ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 440/752/19
адміністративне провадження № К/9901/31207/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 440/752/19
за позовом Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради) до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі - Департамент ДАБІ, ДАБІ України відповідно), ДАБІ України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019, ухвалене у складі головуючого судді Головка А.Б.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Перцової Т.С.., суддів Чалого І.С., Жигилія С.П.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 01.03.2019 Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
визнати протиправними дії Департаменту ДАБІ по складенню акта від 06.02.2019 № 06022019 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3 «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у розмірі 710 770 грн та припис від 06.02.2019 № 11 «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що дії Департаменту ДАБІ при проведені перевірки є протиправними, а висновки за результатами проведеної перевірки - помилковими, оскільки відповідно до частини другої статті 34 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) виконання будівельних робіт, а саме: проведення капітального ремонту підземного переходу не потребує документів, що дають право на їх виконання, у зв`язку із чим виконання капітального ремонту підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава не може бути визнано самочинним будівництвом та не тягне за собою відповідальності згідно із законом.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 10.10.2019 змінив рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 у мотивувальній частині, виклавши її в редакції своєї постанови; в іншій частині рішення суду першої інстанції Другий апеляційний адміністративний суд - залишив без змін.
4. 07.11.2019 Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2019, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 14.11.2019 відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 06.12.2019 від Департаменту ДАБІ до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що на адресу Департаменту ДАБІ від Полтавського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Полтавській області надійшло звернення із проханням перевірити об`єкт будівництва «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава».
Наказом Департаменту ДАБІ від 23.01.2019 № 16П «Про проведення позапланових перевірок» прийнято рішення провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава».
06.02.2019 посадовими особами Департаменту ДАБІ на підставі наказу Департаменту ДАБІ від 23.01.2019 № 16П та направлення на проведення перевірки від 24.01.2019 № 41 проведена позапланова перевірка дотримання Управлінням ЖКГ виконкому Полтавської міськради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава».
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.02.2019 № 06022019, у якому зафіксовано, що суб`єкт містобудування - Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради здійснює містобудівну діяльність (затверджує завдання на проектування, замовляє проектно-кошторисну документацію, затверджує розрахунок класу наслідків та категорії складності об`єкту будівництва; затверджує проектно-кошторисну документацію; укладає договори підряду у капітальному будівництві, затверджує Зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва; узгоджує Договірну ціну; отримує кошти за утримання служби замовника, підписує Довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрат (КБ-З), Акти приймання виконаних будівельних робіт (КБ-2в) на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава). Роботи з капітального ремонту виконано в 2017 році, з 01.09.2017, підрядник Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Інтерсервіс». Роботи з реконструкції об`єкта будівництва виконувались з червня по грудень 2018 року, підрядник ТОВ «АСФЕР ГРУП».
Також в акті перевірки зазначено, що замовником будівництва - Управлінням ЖКГ виконкому Полтавської міськради не отримано право на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва у відповідності до пункту 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI.
Враховуючи викладене, контролюючий орган зазначив, що виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, на об`єкті, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2) відповідно до частини сьомої статті 34 Закону № 3038-VI є самочинним будівництвом, що у свою чергу є порушенням пункту 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI, а також пункту 2.6 розділу 2 Порядку проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 № 154 (далі - Порядок № 154).
06.02.2019 посадовою особою Департаменту ДАБІ складено припис № 11 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося усунути виявлені порушення, про виконання припису вимагалося повідомити Департамент ДАБІ до 07.04.2019.
08.02.2019 посадовою особою Департаменту ДАБІ у присутності уповноваженої особи Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради складено протокол «Про порушення у сфері містобудівної діяльності» № П-2-19ю, згідно із яким розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 18.02.2019 об 11 год. 00 хв. у приміщенні Департаменту ДАБІ.
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (акт позапланової перевірки від 06.02.2019 та протокол від 08.02.2019 № П-2-19ю) Департаментом ДАБІ ухвалено постанову від 18.02.2019 № П-3-19-ю/1016-7.3, якою визнано Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 1 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон та накладено на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 710 770, 00 грн.
Не погодившись з діями посадової особи Департаменту ДАБІ щодо складення акта перевірки, а також з приписом від 06.02.2019 № 11 та постановою від 18.02.2019 № П-3-19-ю/1016-7.3, Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради звернулось до суду з цим позовом про оскарження вказаних дій, скасування зазначених припису та постанови.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), оскільки об`єкт «Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» відноситься до основних елементів вулиці та не може вважатися елементом благоустрою у розумінні Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів».
