Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 420/14124/23
адміністративне провадження № К/990/15489/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/14124/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, Чорноморського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2023 року (головуючий суддя: Стефанов С.О.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року (суддя-доповідач: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.)
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У червні 2023 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, Чорноморського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, у якому просила суд:
- визнати протиправними дії Чорноморського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (відповідь №Ж-11/6/5120- 23/5120/12-23 від 6 квітня 2023 року) щодо відмови в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , без присвоєння унікального номеру запису у реєстрі, без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру та передачі персональних та біометричних даних до нього, відповідно до постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, якою затверджено Положення про паспорт громадянина України, постанови Верховної Ради України №719-V від 23 лютого 2007 року, якою затверджено Положення про паспорт громадянина України для виїзду для кордон;
- зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області оформити та видати паспорт громадянина України для виїзду за кордон ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , без присвоєння унікального номеру запису у реєстрі, без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру та передачі персональних та біометричних даних до нього, відповідно до постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII, якою затверджено Положення про паспорт громадянина України, постанови Верховної Ради України №719-V від 23 лютого 2007 року, якою 'затверджено Положення про паспорт громадянина України для виїзду для кордон.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що в березні 2023 року вона звернулась до відповідачів із заявою про видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон у вигляді паспортної книжечки, форма якої затверджена Положенням про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженим постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 року №719-V (далі - Положення №719-V), без використання засобів Єдиного державного демографічного реєстру та передачі персональних та біометричних даних до нього, без присвоєння унікального номеру запису у реєстрі, а також без застосування безконтактного електронного носія персональних даних. Однак, листом №Ж-11/6/5120-23/5120/12-23 від 6 квітня 2023 року Чорноморський відділ Головного Управління Державної міграційної служби України в Одеській області відмовив в оформленні цього документа. Таку відмову ОСОБА_1 вважає протиправною, оскільки вона не відповідає принципу невтручання до приватного та сімейного життя, а також порушує її право на вільне пересування. Позивач стверджувала, що на підставі Закону України «Про захист персональних даних» від 1 червня 2010 року №2297-VI (далі - Закон №2297-VI) вона має право на відмову від обробки її даних в інформаційно-телекомунікаційній системі, якою є Єдиний державний демографічний реєстр, та, відповідно, право на відмову від присвоєння унікального номеру запису у Реєстрі. До того ж, постановою Верховної Ради України «Про затвердження положень про паспорт громадянина України» від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ (далі - Постанова №2503-ХІІ) чітко визначено можливість виготовлення паспорту як у формі паспортної картки, так і у вигляді паспортної книжечки.
Головне Управління Державної міграційної служби України в Одеській області позов не визнало й стверджувало, що не допустило протиправної бездіяльності. Мотивувало тим, що з 20 грудня 2016 року органи та підрозділи Державної міграційної служби України здійснюють прийом документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон лише з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон» від 7 травня 2014 року №152 (далі - Постанова №152).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанції
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що нормами Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року №5492-VI (далі - Закон №5492-VI) визначено обов`язковість внесення відповідних даних до Реєстру при оформленні особою паспорту громадянина України для виїзду за кордон і альтернативи щодо визначення підстав для невнесення таких даних до Реєстру Закон не містить.
З урахуванням наведеного суди дійшли висновку про те, що у відповідачів були відсутні правові підстави для видачі позивачці паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, оскільки прийняття документів та оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія з 20 грудня 2016 року припинено, а прийом документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон здійснюється лише з безконтактним електронним носієм до якого вносяться відцифровані образ обличчя особи, підпис особи, відбитки пальців. А, відтак, видати паспорт громадянина України для виїзду за кордон без безконтактного електронного носія, без зазначених відцифрованих даних неможливо.
Поряд з цим суди відхилили посилання позивачки на її релігійні переконання, виснувавши, що діюче законодавство щодо порядку видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон переваг, привілеїв чи обмежень за релігійними переконаннями не встановлює. Отже, указане не може слугувати підставою для того, щоб порушувати/не виконувати відповідачами вимог Закону №5492-VI чи робити з нього винятки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У квітні 2024 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2023 року та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Також скаржниця просить передати цю справу на розгляд палати, об`єднаної палати чи Великої Палати Верховного Суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначила про помилковість висновків судів попередніх інстанцій по суті спірного питання у цій справі.
Скаржниця вважає, що суди залишили поза увагою положення пункту 5 Положення №719-V, яка передбачає, що додаткова інформація (зокрема біометрична) про пред`явника паспорта, зміст якої визначається відповідно до законодавства, може відтворюватися на безконтактному електронному носієві, вмонтованому в паспорт. Отже, на переконання позивачки не є обов`язковим відтворення біометричної інформації у такому паспорті та взагалі надання персональної інформації до системи Єдиного державного демографічного реєстру.
Також у скарзі зазначено, що висновки судів не відповідають висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Крім того, у касаційній скарзі зазначено про наявність підстав для відступлення від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 21 червня 2021 року у справі №0240/3048/18-а, на які послався апеляційний суд в оскаржуваній постанові. Так, касатор вважає, що у цій справі Верховним Судом не надано оцінки можливості застосування пункту 5 Положення №719-V як підстави для оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, без присвоєння унікального номеру запису у реєстрі та без надання персональної інформації до нього.
Верховний Суд ухвалою від 23 травня 2024 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області заперечує проти її задоволення. Зазначає про правильність вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17 березня 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Чорноморського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявою щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон відповідно до Положення №719-V та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення» від 31 березня 1995 року №231 (а. с. 8-9).
6 квітня 2023 року Чорноморським відділом Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області надано відповідь та повідомлено, що правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи визначаються Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Паспорт для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій. У Державної міграційної служби (далі - ДМС) та її територіальних органів/підрозділів відсутні законні підстави для оформлення та видачі паспорт громадянина України для виїзду за кордон відповідно до постанови №2503-ХІІ (а. с. 10-11).
ОСОБА_1 , не погоджуючись з відмовою відповідача в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон без присвоєння унікального номеру запису у реєстрі, без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру та передачі персональних та біометричних даних до нього, відповідно до постанов №2503-ХІІ та №719-V, звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи визначаються Законом №5492- VІ у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Пунктами 1, 6, 7 частини першої статті 3 Закону №5492-VI встановлено, що для цілей цього Закону нижченаведені терміни вживаються в такому значенні: "безконтактний електронний носій" - імплантована у бланк документа безконтактна інтегральна схема для внесення персональних даних, параметрів, у тому числі біометричних, що дає змогу здійснювати комплекс заходів, пов`язаних з верифікацією особи, та може використовуватися як засіб електронного цифрового підпису у випадках, передбачених законом; "ідентифікація особи" - встановлення особи шляхом порівняння наданих даних (параметрів), у тому числі біометричних, з наявною інформацією про особу в реєстрах, картотеках, базах даних тощо; "ім`я особи" - прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи.
