ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Яновської О. Г.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 (провадження № 11-810заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України ОСОБА_2., у якій з урахуванням вимог ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2019 року просив:
1) визнати протиправною бездіяльність Президента України ОСОБА_2. щодо залишення спрямованої на його адресу заяви від 14 листопада 2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України в сфері національної безпеки і оборони України без задоволення;
2) зобов`язати Президента України ОСОБА_2 . здійснити демократичний цивільний контроль за діяльністю Національної поліції України, а саме:
2.1) об`єктивно, всебічно і вчасно перевірити викладені в заяві від 14 листопада 2018 року факти, а саме: відкрите порушення органами Національної поліції України в Запорізькій області законів під час проведення ними досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12012080140000274, 12013080140004456, 12015030140004534, 42017081280000031, 42018081280000138 та невиконання ними судових рішень, ухвалених слідчими суддями у чинних кримінальних провадженнях;
2.2) поновити право доступу до правосуддя та обов`язковість судових рішень, передбачене статтею 21 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК) та статтею 55 Конституції України, із чинних кримінальних проваджень;
2.3) особисто письмово повідомити про результати перевірки його заяви від 14 листопада 2018 року та про суть прийнятого ним рішення;
3) стягнути моральну шкоду у розмірі 5 000 000 гривень.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав таке:
- заява від 14 листопада 2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України в сфері національної безпеки і оборони України Президентом України ОСОБА_2. залишена без задоволення і направлена апаратом Ради національної безпеки і оборони України на розгляд в Адміністрацію Президента України;
- на час подання позовної заяви демократичний цивільний контроль за діяльністю Національної поліції України Президентом України не здійснений. Заходи щодо забезпечення поновлення порушених прав, викладених у заяві від 14 листопада 2018 року, Президентом України не вжиті;
- із 14 листопада 2018 року з моменту подання заяви на ім`я Президента України ОСОБА_2. і по теперішній час ні одна процесуальна дія з вищезазначених кримінальних справ з метою виконання судових рішень, ухвалених слідчими суддями у чинних кримінальних провадженнях, органами Національної поліції України в Запорізькій області не проведена. Ні одне судове рішення з вищезазначених кримінальних проваджень органами досудового розслідування Головного управління Національної поліції України в Запорізькій області не виконане.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 9 липня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що вимоги позивача безпідставні та необґрунтовані, оскільки позивач вимагав вчинення дій, які не належать до предмета здійснення демократичного цивільного контролю, врегульованого Законом України від 2 червня 2018 року «Про національну безпеку України» № 2469-VIII (далі - Закон № 2469-VIII).
Вимога про забезпечення позивачеві передбаченого статтею 55 Конституції України права на судовий захист є також безпідставною, адже позивач не надав жодних доказів і не довів у судовому засіданні фактів заподіяння йому шкоди відповідачем.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, позивач подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
На обґрунтування апеляційної скарги зазначав, що за його заявою відповідач відповідно до статей 3, 55, 102, 104, 106, 107 Конституції України, преамбули і статей 1, 4, 5 Закону № 2469-VIII, статті 19 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) був зобов`язаний здійснити демократичний цивільний контроль за дотриманням органами Національної поліції України вимог Конституції та законів України під час проведення досудового розслідування у кримінальних провадженнях, поновити передбачені статтями 55, 129-1 Конституції України та статтею 21 КПК право доступу потерпілого у цих провадженнях до правосуддя й обов`язковість судового рішення, а також письмово повідомити позивача про результати перевірки його заяви та про суть прийнятого рішення.
Крім того, відповідач порушив приписи статей 7 і 15 Закону № 393/96-ВР щодо заборони направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються, та про обов`язковість особистого розгляду звернень (пропозицій, клопотань, заяв, скарг) осіб з інвалідністю внаслідок війни першими керівниками державних органів.
12 листопада 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 липня 2019 року скасувала й ухвалила нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнила частково:
Визнала протиправною бездіяльність Президента України - Голови Ради національної безпеки і оборони України щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 14 листопада 2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України в сфері національної безпеки і оборони України, спрямованої на адресу Президента України.
Зобов`язала Президента України - Голову Ради національної безпеки і оборони України розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 листопада 2018 року відповідно до Закону № 393/96-ВР.
В іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду констатувала, що відповідач не оспорював невідповідності заяви ОСОБА_1 передбаченим Законом № 393/96-ВР вимогам, а суд першої інстанції порушень приписів цього Закону щодо форми заяви не встановив.
Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду (частина перша статті 7 Закону № 393/96-ВР). Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями (частина третя цієї статті).
Розглянувши апеляційну скаргу в межах доводів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що позивач є особою з інвалідністю внаслідок війни, а тому має право на особистий розгляд його заяви першими керівниками органів державної влади.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Із преамбули Закону № 2469-VIII убачається, що цей Закон відповідно до статей 1, 2, 17, 18 і 92 Конституції України визначає основи та принципи національної безпеки і оборони, цілі та основні засади державної політики, що гарантуватимуть суспільству і кожному громадянину захист від загроз.
Цим Законом визначаються та розмежовуються повноваження державних органів у сферах національної безпеки і оборони, створюється основа для інтеграції політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і сил оборони, визначається система командування, контролю та координації операцій сил безпеки і сил оборони, запроваджується всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони, забезпечуючи у такий спосіб демократичний цивільний контроль над органами та формуваннями сектору безпеки і оборони.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 2469-VIII у межах повноважень, наданих відповідно до Конституції України, сектор безпеки і оборони підлягає демократичному цивільному контролю (далі - цивільний контроль). Система цивільного контролю складається з контролю, що здійснюється Президентом України; контролю, що здійснюється Верховною Радою України; контролю, що здійснюється Радою національної безпеки і оборони України; контролю, що здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; судового контролю; громадського контролю.
Цивільний контроль здійснюється за принципами верховенства права, законності, підзвітності, прозорості, ефективності та результативності (частина друга статті 4 Закону № 2469-VIII).
Згідно з частино третьою цієї статті згаданого Закону прозорість передбачає повне розкриття фінансової інформації щодо функціонування сектору безпеки та оборони з метою забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів з урахуванням вимог Закону України «Про державну таємницю».
Предметом цивільного контролю є:
1) дотримання вимог Конституції і законів України у діяльності органів сектору безпеки і оборони, недопущення їх використання для узурпації влади, порушення прав і свобод людини і громадянина;
2) зміст і стан реалізації стратегій, доктрин, концепцій, державних програм та планів у сферах національної безпеки і оборони;
3) стан правопорядку в органах сектору безпеки і оборони, їх укомплектованість, оснащеність сучасним озброєнням, військовою і спеціальною технікою, забезпеченість необхідними запасами матеріальних засобів та готовність до виконання завдань за призначенням у мирний час та в особливий період;
4) ефективність використання ресурсів, зокрема бюджетних коштів, органами сектору безпеки і оборони (частина четверта статті 4 Закону № 2469-VIII).
Статтею 5 Закону № 2469-VIII передбачено, що відповідно до статей 106 і 107 Конституції України Президент України здійснює контроль за сектором безпеки і оборони як безпосередньо, так і через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України та створювані ним у разі необхідності консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
ОСОБА_1 у позовній заяві просив зобов`язати Президента України здійснити демократичний цивільний контроль за діяльністю Національної поліції України. Водночас на обґрунтування цих вимог позивач зазначав про порушення під час проведення досудового розслідування у названих ним кримінальних провадженнях та невиконання судових рішень у цих провадженнях.
Таким чином, ОСОБА_1 у своїй у позовній заяві вимагав вчинення дій, які не належать до предмета здійснення демократичного цивільного контролю, урегульованого Законом № 2469-VIII, тому, на нашу думку, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду як суд першої інстанції обґрунтовано йому відмовив у задоволенні позовних вимог.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи вимоги ОСОБА_1 частково, зазначило про допущені порушення вимог Закону № 393/96-ВР щодоправа на особистий розгляд його заяви першими керівниками органів державної влади.
Порядок розгляду звернень громадян урегульовано Законом № 393/96-ВР.
За частиною першою статті 1 зазначеного Закону громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
ОСОБА_1 звернувся до Президента України як до Голови Ради національної безпеки і оборони із заявою від 14 листопада 2018 року і просив його здійснитидемократичний цивільний контроль за діяльністю Національної поліції України в Запорізькій області під час проведення ними досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12012080140000274, 12013080140004456, 12015030140004534, 42017081280000031 і безумовного виконання судових рішень, ухвалених слідчими суддями у чинних кримінальних провадженнях.
Таким чином, позивач фактично звернувся до Президента України із скаргою на органи Національної поліції України щодо суворого додержання законів під час проведення ними досудового розслідування у кримінальних провадженнях і безумовного виконання судових рішень, ухвалених слідчими суддями у кримінальних провадженнях.
Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб (стаття 3 Закону № 393/96-ВР).
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби.
Указом Президента України від 25 лютого 2010 року № 265 «Про першочергові заходи із забезпечення діяльності Президента України» створено Адміністрацію Президента України.
Згідно з пунктом 3 Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 504, основним завданням Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.
Підпунктом 20 пункту 4 цього Положення визначено повноваження Адміністрації організовувати розгляд звернень громадян, які звертаються до Президента України, здійснювати облік та аналіз таких звернень, на основі аналізу таких звернень розробляти та подавати Главі держави пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.
За викладених обставин розгляд заяви ОСОБА_1 організовано Адміністрацією Президента України і для вирішення питань, порушених у його зверненні, визначено їх належність та спрямовано до Міністерства внутрішніх справ України у передбачений законом п`ятиденний термін з одночасним повідомленням про це заявника.
На нашу думку, звернення ОСОБА_1 від 14 листопада 2018 року, яке було спрямоване до Адміністрації Президента України, розглянуто в порядок та спосіб, визначений Конституцією та законами України
Тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, оцінивши фактичні обставини справи, спірні правовідносини між позивачем і відповідачем, норми законодавства, які регулюють ці відносини, зробив правильний висновок щодо відмови в задоволенні позовних вимог, а Велика Палата Верховного Суду помилково не звернула уваги на викладені обставини.
Висновок
З огляду на викладене вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 липня 2019 року необхідно було залишити без зміни, а апеляційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна
О. Г. Яновська