9. Суд апеляційної інстанції змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, виходив із того, що суд першої інстанції, дійшовши вірного висновку про відмову в задоволенні позову в повному обсязі, в мотивувальній частині рішення не надав жодної оцінки доводам позивача в обґрунтування позовних вимог про скасування припису від 06.02.2019 № 11 та про визнання протиправними дій головного державного інспектора Департаменту ДАБІ щодо складення акта від 06.02.2019 № 06022019 з порушенням норм чинного законодавства. При цьому, відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині оспорення позивачем дій Департаменту ДАБІ по складанню акта, суд апеляційної інстанції виходив із того, що такі дії відповідача не є такими, що порушують права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, а тому визнання таких дій незаконними не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки оскаржувані дії відповідача не є юридично значимими для позивача. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що у спірних правовідносинах актом, що має певні правові наслідки, породжує права та обов`язки для позивача, є постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3 та припис від 06.02.2019 № 11 (акти індивідуальної дії), прийняті в результаті таких дій.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що при здійсненні позапланової перевірки на об`єкті «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» посадові особи Департаменту ДАБІ протиправно вийшли за межі питань, які стали підставою для здійснення цього заходу, змінивши предмет перевірки. Також позивач вказує на те, що підземний перехід, капітальний ремонт якого був об`єктом позапланової перевірки, дії по проведенню якої та наслідки оспорюються у цій справі, є саме елементом благоустрою, що в силу вимог частини другої статті 34 Закону № 3038-VI та Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406 (далі - Перелік № 406) не потребує отримання документів на право виконання будівельних робіт.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.
14. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
15. Частинами третьою, четвертою вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
16. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону № 3038-VI).
17. На реалізацію положень статті 41 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
18. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
19. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
20. В свою чергу, за змістом абзаців першого, одинадцятого пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
21 Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
22. Посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункт 11 Порядку №553).
23. Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
24. Окрім цього, пунктами 18-21 Порядку №553 встановлено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль підписати акт перевірки та припис, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
25. Отже, у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органу держаного архітектурно - будівельного контролю складають акт, у якому фіксуються такі порушення. На підставі акту складається обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також складаються відповідні протоколи, які у встановлений Порядком №533 строк подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
26. У справі, яка розглядається суди встановили, що в ході проведення перевірки за дотриманням позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» виявлено, що Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради є замовником виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.
27. Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
28. Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом (частина сьома статті 34 Закону № 3038-VI).
29. Таким чином, відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності настає для замовника будівництва у разі неотримання ним дозволу на виконання будівельних робіт (невидачі такого дозволу відповідним органом) на момент виконання таких робіт.
30. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 09.09.2020 у справі 817/1269/17 року та від 21.08.2019 у справі № 823/1850/16.
31. Водночас, абзацом другим частини другої статті 34 Закону № 3038-VI визначено, що перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
32. На реалізацію наведеної вище норми Кабінет Міністрів України постановою від 07.06.2017 № 406 «Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію» затвердив Перелік № 406, пунктом 9 якого визначено, що відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України «Про благоустрій населених пунктів» не потребує документів, що дають право на їх виконання, та після їх закінчення об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
33. За визначенням, яке міститься у статті 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно - правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; вулична-дорожня мережа це призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньо-квартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.
34. Згідно із підпунктами «г», «е» пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2807-IV вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, інші території загального користування належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.
35. Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 2807-IV елементами (частинами) об`єктів благоустрою є:
1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;
2) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;
3) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;
4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;
5) технічні засоби регулювання дорожнього руху;
6) будівлі та споруди системи інженерного захисту території;
7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади;
8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;
9) малі архітектурні форми;
10) інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.
36. У свою чергу згідно з абзацом 3 частини першої статті 1 Закону України від 05.11.2008 № 1704-VI «Про будівельні норми» (далі - Закон № 1704-VI) будівельні норми - це затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
37. Статтею 11 Закону № 1704-VI визначено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.
38. Державні будівельні норми України (далі - ДБН) В.2.3-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів», затверджені наказом Держбуду України від 11.04.2001 № 89 та введені в дію з 01.10.2001, поширюються на проектування та будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих вулиць і доріг міських і сільських населених пунктів.
39. Відповідно до пункту 9.15 ДБН В.2.3-5.2001 «Вулиці та дороги населених пунктів» порядок планування та фінансування робіт з ремонту та утримання вулиць та доріг, номенклатура робіт з кожного виду ремонтів та утримання, оформлення документації на проведення цих робіт, а також порядок їх виконання встановлюється КДІ-204-12 Укр 214.
40. Таким нормативно-правовим актом, який встановлює правила проведення та обсяги робіт з ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів України є Порядок проведення ремонту та утримання об`єктів міського благоустрою, затверджений наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 № 154 (далі - Порядок № 154).
41. Відповідно до пункту 1.1 Порядку № 154 роботи з ремонту та утримання об`єктів благоустрою мають бути спрямовані на забезпечення та збереження їх технічного та естетичного стану, підвищення експлуатаційних якостей та продовження їх строків служби.
42. У підпунктах 1.2.1, 1.2.5 пункту 1.2 Порядку № 154 містяться переліки об`єктів благоустрою населених пунктів та його елементів, відповідно, які збігаються із тими ж, що зазначені у положеннях Закону № 2807-IV.
43. Відповідно до пунктів 1.2, 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів» рішення проектів будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць і доріг повинні прийматися на основі генерального плану населеного пункту, комплексних схем транспорту та організації дорожнього руху, детальних планів та проектів забудови житлових районів, мікрорайонів і кварталів, планів червоних ліній з урахуванням природно-кліматичних умов і містобудівних особливостей населеного пункту, категорії вулиці (дороги), експлуатаційних і екологічних вимог, умов безпеки руху транспорту та пішоходів, етапності будівництва, реконструкції та капітального ремонту.
Норми містять вимоги до проектування основних елементів вулиць, доріг і площ:
проїзних частин (центральні та місцеві (бічні) проїзди), тротуарів, пішохідних та велосипедних доріжок, включаючи конструкції дорожнього одягу, зупинок громадського пасажирського транспорту, вуличних автомобільних стоянок;
вузлів вулиць і доріг, пішохідних переходів в одному та різних рівнях, штучних споруд;
озеленення, освітлення та водовідведення;
заходів щодо організації дорожнього руху та охорони навколишнього природного середовища.
44. Згідно зі статтею 1 Закону України від 08.09.2005 № 2862-IV «Про автомобільні дороги» (далі - Закон № 2862-IV) штучні споруди - інженерні споруди, призначені для руху транспортних засобів і пішоходів через природні та інші перешкоди, а також сталого функціонування автомобільної дороги (мости, шляхопроводи, естакади, віадуки, тунелі, наземні та підземні пішохідні переходи, наплавні мости та поромні переправи, розв`язки доріг, підпірні стінки, галереї, уловлювальні з`їзди, снігозахисні споруди, протилавинні і протисельові споруди тощо).
45. Відповідно до статті 18 Закону № 2862-IV складовими вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.
46. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що підземний перехід на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава є саме об`єктом благоустрою а не його елементом, а відтак реконструкція вказаного об`єкт не регулюються пунктом 9 Переліку № 406, будівельні роботи згідно з яким не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
47. До того ж суди встановили та це підтверджується наявними у справі доказами, що об`єкт «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» належить до ІІІ категорії складності та класу наслідків СС2.
48. Отже, позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті будівництва, проте цього не зробив, за що передбачена відповідальність згідно із пунктом 3 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР у вигляді штрафу у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
49. Виходячи із наведеного колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанції про те, що встановивши порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Департамент ДАБІ цілком правомірно виніс припис про його усунення та застосував до позивача штрафні санкції. Відтак припис від 06.02.2019 № 11 та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3 є такими, що прийняті Департаментом ДАБІ на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
50. Разом з цим колегія суддів не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту ДАБІ по складенню акта від 06.02.2019 № 06022019 за результатами проведеної перевірки, з огляду на таке.
51. Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
52. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).
53. Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
54. Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
55. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
56. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
57. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
58. За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
59. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
60. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
61. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
62. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
63. Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
64. Колегія суддів зазначає, що акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням (діями) суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду.
65. При цьому, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
66. Колегія суддів зазначає, що «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
67. За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог щодо оскарження дій відповідача по складанню акта перевірки від 06.02.2019 № 06022019 за результатами проведення контролюючого заходу за дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині.
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2019 у справі №440/752/19 слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради задовольнити частково.
Скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2019 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Департамента Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області по складенню акта від 06.02.2019 № 06022019 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а провадження у справі №440/752/19 в цій частині - закрити.
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2019 у справі №440/752/19 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик