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 4 Закону №5492-VI єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Положеннями абзацу 3 частини першої статті 4 Закону №5492-VI визначено, що єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частинами першою, третьою, сьомою статті 7 Закону №5492-VI до Реєстру вноситься така інформація про особу: 1) ім`я особи; 2) дата народження/смерті; 3) місце народження; 4) стать; 5) дата внесення інформації про особу до Реєстру; 6) відомості про батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників та інших представників; 7) відомості про громадянство або його відсутність та підстави набуття громадянства України; 8) реквізити документів, виданих особі засобами Реєстру, а також документів, на підставі яких видані такі документи (тип, назва документа, серія, номер, дата видачі та уповноважений суб`єкт, що видав документ, строк дії документа); 9) реквізити документів, що підтверджують смерть особи або визнання особи померлою чи безвісно відсутньою; 10) відцифрований зразок підпису особи; 11) відцифрований образ обличчя особи; 12) відцифровані відбитки пальців рук особи (у разі оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичного паспорта України, службового паспорта України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідки на постійне проживання, посвідки на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзного документа біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзного документа особи, якій надано додатковий захист, картки мігранта); 13) за згодою особи - відцифровані відбитки пальців рук особи (у разі оформлення паспорта громадянина України); 14) додаткова змінна інформація про місце проживання, про народження дітей, про шлюб і розірвання шлюбу, про зміну імені, у разі наявності - інформація про податковий номер (реєстраційний номер облікової картки платників податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків) або повідомлення про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомили про це відповідний контролюючий орган), а також про місце роботи та посаду (у разі оформлення посвідчення члена екіпажу). Інформація в Реєстрі зберігається для визначених цим Законом цілей. Порядок отримання, вилучення з Реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук встановлює Кабінет Міністрів України. Відцифровані відбитки пальців рук особи після внесення до безконтактного електронного носія та видачі документа особі вилучаються з Реєстру та знищуються. Шаблони відцифрованих відбитків пальців рук особи використовуються лише для цілей ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну передбачених цим Законом документів. Передача шаблонів відцифрованих відбитків пальців рук особи забороняється. Повноваження щодо отримання відцифрованих відбитків пальців рук та забезпечення їх захисту відповідно до законодавства покладається на уповноважених суб`єктів, передбачених пунктами 1, 2, 4-7 частини першої статті 2 цього Закону. Відцифровані відбитки пальців рук особи отримуються після досягнення нею дванадцятирічного віку.
Положеннями частини третьої статті 8 Закону №5492-VI передбачено, що внесена до Єдиного державного демографічного реєстру інформація є конфіденційною. Нерозголошення конфіденційної інформації гарантується державою. Збирання, зберігання, використання та захист інформації, що міститься у Реєстрі, здійснюються відповідно до закону.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону №5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на: документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зокрема, це паспорт громадянина України для виїзду за кордон.
Частиною третьою статті 13 Закону №5492-VI визначено, що паспорт громадянина України для виїзду за кордон та інші визначені Законом документи містять безконтактний електронний носій.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону №5492-VI особам гарантується право на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті громадянина України. Таке право реалізується шляхом подання заяви відповідному уповноваженому суб`єкту про внесення або відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук особи до безконтактного електронного носія.
Згідно з вимогами частин першої-четвертої, сьомої статті 22 Закону №5492-VI паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дає право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну. Кожен громадянин України не може мати більше двох паспортів громадянина України для виїзду за кордон.
Кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Паспорт громадянина України для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій, та складається з м`якої обкладинки, 32 сторінок та сторінки даних.
До паспорта громадянина України для виїзду за кордон вноситься така інформація: 1) назва держави; 2) назва документа; 3) тип документа; 4) код держави; 5) номер документа; 6) ім`я особи; 7) громадянство; 8) дата народження; 9) унікальний номер запису в Реєстрі; 10) стать; 11) місце народження; 12) дата видачі документа; 13) уповноважений суб`єкт, що видав документ (код); 14) дата закінчення строку дії документа; 15) відцифрований образ обличчя особи; 16) відцифрований підпис особи; 17) дані про перебування на консульському обліку (за бажанням особи або її представника, представника закладу, який виконує функції опікуна чи піклувальника над особою).
Постановою №152 затверджені зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм, згідно з додатками 1 і 2 та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.
Частиною четвертою цієї постанови визначено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 20 грудня 2016 року припиняється; паспорт громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 20 грудня 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано.
Відповідно до пункту 1 Порядку №152 паспорт громадянина України для виїзду за кордон (далі - паспорт для виїзду за кордон) є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на ім`я якої він оформлений, і дає право такій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну. Паспорт для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій.
