ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 815/1594/17
Провадження № 11-909апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Суворовського районного суду м. Одеси на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2017 року (суддя Єфименко К. С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року (судді Вербицька Н. В., Джабурія О. В., Крусян А. В.) у справі № 815/1594/17 за позовом ОСОБА_1 до Суворовського районного суду м. Одеси про визнання незаконним і скасування наказу та
ВСТАНОВИЛА:
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним (незаконним) наказ керівника апарату Суворовського районного суду м. Одеси від 03 листопада 2016 року № 124-о/с-ап «Про оголошення догани ОСОБА_1 ».
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 25 травня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 09 серпня 2017 року постанову суду залишив без змін.
Суди виходили з того, що обов`язковою умовою притягнення помічника судді до дисциплінарної відповідальності є подання відповідного судді. Оскільки таке подання відсутнє, оскаржуване рішення є незаконним та підлягає скасуванню. Свої висновки виводили також з того, що посада помічника судді відноситься до публічної служби, оскільки пов`язана з професійною діяльністю суддів.
2. Суворовський районний суд м. Одеси не погодився з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати їх на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і закрити провадження у справі.
Вимоги обґрунтовує тим, що спірні правовідносини, які виникли внаслідок притягнення до дисциплінарної відповідальності помічника судді Суворовського районного суду м. Одеси, не стосуються проходження публічної служби, внаслідок чого вони не є управлінськими та не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Оскільки учасник справи оскаржував судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 серпня 2019 року відповідно до частини шостої статті 346 КАС України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
3. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду притримуватиметься окреслених рамок заявленого предмета перегляду і виокремить певні правові орієнтири, за якими можна визначити, до юрисдикції якого суду треба відносити спори, пов`язані з притягненням помічника судді до дисциплінарної відповідальності.
З фактичних обставин цієї справи вбачається, що спір виник у зв`язку з накладенням на помічника судді районного суду дисциплінарного стягнення за порушення трудової дисципліни. Порушення полягало в тому, що помічник судді був відсутнім на робочому місці без поважних причин.
Подія, що стала причиною для накладення на позивача дисциплінарного стягнення, сталася 26 жовтня 2016 року. З акта, який склали консультант суду ОСОБА_2 , заступник керівника апарату суду ОСОБА_3 , діловод ОСОБА_4 про перевірку знаходження на робочому місці помічника судді ОСОБА_1, випливає, що того дня з 12:45 до 13:00 год та з 13:45 до 15:00 останній не знаходився на робочому місці.
Позивач обов`язки помічника судді Суворовського районного суду м. Одеси Середи І. В. виконував тимчасово на підставі наказу керівника апарату суду від 12 вересня 2016 року № 110-2о/с-ап «Про покладення обов`язків на ОСОБА_1 ».
Відповідач вважає, що з огляду на статус, посадові обов`язки, роль, функції і завдання, які покладаються на помічника судді, а також нормативні положення, за якими посада помічника судді не відноситься до державної чи до публічної служби. Помічник судді не виконує і не наділений публічними функціями, безпосередньо не здійснює і не наділяється посадовою особою, визначеною законом, повноваженнями на здійснення публічних функцій. Тому правовідносини, які виникають у зв`язку з притягненням такої особи до дисциплінарної відповідальності, не набувають властивостей публічно-правових настільки, щоб потрапити під дію положень адміністративного судочинства.
У розумінні відповідача накладення дисциплінарного стягнення на помічника судді, пов`язане з порушенням трудової дисципліни, є звичайним трудовим спором, на який поширюється юрисдикція цивільних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що відповідь на порушене у скарзі питання про недотримання правил предметної підсудності спорів, стороною в якому є помічник судді, лежить в площині розкриття у межах, необхідних для вирішення цього спору, поняття правового статусу помічника судді та таких його елементів, як підстави та порядок набуття правосуб`єктності помічника судді, його функції та завдання, права та обов`язки, правові підстави взаємодії помічника судді з державними, правоохоронними та іншими органами, відповідальність у сфері професійної діяльності помічника судді.
Потрібно зазначити, що під правовим статусом особи слід розуміти виняткову (специфічну) властивість особи, яка визначає її правове становище в суспільстві і визначає комплекс прав, обов`язків, функцій та компетенцію такої особи. За цими властивостями можна охарактеризувати таку особу і встановити розміщення особи в структурі (ієрархії) органів, зокрема судової влади, виявити відмінності правового статусу, приміром, публічної особи від особи, яка таких характеристик не має.
Нормативні основи правового статусу помічника судді визначені в Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII). У статті 157 цього Закону визначається загальний статус помічника суддів і передбачено, що кожний суддя має помічника (помічників), статус і умови діяльності якого (яких) визначаються цим Законом та Положенням про помічника судді, затвердженим Радою суддів України. Помічником судді може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту і вільно володіє державною мовою. Помічники суддів Верховного Суду повинні також мати стаж професійної діяльності у сфері права не менше трьох років. Судді самостійно здійснюють добір помічників. Помічник судді призначається на посаду та звільняється з посади керівником апарату відповідного суду за поданням судді. Помічники суддів з питань підготовки справ до розгляду підзвітні лише відповідному судді.
У преамбулі до Положення про помічника судді, затвердженого рішенням Ради суддів України від 25 березня 2011 року № 14 (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Положення) записано, що це Положення розроблено відповідно до вимог чинного на той час судоустрійного закону та визначає єдині засади діяльності, правовий статус і умови діяльності особи, яка займає посаду помічника судді суду загальної юрисдикції.
За пунктами 2-5 Положення помічник судді - це посадова особа, яка перебуває на державній службі, забезпечує виконання суддею відповідних повноважень та сприяє здійсненню правосуддя. Помічник судді є працівником апарату суду. Помічник судді з питань підготовки справ до розгляду підзвітний лише відповідному судді. У своїй роботі керується Конституцією України, Законами України «Про судоустрій і статус суддів», «Про державну службу», іншими законами та нормативно-правовими актами України, Правилами поведінки працівника суду, <…> рішеннями зборів суддів відповідного суду, Інструкцією з діловодства суду, Правилами внутрішнього трудового розпорядку суду, цим Положенням, а також посадовою інструкцією.
Згідно з пунктами 14, 15 Положення порядок перебування на державній службі помічника судді регулюється Законом України «Про державну службу», іншими нормативно-правовими актами України. Застосування заходів заохочення та дисциплінарного стягнення до помічника судді здійснюється керівником апарату відповідного суду за поданням судді.
01 травня 2016 року набув чинності Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), відповідно до преамбули якого він визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Закон № 889-VIII регулює відносини, що виникають у зв`язку зі вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
Відповідно до пункту 18 частини третьої статті 3 Закону № 889-VIII дія цього Закону не поширюється на працівників патронатних служб.
Згідно з частиною другою статті 9 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Під час виконання своїх обов`язків державний службовець не зобов`язаний виконувати доручення працівників патронатної служби.
Згідно з частиною першою статті 92 Закону № 889-VIII до посад патронатної служби належать посади радників, помічників, уповноважених та прес-секретаря Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, працівників патронатних служб Прем`єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах.
Відповідно до частин другої - четвертої статті 92 Закону № 889-VIII працівник патронатної служби призначається на посаду на строк повноважень особи, працівником патронатної служби якої він призначений.
Аналіз наведених вище норм права свідчить про те, що з 01 травня 2016 року працівники патронатної служби перестали відноситися й не відносяться дотепер до категорії державних службовців, а посада помічника судді не відноситься до посад державної служби та є патронатною службою.
У підпункті 1 пункту 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону № 889-VIII передбачено, що з набранням чинності цим Законом втрачає чинність попередній Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII. Під час дії Закону України «Про державну службу» 1993 року, а також Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 2010 року не було положень, які виокремлювали і відносили посади помічників судді до патронатної служби. Інакше кажучи, не було положень закону, які б виділяли цю посаду з переліку посад, на які не поширювалися визначення «державна служба», «посада» чи «посадова особа», що положення цього Закону не поширюються на працівників апарату суду, одним з яких був і помічник судді.
