П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/41/21
Провадження № 11-427заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації «Правозахисник Миколаївської області» до Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними
за апеляційною скаргою Громадської організації «Правозахисник Миколаївської області» на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2021 року (судді Мартинюк Н. М., Білак М. В., Губська О. А., Жук А. В., Мельник-Томенко Ж. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У лютому 2021 року Громадська організація «Правозахисник Миколаївської області» (далі - ГО «Правозахисник Миколаївської області», позивач) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила визнати протиправними дії ВРП щодо відмови у відкритті дисциплінарних справ стосовно слідчого судді Заводського районного суду міста Миколаєва ОСОБА_1 за скаргами членів ГО «Правозахисник Миколаївської області» ОСОБА_2 , ОСОБА_3 і ОСОБА_4 або залишення їх без розгляду.
2. На обґрунтування позову ГО «Правозахисник Миколаївської області» зазначила, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись до ВРП зі скаргами щодо дисциплінарного проступку судді Заводського районного суду міста МиколаєваОСОБА_1 . За результатами розгляду цих скарг ухвалами Другої Дисциплінарної палати ВРП від 05 жовтня 2020 року № 2776/2дп/15-20 (скарга ОСОБА_2 ) та Першої Дисциплінарної палати ВРП від 29 січня 2021 року №161/1дп/15-21 (скарги ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ) відмовлено у відкритті дисциплінарних проваджень, а ухвалою члена Першої Дисциплінарної палати ВРП Шелест С. Б. від 15 жовтня 2020 року № 5230/0/18-20 скаргу ОСОБА_3 залишено без розгляду.
3. ГО «Правозахисник Миколаївської області» стверджує, що члени дисциплінарних палат ВРП залишили поза увагою істотні обставини, неправильно застосувализакон та, як наслідок, дійшли помилкових висновків під час розгляду цих скарг.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
4. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 08 вересня 2021 року провадження у справі № 9901/41/21 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Судове рішення мотивовано тим, що особи, які не є суб'єктами дисциплінарного провадження стосовно суддів, не мають права оскаржувати дії та рішення ВРП за результатами такого провадження. Оскарження скаржником рішення в дисциплінарній справі не вважається способом захисту його прав, свобод та інтересів. Між позивачем і ВРП немає жодного спору, який належить розглядати в судах.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
6. В апеляційній скарзі апелянт просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. На обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на те, що суд першої інстанції не застосував вимог частини першої статті 2, пункту 3 частини першої статті 5, частини четвертої статті 22, частини першої статті 54, частини першої статті 266 КАС України, що призвело до неправильного вирішення справи. Допустив неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та їх недоведеність. Висновки суду не відповідають обставинам справи. Суд першої інстанції проігнорував той факт, що скаржник звернувся до суду на реалізацію своїх прав, передбачених Конституцією України та Законом України «Про громадські об`єднання». Крім того, суд першої інстанції залишив поза увагою постанову в цій справі від 03 червня 2021 року, якою скасовано ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2021 року про повернення позовної заяви, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Рух апеляційної скарги
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 жовтня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2021 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 9901/41/21.
9. Ухвалою від 02 листопада 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.
10. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 лютого 2023 року справу № 9901/41/21, провадження № 11-427заі21 призначено судді-доповідачеві Желєзному І. В.
Позиція учасників справи стосовно апеляційної скарги
11. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він зазначив, що підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні, оскаржувана ухвала є законною, обґрунтованою та такою, що прийнята з урахуванням усіх обставин справи. Апелянт реалізував право щодо звернення до ВРП із дисциплінарною скаргою стосовно судді Заводського районного суду міста Миколаєва Щербини С. В., а подальший розгляд уповноваженим органом дисциплінарних скарг не породжує жодних прав та обов`язків для ГО «Правозахисник Миколаївської області», що узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2020 року у справі № 9901/342/19.
12. Позивач у відповіді на відзив на апеляційну скаргу зазначив, що представник відповідача помилково посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 16 січня 2020 року у справі № 9901/342/19, оскільки така ухвалена за інших фактичних обставин справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
16. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
17. Таким чином, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
18. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
19. Згідно із частинами першою та п'ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
20. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
22. Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
23. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
24. Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
25. Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів.
26. Пунктом 3 частини першої цієї статті встановлено, що в Україні діє ВРП, яка, зокрема, розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.
27. Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом України «Про судоустрій і статус суддів», зокрема частиною першою статті 107 цього Закону визначено, що будь-яка особа має право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою).
28. Як встановлено судом першої інстанції, що таке право шляхом подання до ВРП скарг на дії судді Заводського районного суду міста Миколаєва ОСОБА_1 реалізували члени ГО «Правозахисник Миколаївської області» ОСОБА_2 (скарга надійшла до ВРП 23 вересня 2020 року), ОСОБА_3 (скарги надійшли до ВРП 08 жовтня та 28 грудня 2020 року) та ОСОБА_4 (скарга надійшла до ВРП 05 січня 2021 року).
29. Статтею 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.
30. Частиною третьою статті 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» визначено, що дисциплінарне провадження включає: попереднє вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, та прийняття рішення про відкриття дисциплінарної справи або відмову у її відкритті; розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.
31. У частині першій статті 43 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» встановлено, що член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): 1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - готує матеріали у строки, встановлені регламентом, з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.
32. Підстави для повернення дисциплінарної скарги визначені статтею 44 Закону України «Про Вищу раду правосуддя»: 1) дисциплінарна скарга подана з порушенням порядку, визначеного Законом України «Про судоустрій і статус суддів»; 2) дисциплінарна скарга не містить відомостей про ознаки дисциплінарного проступку судді; 3) дисциплінарна скарга не містить посилання на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку судді; 4) дисциплінарна скарга містить виражені у непристойній формі висловлювання або висловлювання, що принижують честь і гідність будь-якої особи; 5) у дисциплінарній скарзі порушується питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, звільненого з посади або повноваження якого припинені; 6) дисциплінарна скарга ґрунтується лише на доводах, що можуть бути перевірені виключно судом вищої інстанції в порядку, передбаченому процесуальним законом.
33. Частиною четвертою статті 44 цього Закону передбачено, що рішення про повернення дисциплінарної скарги має бути вмотивованим та оскарженню не підлягає.
34. Статтею 45 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» визначені підстави для відмови у відкритті дисциплінарної справи: 1) факти неналежної поведінки судді, що повідомляються у дисциплінарній скарзі, вже були предметом перевірки та розгляду і щодо них відмовлено у відкритті дисциплінарної справи або ухвалено рішення у дисциплінарній справі; 2) закінчився встановлений законом строк для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності; 3) очевидною метою подання скарги є спонукання судді до ухвалення певного судового рішення; 4) суть скарги зводиться лише до незгоди із судовим рішенням.
35. Частиною другої цієї статті встановлено, що рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає.
36. Судом першої інстанції встановлено, що Ухвалою Другої Дисциплінарної палати ВРП від 05 жовтня 2020 року № 2776/2дп/15-20 та ухвалою Першої Дисциплінарної палати ВРП від 29 січня 2021 року № 161/1дп/15-21 відмовлено у відкритті дисциплінарних справ за скаргами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , ОСОБА_4 відповідно, з огляду на те, що їх суть зводиться до незгоди із судовим рішенням.
37. Ухвалою члена Першої Дисциплінарної палати ВРП Шелест С.Б. від 15 жовтня 2020 року № 5230/0/18-20 залишено без розгляду скаргу ОСОБА_3 , оскільки встановлено, що вона не містить посилань на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку судді.
38. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що позивач не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникли у зв`язку з вирішенням питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії судді під час виконання посадових обов'язків має право лише ВРП, рішення якої щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, а не для скаржника. Тому правом на оскарження дій / рішень ВРП, її органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, наділені лише суб'єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 9901/500/18, від 15 листопада 2018 року у справі № 9901/751/18, від 16 січня 2020 року у справі № 9901/342/19, від 22 квітня 2021 року у справі № 9901/384/20, від 18 листопада 2021 року у справі № 9901/302/21 та від 02 березня 2023 року у справі № 640/15229/21).
39. Таким чином, оскаржувані рішення ВРП не створюють для позивача жодних юридичних прав та / чи обов`язків, незважаючи на те, що їх прийнято у зв`язку зі зверненням останнього.
40. Отже, зазначені вище оскаржувані ухвали Першої та Другої Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи, а також ухвала члена Першої Дисциплінарної палати ВРП Шелест С.Б. про залишення скарги без розгляду не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
41. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
42. За таких обставин та наведеного правового регулювання Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження в цій справі.
43. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що у цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17 та від 10 травня 2018 року у справах № 800/227/17 та № П/9901/385/18.
44. Водночас посилання апелянта на необхідність врахування постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 червня 2021 рокуу цій справі є безпідставними, оскільки Велика Палата Верховного Суду, постановляючи її, перевіряла, чи допущено судом першої інстанції порушення норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваного судового рішення про повернення позивачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовної заяви та не формувала жодних висновків щодо можливості / неможливості розгляду цього спору у порядку адміністративного судочинства.
45. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
47. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 08 вересня 2021 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
49. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
50. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Громадської організації «Правозахисник Миколаївської області» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. ЖелєзнийСудді: В. В. Британчук К. М. Пільков Ю. Л. Власов О. М. Ситнік І. В. Григор`єва І. В. Ткач Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук Л. Й. Катеринчук В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко Т. А. Чумаченко С. Ю. Мартєв С. П. Штелик
