ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2022 року
м. Київ
справа № 826/12838/17
адміністративне провадження № К/9901/55845/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №826/12838/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Телестудія "Служба інформації" до Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року (головуючий суддя: Карпушова О.В., судді: Губська Л.В., Епель О.В.),
в с т а н о в и в:
В жовтні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Телестудія «Служба інформації» (далі також - позивач, Товариство) звернулось до суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 1582 від 31 серпня 2017 року про результати позапланової перевірки ТОВ «Телестудія «Служба інформації», м.Київ.
Позовні вимоги обґрунтовані незаконністю рішення відповідача, що полягає в невірному тлумаченні норм чинного законодавства у сфері телерадіомовлення під час його прийняття.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2018 року у задоволені позовних вимог відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким визнано протиправним та скасовано рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 1582 від 31 серпня 2017 року про результати позапланової перевірки ТОВ «Телестудія «Служба інформації».
Так, судами встановлено, що за результатами моніторингу мовлення ТОВ «Телестудія «Служба Інформації», м.Київ, за період з 13 лютого 2017 року по 19 лютого 2017 року відповідачем зафіксовано ознаку порушення вимог частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення та радіомовлення».
У зв`язку із цим 13 квітня 2017 року на засіданні Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення рішенням № 571 було призначено позапланову перевірку ТОВ «Телестудія «Служба інформації».
На виконання наказу голови Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення № 5а/161 від 25 квітня 2017 року здійснено позапланову перевірку ТОВ «Телестудія «Служба інформації», м.Київ (загальнонаціональне багатоканальне мовлення в багатоканальній телемережі МХ-1, вихідні дані (логотип): «НТН»), за результатами якої складено акт № 26 ПП/Кв/А/17 від 12 травня 2017 року.
Перевіркою встановлено порушення вимог частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення та радіомовлення», оскільки:
- частка передач європейського виробництва, в т.ч. США та Канади, становила 56,8 % загального тижневого обсягу мовлення;
- частка передач українського виробництва становила 32,0% загального тижневого обсягу мовлення.
31 серпня 2017 року Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення прийняла рішення № 1582 «Про результати позапланової перевірки TOB «Телестудія «Служба інформації», яким визнано порушення TOB «Телестудія «Служба інформації» частини 4 статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» та пункту 4.2. Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу; TOB «Телестудія «Служба інформації», Ліцензія на мовлення HP № 00632-м від 25 серпня 2011 року, оголошено попередження; зобов`язано TOB «Телестудія «Служба інформації», м. Київ, протягом місяця з дати прийняття цього рішення привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства.
Позивач, вважаючи вказане рішення протиправним, звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що чинне законодавство не містить чіткого розмежування між поняттями «фільм» та «передача», отже за рядом спільних ознак та їх співвідношенням такі слід вважати телерадіопередачами, що, в свою чергу, свідчить про порушення позивачем частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення та радіомовлення» та обґрунтованість рішення відповідача.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, апеляційний суд прийшов до висновку, що предмет позапланової перевірки дотримання вимог частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» стосується лише трансляції передач (телепередач) як окремого виду аудіовізуального твору, а не фільмів (анімаційних фільмів) при здійсненні моніторингу; поняття ж «передача» не включає в себе поняття «фільм».
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що передачі як складові програм, є інформаційними продуктами та як і фільми належать до категорії аудіовізуальних творів/продуктів. Поняття «фільм» включається до поняття «передача». Також відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно врахував висновок науково-правової експертизи щодо співвідношення передачі (телепередачі) з програмою (телепрограмою), фільмом та аудіовізуальним твором, оскільки тлумачення будь-яких норм законодавства будь-якою собою є недопустимим та може вирішуватись лише Конституційним Судом України у встановленому законом порядку.
Товариство у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду апеляційної інстанцій, яке просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.
Переглянувши судові рішення та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить до наступного висновку.
Так, підставою звернення до суду з цим позовом стало те, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, на думку Товариства з обмеженою відповідальністю «Телестудія «Служба інформації», неправильно застосовує частину четверту статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», оскільки ототожнює поняття «передача» та «фільм», які є різними видами аудіовізуального твору. Такий висновок позивач обґрунтовує тим, що деякі положення Закону України «Про телебачення і радіомовлення» вказують на те, що фільм та передача є окремими об`єктами.
Частиною першою статті 9 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» визначено, що у загальному обсязі мовлення кожної телерадіоорганізації не менше 50 відсотків має становити національний аудіовізуальний продукт.
Відповідно до частини сьомої статті 27 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» ліцензіат зобов`язаний виконувати умови ліцензії. Національна рада контролює виконання ліцензіатами умов ліцензій, а в разі їх порушення - застосовує штрафні санкції відповідно до вимог цього Закону.
Згідно із частиною четвертою статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» ліцензіати (крім супутникового мовлення) у проміжках часу між 07.00 та 23.00 зобов`язані дотримуватися таких пропорцій між українськими та іноземними передачами: передачі європейського виробництва, а також США та Канади повинні становити не менше 70 відсотків загального тижневого обсягу мовлення, у тому числі не менше 50 відсотків загального тижневого обсягу мовлення - передачі українського виробництва.
Для цілей цієї частини передачею європейського виробництва вважається передача, створена однією або декількома юридичними особами - резидентами держав, що ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне телебачення.
До передач європейського виробництва, крім випадків, визначених цією частиною, також належать передачі, створені на замовлення юридичних осіб - резидентів держав, що ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, за умови що безпосереднім виробником таких передач є особи - резиденти таких держав.
Якщо передача створена на замовлення або за участю однієї або декількох юридичних осіб - резидентів держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором та/або державою-окупантом, вона не може вважатися передачею європейського чи українського виробництва.
Якщо передача створена на замовлення або за участю однієї або декількох юридичних осіб - резидентів держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором та/або державою-окупантом, вона не може вважатися передачею європейського чи українського виробництва.
Статтею 1 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» визначенні поняття:
- аудіовізуальний твір - частина телерадіопрограми, яка є об`єктом авторського права, має певну тривалість, авторську назву і власну концепцію, складається з епізодів або цілісних авторських творів, поєднаних між собою творчим задумом і зображувальними чи звуковими засобами та яка є результатом спільної діяльності авторів, виконавців та виробників;
- передача - це змістовно завершена частина програми (телерадіопрограма), яка має відповідну назву, обсяг трансляції, авторський знак, може бути використана незалежно від інших частин програми і розглядається як цілісний інформаційний продукт;
- програма (телерадіопрограма) - поєднана єдиною творчою концепцією сукупність передач (телерадіопередач), яка має постійну назву і транслюється телерадіоорганізацією за певною сіткою мовлення;
- національний аудіовізуальний продукт - програми, фільми, аудіовізуальні твори, вироблені фізичними або юридичними особами України;
сітка мовлення - документ, що містить перелік, послідовність, назву, час виходу в ефір теле- чи радіопрограм, теле- чи радіопередач і відображає основні напрями програмної концепції мовлення на конкретний період.
Разом з тим, фільм є також окремим видом аудіовізуальних творів, особливості виробництва, розповсюдження, зберігання і демонстрування яких визначене Законом України «Про кінематографію».
Закон України «Про телебачення і радіомовлення», який регулює відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, також визначає фільми, як об`єкт контролю та нагляду, для якого окрім загальних вимог, Законом України «Про кінематографію» встановлені також додаткові вимоги.
Так, у відповідності до частини шостої статті 70 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» у разі виявлення Національною радою ознак порушення телерадіоорганізаціями законодавства про кінематографію щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію, Національна рада складає про це відповідний акт та передає його центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, для вжиття заходів, передбачених законодавством.
Під час розгляду та вирішення справи колегія суддів також враховує, що статтею 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», норми якої згідно з оскаржуваним рішенням були порушені позивачем, має назву «Програмна концепція мовлення телерадіоорганізації». Вказана норма визначає основні засади програмної концепції мовлення.
Відповідно до частини першої статті 28 вказаного Закону вимоги до програмної концепції мовлення телерадіоорганізації визначаються Національною радою відповідно до цього Закону.
Згідно із частиною другою статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» програмна концепція мовлення телерадіоорганізації визначає, зокрема, мінімальну частку національного аудіовізуального продукту та максимальну частку аудіовізуальної продукції іноземного виробництва.
Зазначені норми права вказують на те, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення самостійно встановлює вимоги до програмної концепції мовлення телерадіоорганізації, проте у визначених Законом України «Про телебачення і радіомовлення» межах. Одними зі складових програмної концепції мовлення є граничні частки аудіовізуального продукту (продукції) національного та іноземного виробництва.
За своїм змістом частина четверта статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» є нормою, яка визначає такі граничні частки.
Законом України «Про внесення зміни до статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» щодо визначення передач європейського виробництва» від 17 травня 2016 року № 1364-VIII було внесено зміни до частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Мета внесення змін до частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» обумовлена не необхідністю забезпечення певного рівня квот на власне передачі, як окремий інформаційний продукт, а необхідністю забезпечення квот на європейський продукт, європейські творчі роботи у цілому, а не за окремими видами аудіовізуальних творів/інформаційних продуктів.
Внесення змін до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» зумовлене потребою у забезпеченні виконання Україною зобов`язань, передбачених частиною першою статті 10 Європейської конвенції про транскордонне телебачення.
Відповідно до частини першої статті 10 Європейської конвенції про транскордонне телебачення від 09 вересня 1998 року кожна сторона, що здійснює трансляцію, забезпечує в разі доцільності та відповідними засобами, щоб телемовник, який підпадає під юрисдикцію, приділяв більшу частину свого ефірного часу європейським роботам.
Пунктом «е» статті 2 Європейської конвенції про транскордонне телебачення від 09 вересня 1998 року передбачено, що «європейські аудіовізуальні роботи» означає творчі роботи, виробництво або спільне виробництво яких контролюється європейськими фізичними або юридичними особами.
Згідно із частиною першою статті 6 Директиви Ради Європи 89/552/ЄС щодо координації відповідних положень, встановлених законодавчо, регуляторно або адміністративно країнами-учасниками (Європейської Конвенції про трансграничне телебачення) в сфері здійснення телевізійного мовлення (в редакції Директиви 97/36/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 19 червня 1997 року) під «європейськими творами» слід розуміти: а) твори, створені в Учасників; б) твори, створені в третіх європейських країнах, на які поширюється Європейська Конвенція про транскордонне телебаченні (994_444), якщо ці твори задовольняють умовами параграфа 2 цієї статті; в) твори, створені в інших європейських країнах, якщо вони задовольняють умовам параграфа 3 цієї статті.
З урахуванням наведеного вище мають застосовуватись положення частини четвертої статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» не у вузькому значенні визначення «передача», а з урахуванням визначень Конвенції та Директиви ЄС, яке має застосовуватись у широкому значенні творчої роботи/продукту, аудіовізуальної твору, на що додатково вказують і вищезгадані положення частини першої статті 9, частини другої статті 28 зазначеного Закону (щодо визначення у програмній концепції мовлення мінімальних та максимальних часток аудіовізуального продукту), тобто і з урахуванням фільмів.
На правильність таких висновків вказує також визначення поняття «сітка мовлення», наведене у статті 1 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Згідно вказаної норми права сітка мовлення - документ, що містить перелік, послідовність, назву, час виходу в ефір теле- чи радіопрограм, теле- чи радіопередач і відображає основні напрями програмної концепції мовлення на конкретний період. Зазначене визначення також не містить посилання на фільм, як самостійний об`єкт. Для цілей формування графіку виходу аудіовізуальних творів у ефір «фільм» охоплюється поняттям «передача».
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів зазначає, що передачі, як складові програм, є інформаційними продуктами та як і фільми, належать до категорії аудіовізуальних творів/продуктів.
З огляду на викладене Суд прийшов до висновку, що частина четверта статті 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» визначає пропорції між українськими та іноземними передачами, у тому числі фільмами.
Колегія суддів вважає помилковим застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин визначення фільму з Закону України «Про кінематографію», оскільки і диспозиція і санкція, що була накладена на відповідача передбачена Законом України «Про телебачення та радіомовлення».
При цьому норма статті 28 Закону України «Про кінематографію» на момент виникнення спірних правовідносин не розмежовувала передачі, рекламу, анімаційні твори, а тільки розділяла передачі європейського виробництва, а також США та Канади та передачі виробника держави-агресори та/або держави-окупанта.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, Товариство посилалося, зокрема, на висновок науково-правової експертизи щодо співвідношення передачі (телепередачі) з програмою (телепрограмою), фільмом та аудіовізуальним твором і можливість включення поняття «фільм» до поняття «передача (телепередача)» від 30 листопада 2017 року. Вказаний висновок був підготовлений Науково-дослідним інститутом інтелектуальної власності Національної академії правових наук України за зверненнями ПАТ «Телеканал «ІНТЕР», ТОВ «Телерадіокомпанія «МУЗИКА ТВ», ТОВ «Телерадіокомпанія «Кіно ТВ», ТОВ «Телестудія «Служба інформації».
Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання позивача на зазначений висновок, оскільки він вказує, що «передача (телепередача)» та «фільм» є окремими об`єктами правової охорони. Зазначені поняття досліджувалися саме як об`єкти авторського права, а не складові програмної концепції мовлення.
Крім того, при розмежуванні зазначених понять експерт керувався положеннями статті 10 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» у редакції, що набула чинності з 13 жовтня 2017 року, в той час як оскаржуване рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 1582 було прийняте 31 серпня 2017 року.
Також у спірному рішенні міститься посилання на порушення пункту 4.2. Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, затвердженої рішенням Національної ради від 02 лютого 2012 року № 115 (далі - Інструкція).
Згідно пункту 4.2 Інструкції керівник або уповноважений представник ліцензіата під час проведення перевірки зобов`язаний, зокрема надавати уповноваженим особам Національної ради пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час перевірки.
Порушення вимог пункту 4.2 Інструкції полягало у тому, що представник Товариства не надав на вимогу робочої групи сітку мовлення за період з 13 лютого 2017 року по 19 лютого 2017 року та державні посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів.
Звернення відповідача до позивача щодо надання вказаних документів було спрямоване на з`ясування всіх обставин, що мали значення для прийняття правильного та обґрунтованого рішення, що є завданням Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення.
Зважаючи на встановлені обставини справи, Суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України, тому підстави для його скасування відсутні.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Враховуючи, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, Суд приходить висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення - задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року у справі №826/12838/17 - скасувати.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2018 року у справі №826/12838/17 - залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.Л. Мороз Л.В. Тацій А.Ю. Бучик