На час виникнення спірних правовідносин, як згадано вище, положення цих законів не діяли. Запровадження нового регулювання порядку проходження державної служби, за яким посади помічників судді відносяться до патронатної служби і не відносяться до державної служби, означає, що змінився їхній статус, але не змінилися обсяги прав та обов`язків цієї посади, сфера його діяльності, і що така посадова особа припинила виконувати функції державного судового органу влади в частині виділених (делегованих) йому посадовою особою (суддею) та на підставі вимог законодавства повноважень або, іншими словами, виконувати функції публічної особи, якою є робота, сфера (коло) його діяльності, унормований обсяг прав та обов`язків, які визначають її компетенцію у зв`язку з обійманням нею посади помічника судді. Головною особливістю цієї посади є те, що ця особа допомагає судді виконувати його повноваження у такій публічній сфері діяльності, як правосуддя.
Отож, принаймні тільки за окресленими властивостями, які характеризують правовий статус помічника судді, його повноваження, призначення, функції та завдання, можна визнати, що особа, яка обіймає посаду помічника судді, повинна підпадати під визначення особи, яка здійснює публічну службу. У разі виникнення спору за її участі з приводу прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, на такі спори має поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Принагідно слід зазначити, що з наведеного у пункті 17 статті 4 КАС України (у редакції, чинній на сьогодні) терміну «публічна служба» розуміється, що це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Наведене нормативне визначення поняття «публічна служба» різниться від подібного, яке було дано в пункті 15 частини першої статті 3 цього Кодексу в редакції до 15 грудня 2017 року, тільки тим, що з поняття «державна служба» виділено і додано окремо вид діяльності на посадах патронатної служби, які охоплюються поняттям публічної служби.
4. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (пункт 6 частини першої статті 3 КАС України).
Згідно з частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, за статтею 17 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
5. Підсумовуючи наведені міркування, Велика Палата Верховного Суду визнала, що у разі появи спору з приводу проходження особою служби на одній з посад патронатної служби, до яких відноситься посада помічника судді, який виник у період, коли з 01 травня 2016 року посада помічника судді за законом перестала відноситися до посад державної служби і сама діяльність помічника судді - до державної служби, але не втратила характеристик публічної служби, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
6. Окремо саме у цій справі варто зазначити, що вимоги касаційної скарги про закриття провадження у ній з визначенням її підсудності цивільним судам, не можуть бути задоволені ще й тому, що раніше Приморський районний суд м. Одеси в цивільному процесуальному провадження за наслідками розгляду позовної заяви ОСОБА_1 , яку він подав у січні 2017 року, з вимогами до того самого відповідача, з тим самим предметом та з тих самих підстав ухвалою від 14 березня 2017 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час вчинення процесуальної дії; далі - ЦПК України), оскільки спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо є таке, що набрало законної сили, рішення чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, або є судовий наказ, що набрав законної сили, за тими самими вимогами.
Судове рішення місцевого суду про закриття провадження в цивільній справі з огляду на припис пункту 2 частини першої статті 186 ЦПК України позбавляє можливості позивача реалізувати своє право на доступ до цього суду за правилами цивільного судочинства у разі повторного звернення до нього з власної ініціативи позивача або на виконання рішення суду іншої юрисдикції, приміром тоді, коли суд іншої юрисдикції вирішить, що спір йому не підсудний й рекомендуватиме звернутися за підсудністю до цивільного суду.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що у правовій ситуації, що склалася у цій справі, постановлення адміністративним судом ухвали про закриття провадження у справі поставило би під загрозу сутність гарантованого Конституцією України і Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод права 1950 року позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
З огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативний припис пункту 2 частини першої статті 186 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду вважає, що ця справа мала розглядатись і правильно була розглянута саме за правилами адміністративного судочинства.
7. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене касаційну скаргу Суворовського районного суду м. Одеси слід залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року- без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Суворовського районного суду м. Одеси залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Н. О. Антонюк В. В. Пророк
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко
