ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2022 року
м. Київ
справа №440/12985/21
адміністративне провадження № К/990/3223/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №440/12985/21
за позовом Акціонерного товариства "Полтаваобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року (суд у складі головуючого судді - Канигіної Т.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Русанової В.Б., суддів: Жигилія С.П. , Перцової Т.С.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 Акціонерне товариство «Полтаваобленерго» звернулось до суду з позовом в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09.09.2021 № 1519 "Про накладення штрафу на АТ "Полтаваобленерго" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання".
2. Разом із позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якому він просив зупинити дію та виконання постанови Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09.09.2021 № 1519 "Про накладення штрафу на АТ "Полтаваобленерго" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" в повному обсязі.
3. В обґрунтування заяви про забезпечення позову заявник вказав, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди інтересам АТ "Полтаваобленерго" до ухвалення судового рішення у випадку виконання вимог постанови від 09.09.2021 № 1519, а також необхідність докладання значних зусиль та витрат для захисту інтересів у майбутньому.
Так, на думку заявника, у разі відмови АТ "Полтаваобленерго" від добровільного виконання постанови протягом 30-денного строку буде нарахована пеня, що у подальшому може мати наслідком можливість звернення відповідача із вимогою про стягнення нарахованих грошових коштів. Крім того, сума штрафної санкції в розмірі 1 700 000,00 грн є значною, передчасна сплата якої взагалі унеможливить її повернення з огляду на відсутність порядку повернення сплачених НКРЕКП штрафних санкцій в результаті їх подальшого судового скасування.
Вважає, що у разі виконання оскаржуваної постанови в частині зменшення тарифу, АТ "Полтаваобленерго" втратить джерело фінансування витрат, передбачених структурою тарифів, що призведе до недофінансування витрат на технічне обслуговування та ремонт ліній електропередач та обладнання, що позначиться на якості та надійності надання послуг з розподілу електроенергії.
Також зазначає, що на підставі оскаржуваної постанови до позивача можуть бути вжиті дії щодо примусового її виконання, у зв`язку з чим поновлення порушених прав та інтересів можливе виключно шляхом звернення до суду із значною кількістю судових позовів.
4. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року, заяву про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію постанови Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 09.09.2021 №1519 "Про накладення штрафу на АТ "Полтаваобленерго" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 440/12985/21.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Касаційна скарга аргументована тим, що оскаржувані рішення не містять належних мотивів необхідності та доцільності вжиття заходів забезпечення позову.
На думку касатора, у даному випадку відсутні порушені права чи інтереси позивача, ефективний захист яких може бути істотно ускладненим чи унеможливленим у разі не застосування заходів забезпечення позову.
На думку відповідача, в оскаржуваних судових рішеннях відсутні посилання на обставини, які б свідчили, що невжиття таких заходів дійсно може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, ефективно захистити порушені права або інтереси позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
6. Верховний Суд ухвалою від 10 лютого 2022 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
9. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
10. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
11. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
12. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
13. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
14. За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 стаття 2 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Положеннями ч. 1, 2 ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти.
Тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Згідно п. 1 ч. 1 та ч. 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Частинами 1, 4, 5 та 6 ст. 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі №640/6840/20.
Водночас, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.
Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що очевидність небезпеки полягає в тому, що внаслідок реалізації оскаржуваної постанови, зокрема вимоги щодо сплати штрафу, підприємство зазнає суттєвих фінансових втрат.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
15. Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у випадку несплати позивачем у 30-денний строк штрафу підлягає нарахуванню пеня та виникають обов`язки по виплаті компенсацій за недотримання гарантованих стандартів якості надання послуг ОСР. Вказане завдасть AT «Полтаваобленерго» значних майнових збитків, ускладнить його фінансовий стан, що, в свою чергу, порушить не тільки права позивача, але й права його абонентів.
Наведене, на думку судів, свідчить, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду та ефективний захист або поновлення порушених прав AT «Полтаваобленерго», за захистом яких товариство звернулося до суду. Зокрема, у разі ймовірного задоволення позову, позивачу необхідно буде докласти значних зусиль, у тому числі, повертати кошти з Державного Бюджету.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову відсутні будь-які мотиви, з яких суд першої інстанції дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі. Суд першої інстанції обмежився цитуванням норм матеріального права без дослідження доказів на підтвердження існування обставин, передбачених статтею 150 КАС України.
Суд апеляційної інстанції підтримав таку позицію суду першої інстанції, додатково зазначивши про те, що оскарження постанови про накладення штрафу у судовому порядку не зупиняє її дію, така є обов`язковою до виконання. В свою чергу, невиконання спірної постанови тягне за собою нарахування пені, і, відповідно, існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача.
Колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у постановах від 09.03.2019 у справі №826/16911/18, від 12.12.2019 у справі №640/19895/18 та від 29.01.2021 у справі №520/10318/19 вже сформував правову позицію щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах, а саме - статті 14 Закону №1540-VIII.
Зокрема, Верховний Суд зазначив, що постанова НКРЕКП не має сили виконавчого документа (крім випадків, визначених частиною п`ятою статті 13 Закону №1540-VIII), а примусове виконання рішень комісії можливе лише за рішенням суду за зверненням НКРЕКП з відповідним позовом.
Відтак, АТ «Полтаваобленерго» не позбавлене права відмовитись від добровільного виконання оскаржуваної постанови, якою вирішено накласти на ліцензіата штраф за порушення Ліцензійних умов, якщо між сторонами існує спір.
Суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішення посилався на вказану вище правову позицію, однак, дійшов помилкового висновку про наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача спірною постановою без посилань на будь-які докази, що вказують на таку небезпеку.
Суди не зазначили будь-яких об`єктивних фактів, які дають підстави вважати, що захист прав, свобод та інтересів позивача стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову, або для відновлення таких прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Таким чином на думку колегії суддів вжиті судами попередніх інстанцій заходи у спірному випадку є необґрунтованими.
16. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають критеріям законності та обґрунтованості судового рішення, визначеними статтею 242 КАС України.
17. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
18. Таким чином, рішення судів першої слід скасувати і ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні заяви АК "Полтаваобленерго" про забезпечення позову відмовити.
19. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
20. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - задовольнити.
2. Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року у справі №440/12985/21 - скасувати.
3. У задоволенні заяви АК "Полтаваобленерго" про забезпечення позову - відмовити.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді Л.Л. Мороз
Л.В. Тацій
