ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №460/3070/18
адміністративне провадження №К/9901/26711/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №460/3070/18
за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної виборчої комісії, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 - про визнання дій протиправними, скасування протокольного рішення в рамках процедури ініціювання відкликання депутата обласної ради, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою депутата Рівненської обласної ради VІІ скликання ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року, прийняте в складі головуючого судді Друзенко Н.В., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шавеля Р.М., суддів Довгої О.І., Кузьмича С.М.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати неправомірними дії комісії по організації та проведенню засідань Рівненської обласної виборчої комісії /ОВК/ від 11.11.2018 (протокол №20 від 11.11.2018), від 22.11.2018 (протокол №21 від 22.11.2018), від 02.12.2018 (протокол №22 від 02.12.2018), від 05.12.2018 (протокол №23 від 06.12.2018) та по перевірці дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена ч.1 ст.40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, із залученням правоохоронних органів - вибіркової перевірки їхніх підписів (не менше 10 % від загальної кількості) і як наслідок складення (не складення) протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради 7-го скликання ОСОБА_1.;
- визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської ОВК від 05.12.2018, викладене в протоколі №23 від 06.12.2018, «про дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.
2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що збори виборців щодо внесення пропозиції по відкликанню депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою відбулися з порушенням вимог Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", оскільки про дату, місце та час проведення зборів не були повідомлені регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Також в порушення вимог вказаного Закону до складу ініціативної групи по його відкликанню зборами обрано трьох осіб, які є посадовими або службовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування, а саме: ОСОБА_3 (працює завідувачем канцелярії в Державної установи "Городоцький виправний центр №131"), ОСОБА_4 (працює фахівцем з інформаційного забезпечення в Рівненській РДА), ОСОБА_5 (працює на посаді діловода Кисорицької сільської ради). Позивач наголошував, що під час розгляду питання про його відкликання Рівненська обласна виборча комісія взагалі не досліджувала і не встановлювала наявність підстав для відкликання депутата, передбачених ст.37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», в той час як на його переконання дійсною підставою був вихід з фракції «Радикальна партія Олега Ляшка» у Рівненській обласній раді, що в свою чергу, не може розглядатися як законна підстава для відкликання депутата обласної ради. Позивач зазначав, що Рівненська обласна виборча комісія в порушення вимог ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» взагалі не перевіряла дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні його відкликання як депутата обласної ради за народною ініціативою та не узагальнювала підсумки збору підписів. Зокрема, відповідачем не було здійснено перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, а також не було здійснено вибіркової перевірки підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) із залученням правоохоронних органів. Поза увагою Рівненської обласної виборчої комісії залишились ті обставини, що офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 передано прошиті підписні листи із зазначенням кількості зібраних підписів: 5188, в той час як фактична кількість підписів у них становить 5193, при цьому не відповідає і фактична кількість підписних листів зазначеній на скріпленні (зазначено 637 підписних листів, а насправді 639), у прошитому пакеті документів підписних листів наявний один підписний лист без номеру (лист між №379 та №380), відсутній один підписний лист (під №388), а шість листів мають ідентичну нумерацію (№№ 630, 631,632). Крім цього, наявні підписні листи зібрані особою яка згідно з витягу та протоколу зборів виборців не є членом ініціативної групи, а саме ОСОБА_6 (це листи №375,376,379 та лист без номеру, що знаходиться між №379 та №380). Також позивач зауважив, що в деяких підписних листах немає повної назви адміністративно-територіальної одиниці (Б.Криниця замість Біла Криниця , В.Омеляна замість Велика Омеляна), в деяких вказана неіснуюча назва адміністративно-територіальної одиниці (с.Мирогоща замість Мирогоща-2, м.Кузнецовськ замість м.Вараш), а в деяких відсутні дані про місце роботи чи місце проживання члена ініціативної групи, що збирав підписи. Крім цього, деякі підписні листи не відповідали встановленій формі, так як на них не можливо розібрати або дату обрання депутата, або раду, до якої депутата обрано, або ж назву фракції, від якої депутата висунуто.