ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 9901/261/21 (провадження № 11-89заі22)
у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року (судді Жук А. В., Данилевич Н. А., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В., Мельник-Томенко Ж. М.)
У липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 08 червня 2021 року № 1264/0/15-21 «Про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про зміну підстави звільнення з посади судді»;
- зобов`язати ВРП вирішити питання про зміну підстави звільнення з посади судді ОСОБА_1 , зокрема змінити підставу звільнення «за власним бажанням» на «у відставку».
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що на час його призначення на посаду судді Конституційного Суду України (17 вересня 2013 року) він перебував у статусі судді Апеляційного суду Полтавської області, а тому в силу чинного на той час законодавства був вимушений припинити статус судді суду загальної юрисдикції. Системний аналіз частини п`ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на час призначення позивача на посаду судді Конституційного Суду України) та пункту 1 частини першої статті 139 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI«Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI, який був чинним на час призначення на посаду судді Конституційного Суду України) дозволяє зробити висновок про те, що єдиним та безальтернативним способом для позивача припинити статус судді Апеляційного суду Полтавської області було лише подання заяви про звільнення за власним бажанням. Отже, висновок ВРП в оскаржуваному рішенні щодо реалізації позивачем права вибору підстави звільнення відповідно до вимог пункту 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України у редакції, чинній на час ухвалення Вищою радою юстиції (далі - ВРЮ) рішення від 24 вересня 2013 року № 977/0/15-13, не відповідає дійсності, оскільки чинне на той час законодавство не надавало позивачу права вибору, а містило єдиний безальтернативний спосіб уникнення сумісництва посад судді - звільнення за власним бажанням навіть за відсутності такого бажання.
ОСОБА_1 указав, що 13 липня 2017 року був прийнятий новий Закон України № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII), статтею 18 якого передбачається, що статус судді Конституційного Суду України визначають Конституція України та цей Закон. Отже, на суддів Конституційного Суду України вимоги Закону України «Про судоустрій і статус суддів» вже не розповсюджуються, а відтак відставка судді вже не припинятиметься у зв`язку з призначенням його на посаду судді Конституційного Суду України. Тому позивач як колишній суддя суду загальної юрисдикції, звернувшись до ВРП з відповідною заявою, виявив намір скористатися своїм правом на відставку та відповідно до чинного законодавства зберегти за собою звання судді та гарантії недоторканності, встановлені для суддів, які обіймають посаду, аналогічну тій, яку обіймав позивач (голова Апеляційного суду Полтавської області).
ОСОБА_1 зазначив, що право судді на відставку є непорушним і не може бути втраченим, оскільки це право забезпечує основоположний принцип функціонування судової влади - незалежність судді. Основний критерій для реалізації права судді на відставку - стаж роботи, який у позивача станом на 17 вересня 2013 року (дата призначення на посаду судді Конституційного Суду України) становив 27 років 1 місяць 24 дні (з урахуванням проходження строкової військової служби, половини строку навчання у вищому юридичному навчальному закладі за денною формою та роботи на посаді помічника прокурора). На думку позивача, внаслідок загальних формально нейтральних правових норм, а саме загальних вимог щодо несумісництва та припинення повноважень, для групи осіб - суддів Конституційного Суду України, які були призначені на посаду до 2017 року, у тому числі й позивача, виникло менш сприятливе становище у формі фактичної неможливості реалізації права на відставку за наявності необхідного стажу та, як наслідок, позбавлення можливості отримання гарантій та утримання як судді у відставці. Отже, оскаржуваним рішенням ВРП позбавила позивача права на відставку, допустивши прояв непрямої дискримінації з порушенням принципу справедливості, який міг бути відновлений ВРП як уособленням держави.
На переконання ОСОБА_1 , оскільки 30 вересня 2016 року набрали чинності закони України від 02 червня 2016 року № 1401-VІІІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VІІІ) та № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), а 05 січня 2017 року - Закон України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), то до повноважень Верховної Ради України (далі - ВРУ) вже не належить розгляд заяв суддів про звільнення у відставку чи зміна підстав їх звільнення, а тому зазначені повноваження вже реалізовуються ВРП, яка й має вирішити питання щодо зміни підстави звільнення позивача з посади судді Апеляційного суду Полтавської області.
08 червня 2021 року рішенням ВРП № 1264/0/15-21 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про зміну підстави звільнення з посади судді.
20 липня 2022 року рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування зазначеного рішення ВРП відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду керувався таким:
- застосовані в цій справі правові норми свідчать про те, що звільнення судді з посади за загальними обставинами презюмує його волевиявлення як щодо самого звільнення, так і щодо підстави звільнення. Суб`єктивні права судді подати заяву у відставку та на звільнення з посади за власним бажанням не виключають одне одного, однак їх одночасна реалізація виключається. Вказана позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 04 лютого 2021 року у справі № 9901/168/20 (провадження № 11-318заі20);
- позивач не скористався правом на відставку, а фактично здійснив вибір на користь обрання на посаду судді Конституційного Суду України шляхом звільнення з посади судді суду загальної юрисдикції за власним бажанням для усунення вимог щодо несумісності, що вимагалось чинним на той час законодавством;
- право судді на відставку є конституційною гарантією, проте така гарантія реалізовується в результаті дотримання певного юридичного механізму, зокрема подання відповідної заяви про звільнення у відставку в разі наявності відповідного стажу;
- позивач у повній мірі міг зважити на настання вказаних юридичних наслідків обрання суддею Конституційного Суду України, що полягало у дотриманні певної процедури шляхом звільнення за власним бажанням;
- ОСОБА_1 не звертався до ВРЮ із заявою про внесення подання до ВРУ про звільнення з посади судді у відставку, не звертався з вимогами внесення змін до постанови ВРУ, якою його звільнено з посади судді, з метою зміни підстави звільнення, а постанова ВРУ про звільнення судді позивачем не оскаржувалась відповідно до встановленого законодавством порядку;
- проаналізувавши норми Конституції України, законів № 1402-VІІІ, № 1798-VIII, суд зробив висновок, що ВРП не наділена повноваженнями вносити зміни у постанови ВРУ з питань звільнення суддів, скасовувати їх, змінювати підстави звільнення з посади судді. До того ж ВРП не наділена повноваженнями скасовувати акти індивідуальної дії іншого на той час суб`єкта призначення / звільнення та відповідно вносити до них зміни тощо;
- виходячи з доводів позовної заяви позивач фактично просить застосувати норми чинного на час подання заяви про зміну підстави звільнення законодавства до правовідносин, які відбулись значно раніше, а саме в період, коли діяли норми законодавства в іншій редакції. Так, 30 вересня 2016 року Закон № 2453-VI втратив чинність, натомість з цієї дати набрали чинності закони № 1401-VIII і № 1402-VIII, якими встановлено новий порядок та підстави звільнення суддів з посад;
- питання наявності у позивача стажу, який дає право на відставку, на що посилається позивач, виходить за межі предмета доказування в цій справі, а тому суд не надавав правової оцінки таким доводам;
- доводи позивача про те, що ВРП позбавила його права на відставку, є передчасними, оскільки в спірних правовідносинах не ставиться питання про відмову у звільненні судді у відставку, а в майбутньому позивач не позбавлений скористатись таким правом, будучи на посаді судді Конституційного Суду України.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
ОСОБА_1 зауважив, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, а саме проігнорував ту обставину, що позивач саме «не міг», а не «не скористався» своїм правом на відставку, хоч мав справедливі очікування на можливість реалізації свого права на відставку, маючи стаж роботи на посаді судді понад 20 років, тим більше після зміни неякісного закону, який позбавляв його такого права. Однак позивач був позбавлений права на відставку з допущенням при цьому прояву непрямої дискримінації та порушенням принципу справедливості, який міг бути відновлений ВРП та судом як уособленням держави.
На думку скаржника, суд помилково застосував до спірних правовідносин позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 04 лютого 2021 року у справі № 9901/168/20 (провадження № 11-318заі20), та зробив неправильний висновок про те, що у цьому випадку позивач не скористався правом відставки, а фактично здійснив вибір на користь обрання його на посаду судді Конституційного Суду України шляхом звільнення з посади судді суду загальної юрисдикції за власним бажанням для усунення вимог щодо несумісності, що вимагалось чинним на той час законодавством. ОСОБА_1 вважає, що підстави та висновки суду в цьому випадку не зовсім сумісні, оскільки у висновку, на який посилається суд першої інстанції, йдеться про вибір між підставами для звільнення, тоді як висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду стосується вибору між звільненням та обранням на посаду судді, що за своїм змістом не одне й те ж саме.
На переконання ОСОБА_1 , суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення зробив помилковий висновок про наявність у позивача права на відставку як судді органу конституційної юрисдикції. ОСОБА_1 зазначив, що, по-перше, статус судді у відставці суду загальної юрисдикції та статус судді у відставці органу конституційної юрисдикції - це два різні статуси, одночасне існування яких законом не заборонено, тим більше зважаючи на те, що ці два статуси набуваються виключно за власні заслуги та стаж роботи на посаді судді й ані суд, ані будь-який інший орган не наділені повноваженнями позбавляти позивача права на відставку. По-друге, суд першої інстанції не досліджував та не мав у своєму розпорядженні документів, які б могли підтвердити висновок суду про реалізацію ОСОБА_1 права на відставку як суддею органу конституційної юрисдикції, що позбавило позивача можливості надати докази, які б спростували такий висновок суду першої інстанції. При цьому ОСОБА_1 додав до апеляційної скарги копію своєї заяви про відставку з посади судді Конституційного Суду України, датованої 11 квітня 2022 року, пояснивши, що суд першої інстанції не з`ясовував питання відставки, однак зробив висновки з цього приводу в оскаржуваному рішенні. Водночас на порушення вимог частини третьої статті 21 Закону № 2136-VIII право позивача на відставку як судді Конституційного Суду України не реалізоване, оскільки станом на час подання апеляційної скарги рішення за заявою позивача про відставку не прийнято. Відтак висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в цій частині зроблений без встановлення важливих обставин у справі, зокрема з приводу того, чи однаковим є статус судді у відставці суду загальної юрисдикції і статус судді у відставці органу конституційної юрисдикції та чи дійсно позивачу забезпечено та ним реалізовано право на відставку в будь-якій юрисдикції.
Крім цього, ОСОБА_1 зауважив, що висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам у частині можливості внесення змін у підстави звільнення до 13 липня 2017 року (дата прийняття Закону № 2136-VIII). Суд неправильно застосував норми матеріального права в частині визначення ВРП правонаступником ВРЮ для реалізації права на зміну підстав звільнення судді та порушив норми процесуального права в частині фактичної відмови в позові через відсутність закону, який би визначав механізм відновлення порушеного права на відставку після 13 липня 2017 року.
На переконання скаржника, суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення зробив також помилкові висновки про те, що позивач не звертався до ВРЮ із заявою про внесення подання до ВРУ про звільнення з посади судді у відставку, не звертався з вимогами внесення змін до постанови ВРУ, якою його звільнено з посади судді, з метою зміни підстави звільнення, а ця постанова позивачем не оскаржувалась відповідно до встановленого законодавством порядку. При цьому ОСОБА_1 наполягає на обставинах, які не були враховані судом першої інстанції, зокрема що позивач:
- не звертався до ВРЮ із заявою про внесення подання до ВРУ про звільнення з посади судді у відставку, оскільки не міг звернутися через неякісний станом на 2013 рік закон, який фактично позбавляв його права на відставку;
- не звертався до ВРЮ з вимогами внесення змін до постанови ВРУ, якою його звільнено з посади судді, з метою зміни підстави звільнення, оскільки ВРЮ діяла до 05 січня 2017 року (до набрання чинності Законом № 1798-VIII), тоді як лише 13 липня 2017 року було прийнято Закон № 2136-VIII, який усунув недолік законодавства та фактично дозволив реалізувати право на відставку, відтак позивач не міг звернутися до ВРЮ з вимогою про внесення змін, бо цей орган припинив своє існування;
- не оскаржував постанову ВРУ про звільнення судді, оскільки цей акт був прийнятий 08 жовтня 2013 року, а Закон № 2136-VIII, який усунув недолік законодавства та фактично дозволив реалізувати право на відставку, був прийнятий лише 13 липня 2017 року, відтак не було правових підстав для оскарження постанови ВРУ, строк звернення до суду про оскарження якої припадав на 2013 рік.
ОСОБА_1 також не погодився з висновком суду про те, що ВРП не наділена повноваженнями вносити зміни у постанови ВРУ з питань звільнення суддів, скасовувати їх, змінювати підстави звільнення з посади судді. Скаржник зазначив, що дійсно після прийняття 13 липня 2017 року Закону № 2136-VIII, який усунув недолік законодавства та фактично дозволив реалізувати право на відставку, законодавець не передбачив механізму відновлення втраченого права на відставку, однак відсутність закону не позбавляла позивача гарантованого йому права на відставку як судді суду загальної юрисдикції, який має відповідний 20-річний стаж як єдину визначальну умову, що дає право на відставку. Водночас відповідно до пункту 4 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII ВРП утворюється шляхом реорганізації ВРЮ. Тобто ВРП є правонаступником ВРЮ, до якої перейшли всі її повноваження, зокрема щодо вирішення питання про звільнення суддів з посади. Крім цього, скаржник зауважив, що ані суд, ані ВРП не навели мотивів з приводу наявності правових підстав щодо позбавлення позивача права на відставку, йдеться лише про відсутність законодавчо визначеного механізму реалізації такого права. Водночас відповідно до частини четвертої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
29 вересня 2022 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року залишила без змін.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що законодавством України визначено право саме судді обирати, на якій підставі він може бути звільненим з посади (за власним бажанням або у відставку), а тому ВРЮ не мала обов`язку з`ясовувати й уточнювати в судді підстави для його звільнення, оскільки зобов`язана діяти лише в межах повноважень, що надані їй законом.
ОСОБА_1 не звертався до ВРЮ із заявою про внесення подання до ВРУ про звільнення з посади судді у відставку, не звертався з вимогами про внесення змін до постанови ВРУ, якою його звільнено з посади судді, з метою зміни підстави звільнення, а вказану постанову не оскаржував відповідно до встановленого законом порядку.
Позивач не скористався правом на відставку, а фактично здійснив вибір на користь обрання на посаду судді Конституційного Суду України шляхом звільнення з посади судді суду загальної юрисдикції за власним бажанням для усунення вимог щодо несумісності, що вимагалось чинним на той час законодавством.
Доводи позивача щодо зазнання ним непрямої дискримінації не є обґрунтованими, оскільки ОСОБА_1 не вказав, порівняно з яким колом осіб, до якого він входив на час звільнення його з посади за власним бажанням у 2013 році, він опинився у гіршому становищі.
Здійснюючи судовий контроль за правомірністю оскаржуваного рішення ВРП, суд першої інстанції правильно зазначив, що, проаналізувавши норми Конституції України, законів № 1402-VІІІ, № 1798-VIII, можна дійти висновку, що ВРП не наділена повноваженнями вносити зміни у постанови ВРУ з питань звільнення суддів, скасовувати їх, змінювати підстави звільнення з посади судді.
Велика Палата Верховного Суду визнала правильним висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення ВРП прийнято у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами № 1798-VIII і № 1402-VIII, з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано, обґрунтовано (з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення), а позивач просить здійснити заміну підстав звільнення у спосіб, не передбачений чинним законодавством.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся, тому висловлюю окрему думку відповідно до статті 34 КАС України.
Суди встановили, що Указом Президента України від 17 вересня 2013 року № 513/2013 ОСОБА_1 призначено суддею Конституційного Суду України.
18 вересня 2013 року до ВРЮ надійшла заява судді Апеляційного суду Полтавської області ОСОБА_1 про внесення подання до ВРУ про звільнення його із займаної посади за власним бажанням у зв`язку з призначенням Указом Президента України від 17 вересня 2013 року № 513/2013 суддею Конституційного Суду України.
08 жовтня 2013 року на підставі подання ВРЮ від 24 вересня 2013 року ВРУ Постановою № 622-VII «Про звільнення судді» відповідно до пункту 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України звільнила ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду Полтавської області у зв`язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
08 жовтня 2013 року Апеляційний суд Полтавської області наказом № 07-10/33 відповідно до Постанови ВРУ від 08 жовтня 2013 року № 622-VII «Про звільнення судді», статті 109 Закону № 2453-VIзвільнив суддю Апеляційного суду Полтавської області ОСОБА_1 із займаної посади за власним бажанням у зв`язку з призначенням на посаду судді Конституційного Суду України.
14 травня 2021 року ОСОБА_1 подав до ВРП заяву про зміну підстави звільнення з посади судді, у якій просив змінити підставу його звільнення з посади судді Апеляційного суду Полтавської області згідно з Постановою ВРУ від 08 жовтня 2013 року № 622-VII та вважати його звільненим у зв`язку з поданням заяви про відставку на підставі пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України.
На підтвердження стажу роботи на посаді судді ОСОБА_1 зазначав, що станом на 17 вересня 2013 року (дата призначення на посаду судді Конституційного Суду України) цей стаж становив 27 років 1 місяць 24 дні.
08 червня 2021 року рішенням № 1264/0/15-21 ВРП відмовила в задоволенні заяви ОСОБА_1 про зміну підстави звільнення з посади судді.
ВРП керувалася тим, що власноруч написаною заявою від 17 вересня 2013 року ОСОБА_1 підтвердив свій дійсний намір бути звільненим з посади судді за власним бажанням та реалізував своє право на вибір підстави для звільнення відповідно до вимог пункту 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України у редакції, чинній на час ухвалення ВРЮ рішення від 24 вересня 2013 року № 977/0/15-13.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підстави та порядок звільнення судді на момент вирішення питання про звільнення позивача було визначено Конституцією України, Законом №2453-VI та Законом України від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР «Про Вищу раду юстиції».
Згідно з пунктом 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на момент звільнення позивача) підставами для звільнення судді є, зокрема, подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 131 Конституції України (у редакції, чинній на момент звільнення позивача) в Україні діяла ВРЮ, яка вносила подання про звільнення судді з посади.
Відповідно до вимог частин першої та другої статті 109 Закону № 2453-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент звільнення позивача) суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням.
На час звільнення з посади судді за власним бажанням позивач мав стаж роботи на посаді судді понад двадцять років, що відповідно до зазначених вимог Закону № 2453-VI у чинній на той час редакції давало йому право подати заяву про відставку.
Завимогами частини першої статті 139 Закону № 2453-VІ відставка судді припиняється у разі: 1) повторного обрання на посаду судді; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього за вчинення умисного злочину; 3) припинення його громадянства; 4) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; 5) його смерті.
Тобто у зв`язку з тим, що згідно з пунктом 1 частини першої статті 139 Закону № 2453-VIвідставка судді припинялась у разі повторного його обрання на посаду судді, при призначенні суддею Конституційного Суду України ОСОБА_1 не міг скористатись своїм правом на відставку, а змушений був подати заяву про звільнення за власним бажанням.
Зміни до законодавства були внесені тільки 13 липня 2017 року з прийняттям Закону № 2136-VIII, статтею 18 якого передбачається, що статус судді Конституційного Суду України визначають Конституція України та цей Закон і на суддів Конституційного Суду України вимоги Закону України «Про судоустрій і статус суддів» вже не розповсюджуються, а відтак відставка судді вже не припинятиметься у зв`язку з призначенням на посаду судді Конституційного Суду України.
05 січня 2017 року набрав чинності Закон № 1798-VIII, який визначив статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП.
ВРП є правонаступником ВРЮ, а щодо питань звільнення судді - і ВРУ.
Відповідно до частини першої статті 100 Закону № 2453-VI суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив, виключно з підстав, передбачених частиною п`ятою статті 126 Конституції України, за поданням ВРЮ.
Згідно зі статтю 111 Закону № 2453-VI порядок розгляду питання та прийняття ВРУ рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, встановлюється цим Законом та Регламентом ВРУ. Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні ВРУ без висновку комітетів ВРУ та будь-яких перевірок. Розгляд питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, на пленарному засіданні ВРУ починається з доповіді Голови ВРЮ або члена ВРЮ, який діє за його дорученням. Рішення про звільнення з посади судді приймається більшістю від конституційного складу ВРУ і оформляється постановою ВРУ. У разі неодержання кількості голосів народних депутатів України, передбачених частиною четвертою цієї статті, щодо звільнення з посади судді, обраного безстроково, проводиться повторне голосування. Повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою ВРУ.
Законом № 1798-VIII визначено, що ВРП діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Повноваження ВРП щодо ухвалення рішень про звільнення судді з посади передбачено пунктом 6 частини першої статті 3 Закону № 1798-VIII, а звільнення судді з посади за загальними обставинами визначено статтею 55 цього Закону.
Згідно із частиною першою статті 55 Закону № 1798-VIII питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, розглядається на засіданні ВРП.
У разі звернення судді із заявою про звільнення з посади за власним бажанням ВРП ухвалює рішення про звільнення судді з посади після попереднього з`ясування дійсного волевиявлення судді, чи не має місце сторонній вплив на нього або примус (частина друга статті 55 Закону № 1798-VIII).
За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення (частини четверта статті 55 Закону № 1798-VIII).
На момент звернення ОСОБА_1 з позовом до суду жодний інший орган не наділений повноваженнями вирішувати питання звільнення судді з посади, зазначати підстави такого звільнення та здійснювати повноваження із захисту прав суддів, які одночасно є і гарантією незалежності судової влади.
Відповідно до частини першої статті 131 Закону № 2453-VI до стажу роботи на посаді судді зараховувалася робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України; 2) члена ВРЮ, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді у судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу.
Згідно зі статтею 137 Закону № 1402-VIII до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України, судді Конституційного Суду України; 2) члена ВРП, ВРЮ, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді в судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу. До стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
Статтю 137 цього Закону було доповнено частиною другою згідно із Законом України № 2509-VIII від 12 липня 2018 року «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (далі - Закон № 2509-VIII).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 травня 2019 року у справі № 9901/805/18 (провадження № 11-1481заі18) роз`яснила, що частину другу статті 137 Закону № 1402-VIII потрібно тлумачити так, що до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) судді у сфері права, який вимагався законом як мінімальний для набуття таким суддею права для призначення на посаду судді на дату такого призначення.
Аналогічна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 08 жовтня 2020 року у справі № 9901/537/19.
Статтею 126 Конституції України закріплено, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України.
Конституційними гарантіями незалежності судді є, зокрема, встановлення нормами Конституції підстав для звільнення судді та визначення органу, який правомочний звільнити суддю.
У частині четвертій статті 47 Закону № 2453-VI (аналогічні положення закріплені у частині п`ятій статті 48 Закону № 1402-VIII) визначено, що незалежність судді забезпечується: 1) особливим порядком його призначення, притягнення до відповідальності, звільнення та припинення повноважень; 2) недоторканністю та імунітетом судді; 3) незмінюваністю судді; 4) порядком здійснення правосуддя, визначеним процесуальним законом, таємницею ухвалення судового рішення; 5) забороною втручання у здійснення правосуддя; 6) відповідальністю за неповагу до суду чи судді; 7) окремим порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів, установленим законом; 8) належним матеріальним та соціальним забезпеченням судді; 9) функціонуванням органів суддівського врядування та самоврядування; 10) визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки судді, членів його сім`ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту; 11) правом судді на відставку.
У частині п`ятій статті 47 Закону № 2453-VI (аналогічні положення закріплені у частині п`ятій статті 48 Закону № 1402-VIII) передбачено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, а також фізичні і юридичні особи та їх об`єднання зобов`язані поважати незалежність судді і не посягати на неї.
У підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 03 червня 2013 року № 3-рп/2013 вказано, що положення Конституції Українистосовно незалежності суддів, яка є невід`ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов`язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової гілки влади.
Конституційний Суд України, врахувавши попередні правові позиції стосовно гарантій незалежності суддів, викладені в рішеннях від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 01 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, роз`яснив, що визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід`ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом. Такими гарантіями є надання їм за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) та надання їм у майбутньому статусу судді у відставці. Право судді у відставці на пенсійне або щомісячне довічне грошове утримання є гарантією належного здійснення правосуддя і незалежності працюючих суддів та дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігати довіру до їх компетентності й неупередженості. Щомісячне довічне грошове утримання судді спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага, зокрема обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу. Конституційний принцип незалежності суддів означає, у тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.
Таким чином, конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв`язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання). Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів, який надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.
Конституційний принцип незалежності суддів забезпечує важливу роль судової влади в механізмі захисту прав і свобод громадян та є запорукою реалізації права на судовий захист, передбаченого статтею 55 Основного Закону України. Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції України (пункт 3 цього Рішення).
У Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 (справа № 1-1/2013) Конституційний Суд України виходив з того, що згідно із частиною першою статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантується Конституцією і законами України. Відповідно до Конституції України діяльність суддів гарантується, зокрема, особливим порядком їх обрання або призначення, звільнення з посади; обмеженням прав суддів на виконання іншої оплачуваної роботи, крім викладацької, наукової та творчої; фінансуванням функціонування судів та діяльності суддів виключно за рахунок коштів Державного бюджету України (стаття 126, частина друга статті 127, статті 128, 130). Отже, Основний Закон України не допускає обмеження чи скасування встановлених конституційних гарантій діяльності суддів та в ньому закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку.
Конституційний Суд України роз`яснив, що відставка судді є особливою формою звільнення його з посади за власним бажанням та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді. Наслідком відставки є, зокрема, припинення суддею своїх повноважень з одночасним збереженням за ним звання судді та гарантій недоторканності, а також набуттям прав на виплату вихідної допомоги та отримання пенсії або щомісячного довічного грошового утримання.
У Рішенні від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 (справа № 1-15/2018(4086/16)) Конституційний Суд України звернув увагу на те, що право судді на відставку є конституційною гарантією незалежності суддів, що передбачено пунктом 4 частини шостої статті 126 Конституції України.
Також у Рішенні від 15 квітня 2020 року № 2-р(ІІ)/2020 (справа № 3-311/2018 (4182/18, 4632/19, 5755/19) Конституційний Суд України наголосив, що однією з гарантій незалежності суддів, які здійснюють правосуддя, та суддів у відставці є їх належне матеріальне та соціальне забезпечення, яке має гарантувати здійснення справедливого, незалежного, безстороннього правосуддя, а також що гарантії незалежності судді, включаючи заходи щодо його матеріального і соціального забезпечення, поширюються на всіх суддів і не можуть бути скасовані чи зменшені іншими нормативними актами.
Вказано, що відставка як підстава для звільнення з посади судді передбачена на конституційному рівні. Правом судді на відставку забезпечується незалежність. Відставка судді є особливою формою звільнення його з посади та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді.
Викладене відповідає положенням Європейської хартії про статус суддів від 10 липня 1998 року, за якими рівень винагороди суддям за виконання ними своїх професійних обов`язків має бути таким, щоб захистити їх від тиску, що може спричинити вплив на їхні рішення або взагалі поведінку суддів і таким чином вплинути на їхню незалежність та неупередженість (пункт 6.1); статус забезпечує судді, який досяг передбаченого законом віку для виходу у відставку із посади судді і який здійснював повноваження судді протягом певного строку, право на отримання виплат, рівень яких має бути якомога ближчим до рівня його останньої заробітної плати на посаді судді (пункт 6.4).
Також у пункті 54 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року № (2010) 12зазначено, що мають існувати гарантії збереження належної оплати праці на випадок хвороби, відпустки по догляду за дитиною, а також гарантії виплат у зв`язку з виходом на пенсію, які мають відповідати попередньому рівню оплати їх праці.
Отже, на національному та міжнародному рівні закріплено гарантоване право судді на відставку за умови дотримання вимог щодо стажу роботи на посаді судді, яке є проявом принципу незалежності суддів, оскільки при добросовісному виконанні обов`язків суддею протягом установленого періоду держава і суспільство гарантує повноцінну відставку, яка повинна містити комплекс соціально-матеріальних та правових заходів, направлених на забезпечення належного та повноцінного проживання судді після його виходу у відставку, зокрема виплатувихідної допомоги та отримання щомісячного довічного грошового утримання.
Заявлені позивачем вимоги узгоджуються з вимогами міжнародних актів та приписами національного законодавства щодо незалежності суддів і спрямовані на забезпечення стабільності досягнутого рівня гарантій незалежності суддів, які є необхідною умовою здійснення правосуддя, а також гарантією поваги до гідності людини, її прав та основоположних свобод.
Посилання відповідача на те, що чинним законодавством не передбачено порядку для вирішення заяви про зміну формулювання підстав звільнення особи з посади судді, не може слугувати причиною відмови в задоволенні заяви позивача про зміну формулювання підстави звільнення «за власним бажанням» на звільнення «у зв`язку з поданням заяви про відставку», оскільки такий підхід до вирішення спору є формальним і фактично унеможливлює реалізацію права позивача на відставку, яка є гарантією незалежності, у спосіб, не передбачений ні Конституцією та законами України, ні міжнародними актами.
Об`єктивна неможливість для позивача подати заяву про відставку через відсутність у чинному на той час законодавстві права вибору у зв`язку з єдиним безальтернативним способом уникнення сумісництва посад судді шляхом звільнення за власним бажанням навіть за відсутності такого бажання фактично перекреслює попередню діяльність судді зі здійснення правосуддя і є абсолютною обставиною, яка зумовлює втрату будь-якого права на отримання установлених законом гарантій матеріального забезпечення та збереження статусу, що суперечить як букві, так і духу закону.
А відтак, суддя, який має право на відставку, але не скористався ним при звільненні з посади судді загального суду, має право звернутися до ВРП із заявою про відставку і така заява має бути розглянута та вирішена за винятком випадків, коли особа втратила право на відставку з підстав, передбачених Конституцією України та Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Однією із засад правосуддя є те, що всі неточності, прогалини у законодавстві мають тлумачитися на користь особи.
Вказане узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд). У рішенні від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» ЄСПЛ вказав, що говорячи про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек С.Р.О. проти Чеської Республіки» (Spacek s.r.o. v. the Czech Republic), № 26449/95, пункт 54, від 09 листопада 1999 року). Ця концепція вимагає насамперед, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), [ВП], № 33202/96, пункт 109, ЄСПЛ 2000-I).
ЄСПЛ визнав, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V).
На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення заявленого питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.
Цим ЄСПЛ підтвердив, що вирішення колізій у законодавстві завжди має тлумачиться на користь особи. Застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням має здійснюватися шляхом системного тлумачення положень чинного законодавства з обов`язковим використанням конституційних принципів, принципів правової визначеності та гуманізму.
Різниця у правах суддів у відставці та суддів, звільнених за власним бажанням, залежно від наявності чи відсутності в законодавстві процедури зміни формулювання причин звільнення суддів порушує принцип єдиного статусу суддів та гарантії їх незалежності.
Позивач указував, що на момент написання заяви про звільнення за власним бажанням 17 вересня 2013 року спеціальний стаж у нього становив понад 27 років, з яких понад 14 років - робота на посаді судді, понад 6 років - на посаді народного судді, 2 роки - половина строку навчання у вищому юридичному навчальному закладі за денною формою, 2 роки - строкова військова служба та понад 2 роки - робота на посаді помічника прокурора.
Цих обставин відповідач не спростовував та не заперечував проти наявності у позивача спеціального стажу, необхідного для відставки судді.
Частиною першою статті 109 Закону № 2453-VI було визначено, що суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
Аналогічні положення закріплені у частині першій статті 116 Закону № 1402-VIII.
Позовні вимоги ОСОБА_1 мали бути задоволені частково з метою дотримання конституційного принципу незалежності судді, одним з проявів якого є право судді на відставку у зв`язку з наявністю стажу роботи на посаді судді не менше двадцяти років.
Крім того, зазначена справа не є виключною, що має спонукати ВРП звернути увагу на можливість виникнення таких спорів, можливість уникнення ситуацій, які порушують права суддів на відставку та допускають недотримання гарантій незалежності, і внести відповідні зміни до Регламенту ВРП та процедури вирішення питання про звільнення судді з посади за загальними обставинами, оскільки лише ВРП має вирішувати питання про наявність у судді права на відставку.
Суддя О. М. Ситнік