Згідно з пунктом 7 Порядку №152 оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта для виїзду за кордон здійснюються: 1) особі, яка досягла 16-річного віку, - на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто; 2) особі, яка не досягла 16-річного віку, особі, яка визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною, - на підставі заяви-анкети одного з батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників або інших законних представників (далі - законні представники); у разі оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта для виїзду за кордон у закордонній дипломатичній установі - на підставі заяви-анкети одного з батьків/законних представників та письмової згоди другого з батьків/законних представників, яка надається під час подання документів (заява від другого з батьків/законних представників не вимагається, якщо він є іноземцем або особою без громадянства чи за наявності виданої органом державної виконавчої служби довідки про наявність заборгованості із сплати аліментів, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців). У разі відсутності другого з батьків під час подання документів така заява подається нотаріально засвідченою. Якщо батьки не перебувають у шлюбі, оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта для виїзду за кордон здійснюється на підставі заяви-анкети того з них, з ким проживає особа; 3) особі, яка не може пересуватися самостійно у зв`язку з тривалим розладом здоров`я та яка потребує термінового лікування за кордоном, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку, - на підставі заяви-анкети особи або її законного представника.
Відповідно до пункту 35 Порядку №152 заявник для оформлення паспорта для виїзду за кордон в Україні подає такі документи: 1) паспорт громадянина України (для особи, яка досягла 14-річного віку та проживає в Україні); 2) свідоцтво про народження або документ, що підтверджує факт народження, виданий компетентними органами іноземної держави, - у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон особі, яка не досягла 14-річного віку. Якщо батьки або один із батьків такої особи на момент її народження були іноземцями або особами без громадянства, також подається довідка про реєстрацію особи громадянином України (у разі оформлення вперше паспорта для виїзду за кордон із застосуванням засобів Реєстру); 3) документ, що посвідчує особу законного представника, та документ, що підтверджує повноваження особи як законного представника, - у разі подання документів законним представником, крім випадків, коли законним представником є один із батьків; 4) документи, що підтверджують сплату адміністративного збору, або оригінал документа про звільнення від його сплати. Оригінал документа про звільнення від сплати адміністративного збору повертається заявнику, а до заяви-анкети додається його копія, засвідчена працівником територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта шляхом проставлення відмітки "Згідно з оригіналом" та підпису із зазначенням його посади, прізвища, ініціалів та дати; 5) у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон особі, яка не досягла 12-річного віку, або особі, яка не може пересуватися самостійно у зв`язку з тривалим розладом здоров`я та яка потребує термінового лікування за кордоном, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку, - може бути подано одну кольорову фотокартку розміром 10-15 сантиметрів для внесення відцифрованого образу обличчя особи шляхом сканування. Фотокартка повинна відповідати вимогам Міжнародної організації цивільної авіації (IKAO) Doc 9303.
Після прийняття до розгляду заяви-анкети та доданих до неї документів працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС здійснює заходи з ідентифікації особи, на ім`я якої оформляється паспорт для виїзду за кордон (пункт 43 Порядку №152).
Територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, закордонна дипломатична установа має право відмовити заявнику в оформленні або видачі паспорта для виїзду за кордон, якщо: 1) особа не є громадянином України; 2) стосовно видачі паспорта для виїзду за кордон звернулася особа, яка не досягла 16-річного віку, або її законні представники/уповноважена особа, які не мають документального підтвердження повноважень на отримання паспорта для виїзду за кордон; 3) особа вже отримала два паспорти для виїзду за кордон, які є дійсними на день звернення (крім випадків, передбачених пунктом 22 цього Порядку); 4) заявник подав не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення і видачі паспорта для виїзду за кордон; 5) дані, отримані з відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують інформацію, надану заявником (пункт 82 Порядку №152).
Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 26 листопада 2014 року №669, якою затверджено Порядок отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи (Порядок - №669)
Цей Порядок визначає процедуру отримання, вилучення з Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр) та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи, які у передбачених законодавством випадках вносяться до безконтактного електронного носія у разі оформлення паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичного паспорта України, службового паспорта України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідки на постійне проживання, посвідки на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзного документа біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзного документа особи, якій надано додатковий захист, картки мігранта (далі - документи).
Підпунктом 1 пункту 2 Порядку №669 установлено, що відцифровані відбитки пальців рук отримуються і вносяться до Реєстру у разі оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичного паспорта України, службового паспорта України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідки на постійне проживання, посвідки на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзного документа біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзного документа особи, якій надано додатковий захист, картки мігранта.
Згідно з пунктом 3 Порядку №669 до Реєстру вносяться відцифровані відбитки вказівних пальців рук особи. У разі пошкодження, відсутності вказівного пальця руки або відсутності можливості через якість отриманого графічного зображення відцифрованого відбитка (відбитків) пальця (пальців) рук (руки) особи ідентифікувати її беруться парні відбитки інших пальців рук або два будь-які відбитки пальців руки, про що зазначається в заяві-анкеті для внесення інформації до Реєстру.
У разі відсутності можливості через якість отриманого графічного зображення відцифрованих відбитків усіх пальців рук особи ідентифікувати її відцифровані відбитки пальців рук не отримуються, про що складається акт, який затверджується керівником відповідного територіального органу / підрозділу ДМС або працівником закордонної дипломатичної установи, та зазначається в заяві-анкеті для внесення інформації до Реєстру. Зазначений акт сканується засобами Реєстру та додається до заяви-анкети.
Відцифровані відбитки пальців рук особи не отримуються до досягнення нею 12-річного віку та у разі відсутності у особи всіх пальців рук, про що зазначається в заяві-анкеті для внесення інформації до Реєстру.
У разі коли особа не може пересуватися самостійно у зв`язку із тривалим розладом здоров`я та потребує термінового лікування за кордоном, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку, відцифровані відбитки пальців рук не отримуються, про що складається акт, який затверджується керівником відповідного територіального органу/підрозділу ДМС або працівником закордонної дипломатичної установи, та зазначається в заяві-анкеті для внесення інформації до Реєстру. Зазначений акт сканується засобами Реєстру та додається до заяви-анкети.
Постановою №2503-XII затверджено Положення №719-V, яким врегульовано питання оформлення та виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.
Паспорт оформляється: громадянам України, що досягли 18-річного віку і постійно проживають в Україні, - за їх особистим зверненням або зверненням законних представників таких громадян щодо одержання паспорта до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, за місцем проживання (пункт 3 Положення).
Паспорт є зшитою нитками обрізною книжечкою розміром 88 х 125 міліметрів, що складається з обкладинки, 32 (або 64) паперових сторінок та сторінки, виготовленої з багатошарового полімерного матеріалу (сторінки даних), ушитої між внутрішнім лівим боком обкладинки та першою сторінкою паспорта (пункт 5 Положення).
Зразок паспорта затверджується Кабінетом Міністрів України (пункт 7 Положення).
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
З метою визначення меж розгляду справи належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2024 року касаційне провадження відкрите з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
Згідно із пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу зобов`язання органу ДМС України видати позивачці паспорт громадянина України для виїзду за кордон без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру.
Позивачка вважає порушеним своє право на отримання паспорту громадянина України для виїзду за кордон без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, засобів Єдиного державного демографічного реєстру, без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки її персональних даних на підставі Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого Постановою №719-V.
Так, положеннями пункту 5 Постанови №719-V передбачено, що паспорт є зшитою нитками обрізною книжечкою розміром 88 х 125 міліметрів, що складається з обкладинки, 32 (або 64) паперових сторінок та сторінки, виготовленої з багатошарового полімерного матеріалу (сторінки даних), ушитої між внутрішнім лівим боком обкладинки та першою сторінкою паспорта. Додаткова інформація (зокрема біометрична) про пред`явника паспорта, зміст якої визначається відповідно до законодавства, може відтворюватися на безконтактному електронному носієві, вмонтованому в паспорт.
Відповідно до пункту 7 цієї постанови зразок паспорта затверджується Кабінетом Міністрів України.
Однак фактично бланки таких паспортів станом на сьогоднішній день не виготовляються у зв`язку з втратою чинності 1 квітня 2015 року положень постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" від 26 червня 2007 року №858, до якої відсилав пункт 7 Постанови №719-V.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 8 грудня 2022 року у справі №380/6916/20 та від 23 вересня 2024 року у справі №360/3686/21.
Поряд з цим, з 1 січня 2015 року запроваджено оформлення і видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено Постановою №152, із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру.
Аналіз наведених чинних норм законодавства свідчить про те, що наразі паспорт громадянина України для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій та складається з м`якої обкладинки, 32 сторінок і сторінки даних.
Відтак, прийняття документів та оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, з 20 грудня 2016 року було припинено, а тому у посадових осіб міграційної служби відсутні правові підстави для видачі особам паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія.
Суд також зазначає, що чинне законодавство щодо порядку видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон будь-яких прямих чи непрямих переваг, привілеїв чи обмежень за релігійними переконаннями (чи на підставі інших підстав) не встановлює.
Законом №5492-VI визначено обов`язковість внесення відповідних даних до Єдиного державного демографічного реєстру (із зняттям біометричних даних, тобто відцифруванням обличчя, підпису та відбитків пальців рук) при оформленні особою паспорту громадянина України для виїзду за кордон і альтернативи щодо визначення підстав для невнесення таких даних до Реєстру Закон не містить.
Особам гарантується право на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що міститься лише у паспорті громадянина України.
Випадки відсутності інформації про відцифровані відбитки пальців рук особи для отримання нею паспорту громадянина України для виїзду за кордон деталізовано у пункті 3 Порядку №669, а саме: відсутність можливості через якість отриманого графічного зображення відцифрованих відбитків усіх пальців рук особи ідентифікувати її; недосягнення особою 12-річного віку; відсутність у особи всіх пальців рук; неможливість особи пересуватися самостійно у зв`язку із тривалим розладом здоров`я та потребування термінового лікування за кордоном, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку.
Проте обставин того, що позивачка підпадає під вказаний перелік виключних обставин, за яких можлива відсутність інформації про відцифровані відбитки пальців рук особи судами попередніх інстанцій не встановлено.
Подібна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі №0240/3048/18-а.
З моменту прийняття норм Закону №5492-VI, яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи, механізм оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон визначений Порядком №152.
Звідси слідує, що інший спосіб оформлення закордонного паспорту громадянину України, ніж передбачений Порядком №152, не є можливим.
Отже, вимоги позивачки щодо надання відповідачем їй паспорту громадянина України для виїзду за кордон без застосування безконтактного електронного носія персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки її персональних даних, та із зазначенням особливої відмітки в паспорті, зокрема, відомостей про неповнолітню дитину, є безпідставними.
Доводи касаційної скарги щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17 (зразкова справа), є безпідставними, адже такі стосуються інших правовідносин, а саме: визнання протиправною відмови у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки (внутрішній паспорт громадянина України) з огляду на релігійні переконання особи. Однак у цьому випадку предметом розгляду є питання видачі позивачці паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Матеріали справи не містять відомостей про те, що позивачка при зверненні до відповідача 17 березня 2023 року вказувала на свою приналежність до окремої суспільної групи (зокрема, через релігійні переконання), яка, на її думку, вимагала б видачі паспорта без безконтактного носія інформації.
У зв`язку із наведеним, у судів попередніх інстанцій не було підстав для врахування висновків Верховного Суду, викладених у справі №806/3265/17, при розгляді цієї справи.
Стосовно доводів позивачки про необхідність відступити від висновків, зроблених в постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі №0240/3048/18-а в частині надання оцінки положенням пункту 5 Постанови №719-V щодо форми паспорта громадянина України для виїзду за кордон, Суд звертає увагу на наступне.
Верховний Суд в своїх рішеннях зауважував на тому, що відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, суд може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми або повністю відмовитися від її висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм. Отже, має існувати необхідність відступу і така необхідність має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані, також відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи.
Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема: зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційного Суду України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни у правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.
У справі "Коссі проти Сполученого Королівства" Європейський суд з прав людини зазначив, що, хоч він формально не зв`язаний своїми попередніми рішеннями, відступ від них може бути, наприклад, виправданий з метою забезпечення того, що тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод відображає соціальні зміни та відповідає умовам сьогодення.
У справі "Чепмен проти Сполученого Королівства" Європейський суд з прав людини також наголосив, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
Отже, з метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Верховного Суду повинна мати ґрунтовні підстави: її попередні рішення мають бути помилковими чи застосований у цих рішеннях підхід має очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання, враховуючи зміни, що відбулися в суспільних відносинах, у законодавстві, практиці Європейського суду з прав людини.
Доводи скаржниці фактично зводяться до необхідності іншого тлумачення норм пункту 5 Постанови №719-V, які регулюють питання форми паспорта громадянина України для виїзду за кордон. В касаційній скарзі позивачка не навела жодних аргументованих виняткових випадків для відступу від висновків, викладених в постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі №0240/3048/18-а.
Більше того, відступ від попередніх правових позицій Верхового Суду за відсутності обґрунтованих виняткових підстав для цього фактично порушуватиме принцип правової визначеності.
Решта доводів касаційної скарги не спростовує висновки суду апеляційної інстанції, не впливає на законність й обґрунтованість ухваленого судового рішення, а направлені на переоцінку доказів, що знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на це відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Окрім зазначеного, ОСОБА_1 просила Суд передати цю справу на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.
Указане клопотання позивачка обґрунтувала покликанням на необхідність відступлення від правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі №0240/3048/18-а, оскільки на той час надавалася оцінка правовідносинам держави та особи без трактування можливості перетинання державного кордону, а наразі в умовах воєнного стану це питання є актуальним. До того ж, касатор вказала на відкриття касаційного провадження у справах №420/10802/22 та №420/4511/23, які мають аналогічні предмети спору зі справою, що переглядається.
Також ОСОБА_1 зазначила, що у справі №420/4511/23 суддею П`ятого апеляційного адміністративного суду Осіповим Ю.В. 11 вересня 2023 року висловлено окрему думку щодо можливості оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, що перегукується із предметом позову у справі, що переглядається. Відтак, на думку позивачки вказане питання стосується питання права, яке має фундаментальне значення для єдиної правозастосовчої практики, становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для позивачки та інших осіб, які звертаються до суду з аналогічними вимогами.
Згідно з частиною п`ятою статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26 березня 2019 року у справі №804/15369/13-а, констатувала, що для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Судом касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 КАС України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закон України "Про судоустрій і статус суддів" діє, зокрема, Касаційний адміністративний суд. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення захисту прав, свобод або інтересів належить до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Реалізація таких повноважень пов`язана з наявністю правових проблем.
Вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, відповідно до положень частини п`ятої статті 346 КАС України, суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням порушеного питання оцінює обґрунтованість доводів заявника щодо існування проблеми у застосуванні відповідної норми права, а також оцінює, чи необхідна така передача для формування єдиної правозастосовчої практики та забезпечення розвитку права. При цьому наявність виключної правової проблеми надає касаційному суду право та, відповідно, не покладає на нього обов`язку передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Водночас клопотання скаржниці не містить належного обґрунтування необхідності передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від правових висновків, сформованих Касаційним адміністративним судом у подібних правовідносинах.
Посилання ОСОБА_1 на окрему думку у справі №420/4511/23 від 11 вересня 2023 року та на факт відкриття касаційних проваджень у справах №420/10802/22 та №420/4511/23 Суд відхиляє, оскільки вони не є передумовою для передачі справи №420/14124/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
До того ж, не обґрунтовано існування правової проблеми у цій справі саме у правозастосуванні відповідних норм права; не доведено існування різних позицій у застосуванні положень законодавства, а тому не створено підстави для передачі на розгляд Великій Палаті Верховного Суду справи №420/14124/23.
Тож, у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду належить відмовити.
Враховуючи зазначене, касаційну скаргу ОСОБА_1 належить залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року - без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи №420/14124/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………………
……………………………………
……………………………………
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду
