ПОСТАНОВА
Іменем України
29 січня 2019 року
Київ
справа №855/11/19
адміністративне провадження №А/9901/10/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
за участі
секретаря судового засідання Гулової О. І.,
представника позивача Ковальчук О. М.,
представників відповідача Краснощока А. І., Рахнянського Б. Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом громадської організації «Батьківщина Молода» до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови, зобов'язання вчинити дії, апеляційне провадження у якій відкрито за апеляційною скаргою громадської організації «Батьківщина Молода» на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2019 року (судді Коротких А. Ю., Ганечко О. М., Сорочка Є. О.),
в с т а н о в и в :
25 січня 2019 року громадська організація «Батьківщина Молода» (далі - ГО «Батьківщина Молода», Організація) звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) з вимогами:
визнати протиправною та скасувати постанову ЦВК від 22 січня 2019 року № 94 в частині відмови в наданні дозволу ГО «Батьківщина Молода» мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року (далі - Постанова);
зобов'язати ЦВК прийняти рішення про надання дозволу ГО «Батьківщина Молода» мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач зазначив, що ЦВК не мала підстав, визначених частинами першою, другою статті 69 Закону України від 05 березня 1999 року № 474-XIV «Про вибори Президента України» (далі - Закон № 474-XIV), для того, щоб відмовити ГО «Батьківщина Молода» у наданні за її зверненням від 18 січня 2019 року дозволу мати офіційних спостерігачів на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року.
Позивач зазначив, що посилання відповідача на те, що питання спостереження за виборчим процесом не належить до статутної діяльності ГО «Батьківщина Молода» є помилковими. З цього приводу позивач зауважив, що за змістом пункту 10 статті 2.4 Статуту ГО «Батьківщина Молода» для досягнення статутної мети і виконання статутних завдань Організація відповідно до законодавства України бере активну участь у виборчих кампаніях.
На думку позивача, ЦВК при прийнятті спірної Постанови діяла щодо нього упереджено, адже як свідчить її попередня практика щодо надання громадським організаціям дозволу мати офіційних спостерігачів під час парламентських та президентських виборів, відсутність у статутних документах прямої вказівки саме на спостереження за виборчим процесом не перешкоджало в отриманні такого дозволу.
Отож позивач вважає, що спірною Постановою ЦВК неправомірно позбавило ГО «Батьківщина Молода» взяти участь у виборчому процесі з чергових виборів Президента України шляхом спостереження.
Шостий апеляційний адміністративний суд рішенням від 26 січня 2019 року відмовив у задоволенні позовних вимог ГО «Батьківщина Молода».
Таке рішення цей суд мотивував тим, що ЦВК при прийнятті спірної Постанови діяла в межах та на підставі чинного законодавства, оскільки частина друга стаття 69 Закону № 474-XIV дає чітке розуміння яка саме громадська організація може звернутися до ЦВК з відповідним клопотанням. З покликанням на пункт 10 статті 2.4 Статуту ГО «Батьківщина Молода» суд першої інстанції констатував, що ця Організація бере активну участь у виборчих кампаніях, однак питання виборчого процесу та спостереження за ним її статутна діяльність не передбачає, що й дало ЦВК підстави для прийняття спірної Постанови відповідно до частини третьої статті 69 Закону № 474-XIV.
28 січня 2019 року ГО «Батьківщина Молода» подала до Верховного Суду як суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2019 року, у якій з покликанням на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач, зокрема, зазначив, що ЦВК постановою від 27 грудня 2018 року № 253 оголосила з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.
Отож ГО «Батьківщина Молода», відповідно до частини першої статті 68, частини другої статті 69 Закону № 474-XIV, мала право до 29 січня 2019 року включно звернутися до ЦВК з клопотанням про дозвіл мати офіційних спостерігачів. У цьому зв'язку ГО «Батьківщина Молода» наголошує, що зареєстрована у встановленому законом порядку, що підтверджується відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Крім того, відповідно до параграфу 2 статті 1.1, пункт 10 статті 2.4 Статуту Організація здійснює свою діяльність на всій території України і для досягнення статутної мети і виконання статутних завдань бере участь у виборчих кампаніях відповідно до законодавства України.
Незважаючи на наявність в Статуті ГО «Батьківщина Молода» положень щодо участі в виборчих кампаніях, ЦВК все ж ухвалила спірну Постанову, позбавивши таким чином Організацію права взяти участь у виборчому процесі з чергових виборів Президента України шляхом спостереження за ним офіційними спостерігачами від Організації як єдино можливого для цієї Організації способу участі у цьому виборчому процесі. Обурливим, на переконання позивача, є те, що в день прийняття спірної Постанови відповідач розмістив в соціальних мережах повідомлення про те, що громадські організації можуть звертатися з клопотанням про отримання дозволу мати офіційних спостерігачів.
Позивач твердить, що судячи зі змісту Постанови, а також оскарженого судового рішення, для отримання дозволу мати офіційних спостерігачів під час виборчого процесу статут громадських організацій повинен містити чітке формулювання/вказівку, що до статутної діяльності організації належать «питання виборчого процесу та спостереження за ним», тобто дослівно як в Законі.
У зв'язку з цим позивач звертає увагу на те, практика проведення попередніх президентських та парламентських виборів засвідчує, що дозвіл мати офіційних спостерігачів отримували також громадські організації, статутна діяльність яких прямо не передбачала питання спостереження за виборчим процесом (для прикладу, постанови ЦВК від 08 вересня 2014 року, від 30 серпня 2012 року). На думку позивача, такий підхід ЦВК до застосування положень виборчого законодавства свідчить про порушення принципу об'єктивності при прийнятті спірної Постанови та є проявом надмірного формалізму, що в підсумку перешкодило йому мати офіційних спостерігачів.
Позивач зауважив, що законодавчого визначення поняття «виборча кампанія» немає, однак суд першої інстанції, виходячи зі сформованої практики застосування термінів, слів та словосполучень та в контексті положень частини другої статті 69 Закону № 474-XIV, мав би звернути увагу ЦВК на формальний підхід при вирішення питання про те, що охоплюється статутною діяльністю ГО «Батьківщина Молода».
Ухвалою від 28 січня 2019 року Верховний Суд відкрив апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою. Тією ж ухвалою суд зобов'язав відповідача подати відзив на апеляційну скаргу.
На виконання вимог суду ЦВК подала відзив на апеляційну скаргу, у якому просила залишити її без задоволення, а оскаржене судове рішення - без змін. Відповідач зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив усі фактичні обставини і ухвалив законне та обґрунтоване рішення. З покликанням на положення статті 69 Закону № 474-XIV ЦВК, ствердила, що не будь-яка зареєстрована у встановленому порядку громадська організація, а лише та, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, може звернутися щодо надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України, відповідно такій громадській організації ЦВК і може надати цей дозвіл. Статут ГО «Батьківщина Молода» не передбачає такого напряму статутної діяльності як спостереження за виборчим процесом, що є порушенням вимог частини другої статті 69 Закону № 474-XIV, відповідно й підставою для відмови у задоволенні її клопотання про отримання дозволу мати офіційних спостерігачів.
Іншою ухвалою від 28 січня 2019 року суд завершив підготовче провадження і призначив справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні на 29 січня 2019 року на 18:30 год., про що сторони повідомлені належним чином.
У судовому засіданні позивач підтримав свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, просив їх задовольнити.
Представники відповідача у судовому засіданні надали пояснення, за змістом аналогічні тим, які зазначено у відзиві, просили відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
З'ясувавши підстави апеляційного перегляду справи, заслухавши пояснення представників сторін колегія суддів при ухваленні постанови виходила з такого.
Верховна Рада України постановою від 26 листопада 2018 року № 2631-VIII призначила чергові вибори Президента України на неділю, 31 березня 2019 року.
ЦВК постановою від 27 грудня 2018 року № 253 оголосила з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу з чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.
18 січня 2019 року до ЦВК надійшло клопотання ГО «Батьківщина Молода» про надання дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року. До клопотання долучено витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних-осіб-підприємців та громадських формувань з відомостями щодо ГО «Батьківщина Молода», Статут ГО «Батьківщина Молода» (затверджений VIII Конференцією Всеукраїнської молодіжної громадської організації «Батьківщина Молода» 09 листопада 2016 року).
За результатами розгляду цього клопотання та доданих до нього документів, ЦВК ухвалила Постанову, якою відмовила позивачу у наданні дозволу мати офіційних спостерігачів під час чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.
Відповідно до Постанови, підставою для відмови слугувало те, що всупереч вимог частини другої статті 69 Закону № 474-XIV до статутної діяльності ГО «Батьківщина Молода» не належить питання спостереження за виборчим процесом.
Відповідно до статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.
Відповідно до статті 71 Конституції України вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення.
За змістом статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються: 1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; <…> 20) організація і порядок проведення виборів і референдумів; <…>.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV) Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 474-XIV виборчий процес - це здійснення суб'єктами, визначеними статтею 12 цього Закону, виборчих процедур, передбачених цим Законом. Згідно з частиною другою цієї статті виборчий процес здійснюється на засадах: 1) законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес; 2) політичного плюралізму та багатопартійності; 3) публічності та відкритості виборчого процесу; 4) рівності всіх кандидатів на пост Президента України; 5) рівності прав партій - суб'єктів виборчого процесу; 6) свободи передвиборної агітації, рівних умов доступу кандидатів на пост Президента України до засобів масової інформації; 7) неупередженості органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до кандидатів на пост Президента України, партій.
Згідно з частиною четвертою статті 11 Закону № 474-XIV виборчий процес включає такі етапи: 1) висування та реєстрація кандидатів на пост Президента України; 2) утворення окружних та дільничних виборчих комісій; 3) проведення передвиборної агітації; 4) утворення спеціальних виборчих дільниць, що існують на тимчасовій основі; 5) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 6) голосування у день виборів Президента України; 7) підрахунок голосів виборців, встановлення підсумків голосування і результатів виборів Президента України та їх офіційне оголошення; 8) припинення повноважень окружних та дільничних виборчих комісій.
Відповідно до частини першої статті 68 Закону № 474-XIV у виборчому процесі можуть брати участь офіційні спостерігачі від кандидатів на пост Президента України, від партій, які висунули кандидатів на пост Президента України, від громадських організацій, які зареєстровані у порядку, встановленому законом (далі - офіційний спостерігач від партії, кандидата на пост Президента України, громадської організації). Офіційні спостерігачі від іноземних держав та міжнародних організацій можуть вести спостереження за ходом виборчого процесу.
Відповідно до частини першої статті 69 Закону № 474-XIV офіційним спостерігачем від партії, кандидата на пост Президента України чи громадської організації може бути виборець. Не може бути офіційним спостерігачем: 1) член виборчої комісії; 2) посадова особа органу виконавчої влади або суду, правоохоронного органу, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування; 3) військовослужбовець; 4) особа, яка проходить альтернативну (невійськову) службу.
Згідно з частиною другою статті 69 Закону № 474-XIV громадська організація, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, зареєстрована у встановленому законом порядку, може звернутися до Центральної виборчої комісії не пізніш як за шістдесят днів до дня виборів з клопотанням про дозвіл мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України.
Відповідно до частини третьої статті 69 Закону № 474-XIV Центральна виборча комісія не пізніш як на п'ятий день з дня отримання клопотання приймає рішення про надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів або про відмову в наданні такого дозволу, про що повідомляє громадську організацію наступного дня після дня прийняття відповідного рішення. Підставою для відмови може бути лише порушення громадською організацією вимог, встановлених частинами першою і другою цієї статті. Копія рішення про надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів або про відмову в наданні такого дозволу видається представнику громадської організації не пізніш як наступного дня після дня прийняття такого рішення. Громадська організація має право оскаржити до суду рішення про відмову в наданні їй дозволу мати офіційних спостерігачів.
Суд встановив, що підставою для відмови ГО «Батьківщина Молода» у наданні дозволу мати офіційних спостерігачів на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року стало те, що до статутної діяльності цієї Організації не належать питання спостереження за виборчим процесом.
В контексті цієї справи колегія суддів надає значення тому, що згідно з пунктом 10 статті 2.4 Статуту ГО «Батьківщина Молода» для досягнення статутної мети і виконання статутних завдань Організація відповідно до законодавства України бере активну участь у виборчих кампаніях. Тобто, статутна діяльність цієї Організації стосується дій у певній сфері суспільних відносин, які за своїм змістом, призначенням, меті не тотожні такій діяльності як спостереження за виборчим процесом і не охоплює/не стосується такої діяльності.
Законодавчого визначення «виборчої кампанії» немає. Між тим семантичне значення цього словосполучення (як і загальноприйняте його застосування) позначає складову виборчого процесу, яка включає сукупність заходів, спрямованих на досягнення поставленої мети, у випадку з президентськими виборами - перемоги певного кандидата, який претендував на цей пост. У виборчій кампанії як процесі акцент зроблено на засобах/способах комунікації (впливу, переконання) кандидата (його представників) та/чи політичної сили, яка його висунула, і виборців з метою отримати їхні голоси на виборах, аніж на виборчому процесі як такому, зокрема на голосуванні як акті безпосереднього волевиявлення.
Між тим, участь громадських організацій у виборчому процесі шляхом спостереження за тим, які він проходитиме, має на меті сприяти відкритості і публічності виборчого процесу та забезпечити (гарантувати) прозорість виборчих процедур. Громадські організації саме такого спрямування, за змістом частини другої статті 69 Закону № 474-XIV, можуть отримати дозвіл ЦВК мати своїх офіційних спостерігачів на виборах, водночас з'ясувати в чому полягає статутна діяльність певної громадської організації як умови допуску її до участі в цьому процесі (шляхом спостереження) можна тільки на підставі її установчого документа - статуту.
Враховуючи, що за змістом частини другої статті 69 Закону № 474-XIV наявність у статуті громадської організації такого напряму діяльності як спостереження за виборчим процесом є однією з вимог до громадських організацій, які хочуть мати своїх офіційних спостерігачів на виборах, ЦВК обґрунтовано відмовила позивачу у наданні дозволу мати таких спостерігачів з огляду на те, що його статутна діяльність не відповідає вимогам вказаної статті.
Попередня практика ЦВК щодо розгляду аналогічних клопотань під час президентських і парламентських виборів, на яку покликається позивач, не є і не може слугувати доказом неправомірності оскарженої Постанови.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції, яке є предметом перегляду в цій справі, законне та обґрунтоване, висновки цього суду відповідають нормам матеріального та процесуального права, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду відсутні.
З урахуванням наведеного та керуючись статтями 271, 272, 273, 278, 310, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Апеляційну скаргу громадської організації «Батьківщина Молода» залишити без задоволення.
Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2019 року цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і не оскаржується.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич
