним позовом прокурором, на виконання вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 ГПК України у позові зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави, територіальної громади міста та необхідність їх захисту, визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обґрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради.
Також апеляційний суд дійшов висновку, що прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб. Уповноважений орган у подальшому не звернувся до суду з позовом, і не повідомив прокурора у листі про намір такого звернення, про ініціювання проведення перевірки, службового розслідування, і, як випливало з відповіді міської ради на лист обласної прокуратури, не мав наміру звертатися до суду з позовом, або вживати заходи для усунення порушень інтересів держави, перевірки обставин, які викладені прокурором у листі № 15/2-3081вих-21 від 22.12.2021.
За твердженням апеляційного суду, прокурор не міг зволікати із поданням позову до суду з метою захисту інтересів держави.
Також апеляційний господарський суд встановив, що в порушення ст. 185 ГПК України місцевий господарський суд залишив позов без розгляду після закриття підготовчого провадження у справі.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та узагальнені доводи осіб, які їх подали
Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект», не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального господарського апеляційного господарського суду від 12.10.2022 у справі №904/123/22 і залишити ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 по справі №904/123/22 в силі.
Скаржник стверджує, що постанова прийнята з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а саме: ст. 19 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 7, 8 Закону України «Про публічні закупівлі», ст. ст. 26,60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 53, 226, 236, 237 ГПК України, що відповідно до ст. ст. 308, 312 ГПК України є підставою для її скасування із залишенням в силі рішення суду першої інстанції про залишення позову без розгляду.
За твердженням скаржника, в даному конкретному випадку прокурор не навів конкретних обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Скаржник зазначає, що прокурором не надано доказів звернення до будь-якого з органів, визначених в ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі», в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру».
Також скаржник вказує на недотримання прокурором процедури попереднього повідомлення та недотримання розумності строків.
Дніпровська міська рада також звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 12.10.2022 по справі № 904/123/22 та залишити в силі ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі № 904/123/22.
За твердженням міської ради, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми права, викладені у ст. ст. 53, 226 ГПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», не враховано актуальні правові позиції Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Дніпровська міська рада не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що прокурор не мав права зволікати із зверненням до суду, та вважає, що такі висновки не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать статтям 4, 138, 162 ГПК України, і п. 80 постанови Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18. На думку скаржника, суд першої інстанцій дійшов вірного висновку про недотримання прокурором принципу «розумності строку».
Також міська рада зазначає, що у цій справі відсутня бездіяльність Дніпровської міської ради, оскільки про обставини щодо закупівлі UA-2021-10-08-010723-Ь та договору № 08/12-1 від 08.12.2021 Дніпровська міська рада не будучи замовником оскаржуваної процедури закупівлі, та не будучи стороною оспорюваного правочину дізналась з листа Дніпропетровської обласної прокуратури від 22.12.2021 вих № 15/2-3081 вих-21, який надійшов до Дніпровської міської ради 30.12.2021 (вх. № 12/3389). У цих правовідносинах Дніпровська міська рада діяла від імені та в інтересах Дніпровської міської територіальної громади відповідно до закону здійснюючи правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності (у цій справі - бюджетними коштами), спрямовуючи їх на забезпечення реалізації питань місцевого значення, з подальшого одержання послуг з поточного ремонту автошляхів, ДК 021:2015: 45000000-7 - Будівельні роботи та поточний ремонт на території міста Дніпра (тобто передаючи їх у використання виконавчому органу на відповідну мету).
На думку скаржника, має місце невірне встановлення суб`єктного складу учасників цієї справи. Дніпровська міська рада вважає висновки апеляційного господарського суду такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать нормам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 1, 4, 10, 11, 60, 61, 64), Закону України «Про публічні закупівлі» (ст. ст. 7, 8), статтям 1, 20 Бюджетного кодексу України і п. 82 постанови Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
У скарзі також зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку про наявність порушення статті 185 ГПК України та невірно скасував ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 з цих підстав.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у відзиві на касаційні скарги просить касаційні скарги залишити без задоволення, а постанову апеляційного господарського суду - без змін як законну та обґрунтовану.
Прокурор стверджує, що з метою недопущення витрачання бюджетних коштів, враховуючи, що послуги за оскаржуваним договором мали бути надані за короткий проміжок часу (23 календарні дні після укладення договору), прокурор мав діяти невідкладно, з метою ефективного захисту інтересів держави, не допускаючи при цьому можливість скасування заходів забезпечення позову та подальшого витрачання коштів місцевого бюджету.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи
Верховний Суд, обговоривши доводи учасників справи, наведені у касаційних скаргах та у відзиві на касаційні скарги, перевіривши обґрунтованість заявлених скаржниками підстав касаційного оскарження, вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на таке.
Щодо дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру"
За змістом частини третьої та абзацу другого частини п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
За змістом частин першої, третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.
Системний аналіз положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону "Про прокуратуру" свідчить про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;
2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
(Подібну за змістом правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, на яку посилаються і скаржники у даній справі.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, Дніпропетровська обласна прокуратура 22.12.2021, у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", звернулася до Дніпровської міської ради з листом за вих. № 15/2-3081вих-21, в якому просила повідомити про вжиті міською радою заходи для усунення порушень (безпідставного проведення відповідачем-1 процедури закупівлі у грудні 2021 року послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі та про нераціональне та неефективне використання коштів місцевого бюджету) з метою недопущення витрачання бюджетних коштів, а також про вжиті заходи щодо припинення зобов`язальних правовідносин за договором про надання послуг №08/12-1 від 08.12.2021.
У вказаному запиті обласною прокуратурою викладено обставини, які передували укладенню між сторонами оскаржуваного договору, зазначено про недотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель та про порушення інтересів держави, які спричинено процедурою публічної закупівлі і її результатом.
Прокурором зазначалось, що станом на 22.12.2021 на виконання умов оскаржуваного договору замовником сплачено виконавцю послуг 45 723 004,70 грн.
Також у запиті повідомлено, що на момент укладення оскаржуваного договору залишались діючими 3 аналогічні договори між тими ж сторонами та з тим же предметом на загальну суму 374 857 566 грн зі строками дії до 31.12.2021, тому будь-які обґрунтування щодо необхідності проведення процедури закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів у м. Дніпро у грудні 2021 року, за наявності діючих аналогічних договорів, відсутні.
Крім того, зазначено, що порушення процедури публічних закупівель у даному випадку унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто, права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належать їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу.
Позивач лист прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 отримав 30.12.2021, та у відповідь листом № 7/11-45 від 12.01.2022 повідомив обласну прокуратуру про відсутність ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель та підстав для припинення правовідносин за укладеним договором.
Листом від 04.01.2022 за вих. № 15/2-5вих-22 прокурор повідомив позивача про наявність підстав для реалізації прокуратурою представницьких повноважень в інтересах держави в особі позивача шляхом подачі до Господарського суду Дніпропетровської області позовної заяви про визнання недійсним рішення замовника, договору № 08/12-1 від 08.01.2021 та застосування наслідків недійсності правочину.
Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного господарського суду про те, що прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб.
Аналізуючи зміст листа Дніпровської міської ради № 7/11-45 від 12.01.2022 можна дійти висновку, що він підтверджує факт бездіяльності міської ради, як представницького органу по захисту інтересів держави, оскільки органом місцевого самоврядування, його посадовими особами після отримання повідомлення від прокуратури про порушення інтересів держави, нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів у сумі понад 96 млн грн, не призначено перевірку по факту повідомлення прокурора, не відсторонено керівника виконавчого органу на час проведення перевірки, не ініційовано проведення службового розслідування по зазначеним фактам, переговорів з ТОВ «БВФ «Елітпроект» для з`ясування обставин справи та чи дійсно мають місце порушення замовником законодавства у сфері публічних закупівель.
Доводи скаржників про те, що прокурором не дотримано розумних строків на реагування органу на повідомлення про порушення інтересів держави спростовуються тим, що уповноважений орган і у подальшому не звернувся до суду з позовом, не повідомив прокурора у листі про намір такого звернення, про ініціювання проведення перевірки, службового розслідування, і, як випливало з відповіді міської ради на лист обласної прокуратури, не мав наміру звертатися до суду з позовом, або вживати заходи для усунення порушень інтересів держави, перевірки обставин, які викладені прокурором у листі №15/2-3081вих-21 від 22.12.2021. Дніпровська міська рада фактично усунулась від реалізації повноважень по захисту інтересів держави, територіальної громади міста, виконання функцій управління об`єктами комунальної власності.
Тобто, орган місцевого самоврядування не проявив жодної зацікавленості перевірити обставини, викладені прокуратурою у повідомленні та факти порушення виконавчим органом законодавства у сфері публічних закупівель з метою попередження витрачання бюджетних коштів.
Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного господарського суду про те, що кожний день затримки у захисті інтересів держави мав суттєве значення, адже у випадку виконання сторонами умов договору, зазначене б унеможливило у подальшому повернення коштів до місцевого бюджету, враховуючи фактичне надання послуг за договором та їх споживання. З урахуванням зазначеного, прокурор не міг зволікати із поданням позову до суду з метою захисту інтересів держави.
Суд першої інстанції залишаючи без розгляду позов не взяв до уваги, що у цій справі матеріалами підтверджено, як бездіяльність міської ради після звернення до неї прокуратури з листом, так і фактичну відмову органу місцевого самоврядування від захисту інтересів, про які зазначав прокурор. Вказане вірно враховано апеляційним господарським судом.
І як правильно врахував апеляційний господарський суд, висновки місцевого суду формально зводяться до зосередження їх на часовому проміжку, який минув між повідомленням, яке прокурор надіслав до Дніпровської міської ради 22.12.2021 та поданням 04.01.2022 позову у справі, проте суд першої інстанції не врахував, що такий проміжок часу не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Крім того, як правильно зазначив апеляційний господарський суд, зволікання прокурора із зверненням до суду з позовом мало б наслідком скасування заходів забезпечення позову у відповідності до ч. 13 ст. 145 ГПК України, вжитих ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі № 904/9697/21.
Таким чином, з метою недопущення витрачання бюджетних коштів, враховуючи, що послуги за оскаржуваним договором мали бути надані за короткий проміжок часу (23 календарні дні після укладення договору), прокурор мав діяти невідкладно, з метою ефективного захисту інтересів держави, не допускаючи при цьому можливість скасування заходів забезпечення позову та подальшого витрачання коштів місцевого бюджету.
З огляду на викладене відхиляються аргументи скаржників щодо недотримання прокурором ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та не надання органу розумного строку.
Апеляційним господарським судом встановлено, що при зверненні до суду з указаним позовом прокурором, на виконання вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 ГПК України у позові зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави, територіальної громади міста та необхідність їх захисту, зокрема вказано, що порушення процедури публічних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу.
Вказаним спростовуються доводи відповідача-2 про те, що в позові прокурором не зазначено конкретних обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Щодо належного визначення Дніпровської міської ради органом, уповноваженим на здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах
Закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них (аналогічний висновок міститься в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19).
Закон України "Про публічні закупівлі" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Статттями 1, 7 Закону України "Про публічні закупівлі" встановлено, що уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері публічних закупівель. Уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.
За статтею 2 Закону України "Про публічні закупівлі" до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать, зокрема, органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади), та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об`єднання територіальних громад.
Згідно з частиною першою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Частиною восьмою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів.
Сільські, селищні, міські ради, відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У ст. 143 Конституції України зазначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
На території міста Дніпра таким органом місцевого самоврядування є Дніпровська міська рада.
У позові прокурором зазначалось, що порушення процедури публічних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу.
За доводами прокуратури, виконання зобов`язань за оскаржуваним договором, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів, що не відповідає принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі.
Послуги з поточного ремонту автошляхів міста за оскаржуваним договором оплачувались за рахунок коштів місцевого бюджету.
Використання коштів місцевого бюджету беззаперечно становить суспільний інтерес, стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців міста Дніпра. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності.
Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування виконавчим органом договору про надання послуг з поточного ремонту автошляхів міста, свідчить про порушення економічних інтересів територіальної громади міста Дніпра.
Отже Дніпровська міська рада, будучи засновником Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, яка фінансує його діяльність, здійснює управління ним та контроль за його фінансово-господарською діяльністю, зобов`язана контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні договору про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів міста Дніпра, у зв`язку з чим Дніпровська міська рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, під час виконання договору про надання послуг, який укладено за результатами проведеної переговорної процедури, а тому виступає належним позивачем у цій справі.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 26.10.2022 у справі №904/5558/20 у подібних правовідносинах.
Зазначене у сукупності свідчить про належне підтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави у цій справі в особі міської ради в порядку, передбаченому ст. ст. 53, 54 ГПК України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».
Посилання апеляційного суду на порушення місцевим господарським судом ст.185 ГПК України, є помилковим, оскільки норми ст. 226 Господарського процесуального кодексу України не пов`язують можливість залишення позову без розгляду зі стадією судового розгляду. Проте вказане не вплинуло на правильність висновків апеляційного господарського суду про відсутність підстав для залишення позову прокурора без розгляду з огляду на викладене вище.
Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного господарського суду про те, що при зверненні до суду з указаним позовом прокурором, на виконання вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 ГПК України у позові зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави, територіальної громади міста та необхідність їх захисту, визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обґрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради.
Встановивши, що ухвала місцевого господарського суду прийнята з неправильним застосуванням судом ст. 226 ГПК України, апеляційний господарський суд обґрунтовано її скасував та направив справу для подальшого розгляду до господарського суду першої інстанції.
Дослідивши доводи скаржників, наведені у касаційних скаргах, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість наведених скаржниками підстав касаційного оскарження.
Висновки апеляційного господарського суду не суперечать висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилається Дніпровська міська рада.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Згідно з частиною 1 статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.
Відповідно до ст. 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань
Верховний Суд, переглянувши оскаржувану постанову в межах наведених у касаційних скаргах доводів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив законну та обґрунтовану постанову, а тому підстав для її скасування немає.
Судовий збір
Оскільки Суд відмовляє у задоволенні касаційних скарг та залишає без змін оскаржуване судове рішення, судові витрати відповідно до ст. 129 ГПК України покладаються на заявників касаційних скарг.
Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" залишити без задоволення.
Касаційну скаргу Дніпровської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 12 жовтня 2022 року у справі №904/123/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. Баранець
Судді О. Кролевець
В. Студенець