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської обласної виборчої комісії від 05.12.2018, викладене в протоколі №23 від 06.12.2018: «про дотримання вимог ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою»; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Рівненська ОВК не мала правових підстав робити висновки про дотримання вимог статей 38- 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання такого депутата за народною ініціативою. Відмовляючи у частині позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що процедурні порушення, допущені відповідачем, не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятих за наслідками його діяльності рішень. Такі процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість позивача захистити свої права та чи призвели процедурні порушення до прийняття помилкового рішення відповідача. Оскільки ОСОБА_1 був присутнім на засіданні 05 грудня 2018 року та надавав пояснення, то такі порушення не вплинули на законність остаточного рішення, так само як і те, що засідання не проводилися безперервно. Спростовуючи твердження позивача щодо недостовірності та помилковості документів, що складалися під час ініціювання його відкликання за народною ініціативою, суди попередніх інстанцій зазначили, що відсутність у письмових заявах ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 відомостей про громадянство усувається наявними відомостями про серію і номер паспорта громадянина України, що підтверджує громадянство України, а твердження позивача про входження до складу ініціативної групи трьох осіб, які є посадовими/службовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування, документально спростовані за наслідком судового розгляду справи. Щодо протиправності дій відповідача при проведенні перевірки підписів, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відсутність відповідного механізму є прогалиною у законодавчому регулюванні і не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги ту обставину, що в матеріалах справи є лише "Реєстр присутніх представників ЗМІ", проте відсутні будь-які докази на підтвердження належного повідомлення регіональних та/або місцевих ЗМІ. Під час проведення зборів, в порушення вимог частини другої статті 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", позивача було в грубій формі, із застосуванням сили, не допущено на збори, про що він повідомляв відповідача. Витяг з протоколу зборів виборців, поданий і зареєстрований Рівненською ОВК та протокол зборів виборців (незареєстрований), наявний в матеріалах справи, не є ідентичними за формою, змістом та послідовністю викладення ходу зборів - різна кількість та склад ініціативної групи, що свідчить про порушення вимог статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Нереєстрація (відсутність запису в журналі реєстрації документів, заяв і скарг у виборчій комісії) є порушенням вимог Порядку організації роботи діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 05 вересня 2019 року №228 (далі - Порядок №228), а також вимог статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та статті 27 Закону України "Про місцеві вибори". Вказані обставини є недопустимими, оскільки створюється прецедент можливості прийняття рішення на підставі незареєстрованих документів. У порушення вимог частини 5 статті 27 Закону України "Про місцеві вибори" та пункту 4.4. Порядку №228 не було повідомлено всіх членів комісії про час, місце проведення засідання. Проект порядку денного також не було оприлюднено, що не заперечувалося відповідачем, проте не враховано судами попередніх інстанцій. Крім того, на підставі абзацу 2 частини п`ятої статті 27 Закону України "Про місцеві вибори" відповідач зобов`язаний був запросити заінтересовану особу, чого зроблено не було. Судами першої та апеляційної інстанції не враховано, що на першому засіданні безпідставно не було прийнято постанови про початок перевірки, про залучення органів ведення Державного реєстру виборців, про залучення правоохоронних органів. Крім того, під час судового розгляду підтвердився факт проведення чотирьох різних засідань із різним неповторюваним порядком денним, що є порушенням вимог статті 27 Закону України "Про місцеві вибори" та Порядку №228. Судами попередніх інстанцій не досліджувалися доводи позивача щодо наявності підстав для його відкликання, що суперечить правовим позиціям Верховного Суду, викладеним у постановах від 20 лютого 2020 року в справі №317/524/17 (2-а/317/59/2017), від 20 лютого 2019 року в справі №317/525/17 (2-а/317/37/2017), від 23 січня 2019 року в справі №317/526/17 (2-а/317/54/2017).
7. За доводами позивача, відповідачем допущено порушення частини першої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та не враховано при перевірці підписних листів, що дата скріплення підписних листів - 10 листопада 2018 року, хоча має бути вказана дата 09 листопада 2018 року.
ІV. Позиція інших учасників справи.
8. Відповідач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 26 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою депутата Рівненської обласної ради VІІ скликання Сайчука Андрія Олександровича на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 11 червня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 12 червня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
11. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 07.10.2018 у Рівненському міському Будинку культури, що знаходиться у Парку культури і відпочинку ім.Т.Г.Шевченка, відбувалися збори виборців, на яких розглядалося питання щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою, а саме депутатів ОСОБА_1. та ОСОБА_16, які були обрані від місцевої організації партії «Радикальна партія Олега Ляшка». ОСОБА_1 на зборах не був присутній. Про дату, час і місце проведення зборів виборців були повідомлені засоби масової інформації /ЗМІ/, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією Реєстру присутніх представників ЗМІ.
12. За рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою проголосувало 605 громадян, присутніх на зборах виборців, проти - 2, утрималися - 12, що підтверджено витягом з протоколу зборів виборців від 07.10.2018.
13. На зборах було утворено ініціативну групу для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання даного депутата за народною ініціативою в кількості 110 осіб та затверджено її персональний склад, визначено ОСОБА_2 як особу, уповноважену бути офіційним представником ініціативної групи, що підтверджено витягом з протоколу зборів виборців від 07.10.2018 (п.2.2.). Також затверджено форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (п.2.3.).
14. 10.10.2018 офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2. повідомлено Рівненську ОВК про те, що 07.10.2018 відбулися збори виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Рівненської обласної ради, на яких прийнято рішення щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою на підставі п.3 ч.1 ст.37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та подано витяг з протоколу зборів виборців, який зареєстрований у журналі вхідної (вихідної) документації виборчої комісії (вх. № 468).
15. Повідомлення про збори виборців було отримано заступником голови Рівненської ОВК , який повідомив позивача про отримання витягу з протоколу зборів виборців щодо його відкликання за народною ініціативою.
16. 10.11.2018 Рівненській ОВК подано протокол зборів виборців у повному обсязі. До протоколу було долучено: зразок підписного листа (як додаток до протоколу зборів виборців), перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмову заяву про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи.
17. Водночас 10.11.2018 Рівненській ОВК подано прошиті та скріплені підписами офіційного представника ОСОБА_2 та трьома членами ініціативної групи заповнені підписні листи. Засвідчувальний напис офіційного представника засвідчує, що кількість зібраних підписів складає 5188, при цьому судом першої інстанції встановлено, що фактична кількість підписів становила 5193.
18. 11.11.2018 Рівненською ОВК скликано засідання з метою організації перевірки отриманих матеріалів.
19. Згідно з протоколу засідання Рівненської ОВК №20 від 11.11.2018 на голосування виносились питання: чи дотримано при проведенні зборів виборців щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та оформленні відповідних документів положення ст.38 Закону; чи були дотримані вимоги ст.39 Закону при повідомленні про створення ініціативної групи щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 .
20. Щодо перевірки правильності оформлення підписних листів, то Рівненська ОВК вирішила: звернутися до ЦВК за наданням роз`яснень щодо процедури перевірки підписних листів із залученням органів Державного реєстру виборців та правоохоронних органів; звернутися до Державного реєстру виборців з метою організації перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах; звернутися до Головного управління Національної поліції /ГУ НП/ в Рівненській обл. з метою організації вибіркової перевірки підписів виборців на підписних листах.
21. На підставі зазначеного у засіданні Рівненської ОВК оголошено перерву на 10 днів (до отримання роз`яснень від ЦВК).
22. Листом №8086/0/01-48/18 від 19.11.2018 Рівненська обласна державна адміністрація повідомила Рівненську ОВК про те, що у зв`язку з відсутністю правових підстав, органи ведення Державного реєстру виборців Рівненської області не можуть взяти участь у здійсненні перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах про відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою.
23. В листі ЦВК № 21-33/1-2010 від 20.11.2018 зазначено, що згідно з ч.2 ст.2 Закону України «Про Державний реєстр виборців» база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані Реєстру можуть використовуватися лише для цілей, передбачених ст.26 Закону, перелік яких є вичерпним. В той же час, використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону не передбачено. З огляду на це, використання органом ведення Реєстру бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, можливе лише після законодавчого врегулювання вказаного питання.
24. Листом ГУ НП в Рівненській області №3161/20-1/01/20-2018 від 06.12.2018 повідомлено Рівненську ОВК про те, що управління превентивної діяльності ГУ НП в Рівненській області не є компетентним органом для перевірки достовірності підписів у листах.
25. Згідно з протоколом засідання Рівненської ОВК №21 від 12.11.2018 будь-яких рішень, які б стосувалися процедури відкликання депутата ОСОБА_1 за результатами цього засідання комісією не приймалося.
26. Відповідно до протоколу засідання Рівненської ОВК №22 від 02.12.2018 на засіданні комісія проводила перевірку правильності оформлення підписних листів і констатувала, що 07.10.2018 відбулися збори виборців щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та ОСОБА_16 , кількість учасників зборів становила 622 чоловіки, на зборах були присутні ЗМІ, утворена ініціативна група для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів. Виборча квота, яка була визначена у багатомандатному виборчому окрузі Рівненської обл. під час проведення виборів депутатів Рівненської обласної ради 2015 року, була встановлена у розмірі 4884,6875 голосів; кількість голосів, поданих за ОСОБА_17 у 22 територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах 2015 року до Рівненської обласної ради, за результатами яких ОСОБА_1 був обраний депутатом, становила 1085. Кількість підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 становить 5188 голосів, що є більше виборчої квоти та не менше кількості голосів, поданих за відповідну місцеву партію. При перевірці підписних листів було виявлено ряд порушень, зокрема у підписних листах №355 та №360 відсутні усі дані члена ініціативної групи ОСОБА_18 , а у підписному листі № 533 під порядковими №№ 5 та 9 не зазначені усі дані виборця, відтак комісія вирішила виключити із загальної кількості 14 підписів. Однак це суттєво не вплинуло на загальний результат, оскільки підписів є більше квоти. На голосування ставилося питання про прийняття рішення про дотримання вимог ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою. За це рішення проголосувало 7 чоловік, проти - 2, утримався - 1, і рішення прийняте не було. Не було прийняте комісією і протилежне рішення з цього питання.
27. На засіданні Рівненської ОВК від 05.12.2018, що відображено в протоколі № 23, де помилково зазначена дата 06.12.2018, на голосування було поставлено питання про дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою. За це рішення проголосувало 10 членів комісії, проти - 2, утрималось - 0.
28. За результатами голосування Рівненською ОВК прийнято постанову №103 від 05.12.2018 про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради.
29. 06.12.2018 Рівненська ОВК в письмовій формі звернулась до Вищого керівного органу політичної партії «Радикальна партія Олега Ляшка» і повідомивши про результати перевірки дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутатів Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та ОСОБА_16 за народною ініціативою, в межах повноважень і можливостей просила розглянути звернення щодо відкликання за народною ініціативою депутатів Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та ОСОБА_16
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
30. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно зі статтею 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року № 93-IV (далі - Закон №93-IV) підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
На підставі статті 38 Закону №93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.
Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше:
1) 400 осіб для відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради.
Не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата має становити:
1) обласної, Київської, Севастопольської міської ради - не менше 100 осіб.
У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.
Бути офіційним представником ініціативної групи, входити до її складу не можуть посадові та службові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, військовослужбовці, судді, працівники судів та правоохоронних органів.
Відповідно до положень абзаці другого частини першої статті 40 Закону №93-IV на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного у багатомандатному виборчому окрузі, має бути зібрана така кількість підписів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі, що є більшою виборчої квоти, яка була визначена у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів місцевої ради згідно із законом про місцеві вибори, але не меншою ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом.
З дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у строки: у разі відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради - тридцять днів.
Форма підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою встановлюється зборами виборців. Підписний лист повинен містити дату проведення зборів щодо відкликання депутата, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збираються підписи (повну назву села, селища, міста (територіальної громади), у якому проводиться збір підписів, а також району, області або Автономної Республіки Крим, до складу яких вона входить), назву місцевої ради, до складу якої обрано депутата, його прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), дату набуття депутатом повноважень, відомості про суб`єкта висування депутата (відповідна місцева організація партії чи шляхом самовисування), членом якої депутатської фракції (групи) чи позафракційним є депутат, а також про члена ініціативної групи, який збирає підписи (прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), місце роботи і адресу місця проживання).
Крім того, підписний лист має містити дані про виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради: порядковий номер виборця у підписному листі, прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, дату підписання, а також особистий підпис виборця.
Член ініціативної групи, який збирає підписи виборців, до початку їх збирання повинен власноручно внести до підписного листа відомості про себе, передбачені абзацом першим частини третьої цієї статті.
Виборець, який підтримує вимогу щодо відкликання депутата, власноручно на підписному листі зазначає своє прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, ставить на підписному листі дату підписання та свій підпис.
За положеннями статті 41 Закону №93-IV після завершення збирання підписів, але не пізніше дня закінчення строку збору підписів, передбаченого частиною другою статті 40 цього Закону, заповнені підписні листи збираються офіційним представником ініціативної групи, прошиваються та скріплюються підписами офіційного представника та не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів та не пізніш як на другий день разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу, передаються до відповідної територіальної виборчої комісії.
Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів. На цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38 - 40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у такі строки:
1) у разі відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради - протягом тридцяти днів з дня отримання матеріалів;
При встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписи окремих виборців:
1) у разі відсутності у підписному листі всіх або окремих відомостей про виборця, який підтримує своїм підписом відкликання депутата місцевої ради, передбачених формою підписного листа, а також виявлення недостовірних відомостей про виборця;
2) записи та підписи, вчинені замість виборця іншою особою;
3) вчинені особою, яка не є виборцем відповідного багатомандатного, одномандатного виборчого округу або на день вчинення підпису не мала права голосу;
4) якщо підписи вчинені виборцем декілька разів;
5) якщо підпис вчинено виборцем з порушенням встановленого цим Законом строку.
При встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписні листи:
1) якщо підписи виборців зібрані особою, яка не є членом відповідної ініціативної групи та/або на день збору підписів не мала права голосу;
2) у яких відсутні відомості або які містять недостовірні відомості про особу, яка збирала підписи виборців;
3) у яких підписи громадян України зібрані у місцях, визначених частиною п`ятою статті 40 цього Закону;
4) які не відповідають встановленій формі.
За результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.
Якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або про звернення до вищого керівного органу партії, місцева організація якої висувала відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
32. Частиною першою статті першої Закону України від 14 липня 2015 року №595 - VIII "Про місцеві вибори" (далі - Закон №595-VIII) встановлено, що організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост (далі - місцеві вибори) регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону №595-VIII систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, становлять: 1) Центральна виборча комісія, яка є виборчою комісією вищого рівня для всіх виборчих комісій з усіх місцевих виборів; 2) територіальні виборчі комісії: а) виборча комісія Автономної Республіки Крим; б) обласні виборчі комісії; в) районні виборчі комісії; г) міські виборчі комісії; ґ) районні у містах виборчі комісії (у містах з районним поділом); д) селищні, сільські виборчі комісії; 3) дільничні виборчі комісії.
Частиною першою статті 20 Закону №595-VIII визначено, що виборчі комісії з місцевих виборів є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення відповідних місцевих виборів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про місцеві вибори.
Згідно з частиною третьою статті 20 Закону України №595-VIII територіальна виборча комісія є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів.
За частиною другої статті 27 Закону № 595-VIII основною формою роботи виборчої комісії є засідання, яке скликається головою виборчої комісії, у разі його відсутності - заступником голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретарем комісії. На письмову вимогу не менш як третини складу виборчої комісії голова виборчої комісії або його заступник зобов`язаний скликати засідання комісії не пізніше наступного дня після отримання такої вимоги. У разі необхідності засідання виборчої комісії може бути скликане за рішенням виборчої комісії вищого рівня.
Відповідно до частини четвертої статті 27 Закону №595-VIII засідання виборчої комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше половини членів комісії від складу цієї комісії. Рішення виборчої комісії набирає чинності з моменту його прийняття.
Частиною п`ятою статті 27 Закону №595-VIII встановлено, що засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії про час, місце проведення засідання та його порядок денний. З метою дотримання при розгляді питань порядку денного права особи на участь у процесі прийняття рішення на засідання виборчої комісії запрошуються заявники та інші заінтересовані особи. Неприбуття на засідання виборчої комісії осіб, які були належним чином повідомлені про нього, не перешкоджає розгляду питань порядку денного.
Відповідно до частини одинадцятої статті 27 Закону №595-VIII на засіданні виборчої комісії ведеться протокол засідання, який веде секретар комісії. За відсутності секретаря комісії чи в разі невиконання ним своїх повноважень на засіданні комісія обирає зі свого складу секретаря засідання, який виконує обов`язки секретаря комісії на відповідному засіданні та при оформленні документів засідання. Протокол засідання комісії підписується головуючим на засіданні та секретарем комісії (чи секретарем засідання). Протокол засідання комісії надається для ознайомлення членам комісії не пізніше наступного засідання комісії, при цьому член комісії має право його підписати. Протокол засідання комісії надається для ознайомлення суб`єкту виборчого процесу на його вимогу не пізніше наступного засідання комісії.
Частиною дванадцятою статті 27 Закону №595-VIII з питань поточної діяльності комісія може приймати протокольні рішення, зміст яких заноситься до протоколу виборчої комісії та не оформлюється окремим документом.
Згідно з частиною чотирнадцятою статті 27 Закону №595-VIII рішення виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від складу комісії. Рішення виборчої комісії набирає чинності з моменту його прийняття.
33. Порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 05 вересня 2015 року №228.
На підставі пункту 3.4. розділу 3 засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії, заявників та інших заінтересованих осіб.
Пунктами 4.3 розділу 4 визначено, що проект порядку денного засідання після його погодження з головою комісії секретар комісії в обов`язковому порядку разом з інформацією про час і місце проведення засідання доводить до відома членів комісії, як правило, не пізніше останнього дня перед днем проведення засідання, а в день, що передує дню виборів, та в день виборів - негайно. Інформація про дату, час проведення, порядок денний засідання виборчої комісії розміщується на стенді офіційних матеріалів комісії, як правило, не пізніше останнього дня перед днем засідання виборчої комісії.
Пунктом 9.6 розділу 9 установлено, що рішення виборчої комісії з питання порядку денного ухвалюється у формі постанови, яка оформлюється відповідно до пункту 9.7 та розділу 10 цього Порядку.
На підставі пункту 9.7 розділу 9 постанова виборчої комісії повинна містити: найменування комісії; найменування рішення (постанова); час, дату та місце прийняття; порядковий номер; мотивувальну частину; нормативно-правове обґрунтування; резолютивну частину.
Згідно з пунктом 10.7 розділу 10 протокольне рішення, прийняте на засіданні виборчої комісії, фіксується у протоколі засідання комісії та не оформлюється окремим документом.
За змістом пунктів 13.1, 13.4 розділу 13 при реєстрації та розгляді документів і звернень, що надходять до виборчої комісії, комісія керується Законом, іншими актами законодавства України, постановами Центральної виборчої комісії та цим Порядком. Документи, звернення реєструються в день їх надходження в журналі реєстрації документів, заяв і скарг у виборчій комісії (додаток 5).
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
35. У Законі України "Про статус депутатів місцевих рад" установлено обов`язок щодо проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, а також їхніх підписів із залученням органів ведення Державного реєстру виборців і правоохоронних органів, проте не визначено такого механізму.
36. Відсутність відповідного механізму є прогалиною в законодавчому регулюванні й не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Без усунення відповідних прогалин в правозастосуванні реалізація вказаного права була б фактично неможливою.
37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі №803/1159/17 і від 13 березня 2019 року в справі №804/176/18.
38. Отже, у разі встановлення таких прогалин у законодавстві суд повинен враховувати обставини кожної справи й перевіряти чи відповідає рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України, в кожному окремому випадку.
39. Суд зазначає про дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача та цілями, на досягнення яких спрямовані оскаржувані рішення відповідача, як і на добросовісність, обґрунтованість і розсудливість відповідача під час прийняття оскаржуваних рішень.
40. Водночас, врегульована статтею 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" процедура відкликання за народною ініціативою на день вирішення спору у цій справі має низку правових прогалин, які, в тому числі, стосуються і здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та вибіркової перевірки підписів громадян у цих підписних листах із залученням правоохоронних органів (територіальних органів поліції), без усунення яких практична реалізація вказаної вище норми стає фактично неможливою з дотриманням визначених цією статтею строків.
41. Загально прийняте розуміння "протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень" визначається як зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
42. Отже, для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною адміністративний суд не може обмежитися лише одним фактом неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а й зобов`язаний також з`ясувати і перевірити наявність або відсутність конкретних причин, умов та обставин, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. При цьому, важливе значення мають: юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
43. Аналогічне визначення розуміння "протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень" міститься в постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі №21-1393а17.
44. У цій справі Верховний Суд звертає увагу на те, що, як установлено судами попередніх інстанцій, відповідач зі свого боку вчинив усі необхідні та залежні від нього дії для того, щоб залучити органи ведення Державного реєстру виборців та правоохоронні органи для перевірки достовірності відомостей про громадян та їхні підписи. Однак, у відповідь на направлені звернення від вказаних органів отримав листи, суть яких зводиться до того, що ці органи не можуть взяти участь у відповідній процедурі перевірки, так як відсутній необхідний механізм їх участі у такій процедурі.
45. Отже, за таких обставин, підстав для визнання дій, що вчиняються відповідачем на виконання вимог статей 38-41 України "Про статус депутатів місцевих рад" такими, які слід визнавати протиправною бездіяльністю - відсутні.
46. Також Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про непідтвердження наявності підстав для відкликання депутата місцевої ради, визначених статтею 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Норми цієї статті не передбачають обов`язку територіальної виборчої комісії здійснювати перевірку підстав, згідно яких відкликається депутат. Рівненська обласна виборча комісія не є тим органом, який може давати оцінку певним обставинам і подіям, що мали чи могли мати місце під час виконання депутатом своїх повноважень. Територіальна виборча комісія в даному випадку зобов`язана перевірити лише дотримання процедури відкликання депутата, а не наявність у виборців підстав для такого відкликання. Як вірно зауважив суд апеляційної інстанції, Рівненська обласна виборча комісія мала обов`язок перевірити тільки - чи була внесена така пропозиція належним суб`єктом, тобто громадянами України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.
47. Відповідна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 08 жовтня 2019 року в справі №1740/2415/18.
48. Посилання позивача на правові позиції Верховного Суду, викладені в постановах від 20 лютого 2020 року в справі № 317/524/17 (2-а/317/59/2017), від 20 лютого 2019 року в справі № 317/525/17 (2-а/317/37/2017), від 23 січня 2019 року в справі № 317/526/17 (2-а/317/54/2017) щодо необхідності дослідження наявності підстав для відкликання депутата, є помилковими. У цих справах Верховний Суд дійшов висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд в частині відмови в задоволенні позовних вимог, оскільки судами попередніх інстанцій не досліджувалися підписні листи, а перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, здійснено на підставі інформації, що містяться в базі даних Державного реєстру виборців, що не передбачено статтею 26 Закону України "Про Державний реєстр виборців" від 22 лютого 2007 року №698-V та статтею 41 Закону №93-IV.
49. Щодо тверджень позивача про порушення його прав та інтересів унаслідок неповідомлення його про час та місце проведення засідань відповідача, про порядок денний, який також не оприлюднювався в установленому порядку, то, як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 приймав участь у вказаному засіданні та надавав свої пояснення і зауваження, тобто позивач реалізував надане йому право надавати свої зауваження на засіданнях відповідача.
50. Доводи позивача, викладені в касаційній скарзі щодо входження до складу ініціативної групи посадових та службових осів органів державної влади та органів місцевого самоврядування спростовано судами попередніх інстанцій на підставі інформації, наданої Рівненською районною державною адміністрацією.
51. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав у задоволенні позовних вимог в частині визнання неправомірними дій відповідача щодо організації та проведення засідань Рівненської ОВК.
52. З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішення судами першої та апеляційної інстанцій.
53. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ІХ. Судові витрати
54. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу депутата Рівненської обласної ради VІІ скликання Сайчука Андрія Олександровича залишити без задоволення.
2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року в справі №460/3070/18 залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий : О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С.А. Уханенко
