ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2022 року
м. Київ
справа №340/5243/20
адміністративне провадження № К/9901/43291/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до ДПС України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ДПС України на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (суддя - Черниш О.А.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року (суддя-доповідач - Мельника В.В.; судді: Іванова С.М., Чепурнова Д.В.),
І. СУТЬ СПОРУ
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної податкової служби України (надалі - ДПС України), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ №10-дс від 08 жовтня 2020 року "Про накладення дисциплінарного стягнення стосовно ОСОБА_1 ".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний наказ прийнято із порушенням вимог частин четвертої, п`ятої статті 74 , 75, 76 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) та пункту 31, 35 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1039 (далі - Порядок №1039). Також, на думку ОСОБА_1 , він не порушував вимоги пункту 2 частини першої статті 28 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон №1700-VII), оскільки, під час роботи в ГУ ДФС у Кіровоградській області ним подавалось повідомлення про наявність потенційного конфлікту інтересів із зазначенням близьких осіб, які займалися підприємницької діяльністю, а тому відсутні підстави для повторного подання такого повідомлення після переведення до ГУ ДПС у Кіровоградській області (є правонаступником ГУ ДФС у Кіровоградській області).
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. ОСОБА_1 з листопада 2001 року працював на посадах державної служби в податкових органах. З 12 жовтня 2015 року позивач займав посаду заступника начальника ГУ ДФС у Кіровоградській області.
4. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу. Установлено, що Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками прав та обов`язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності. Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби.
5. Наказом в.о. голови ДФС України №181-о від 02 березня 2020 року позивача з 05 березня 2020 року звільнено з посади заступника начальника ГУ ДФС у Кіровоградській області в порядку переведення для подальшої роботи в ГУ ДПС у Кіровоградській області відповідно до пункту 5 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
6. 03 березня 2020 року наказом голови ДПС України №185-о ОСОБА_1 з 06 березня 2020 року призначено на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області у порядку переведення з ГУ ДФС у Кіровоградській області відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII.
7. 30 квітня 2020 року позивач подав в.о. начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області Тертичному С.В. повідомлення, в якому вказав, що його близькі особи ОСОБА_2 (дружина), ОСОБА_3 (батько), ОСОБА_4 (мати), ОСОБА_5 (рідний брат), ОСОБА_6 (дружина брата), ОСОБА_7 (тесть) займаються підприємницькою діяльністю, а тому, для недопущення виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів та з метою своєчасного вжиття заходів, передбачених статтею 29 Закону №1700-VII, просив усунути його від вжиття будь-яких дій щодо вказаних осіб.
8. У липні 2020 року начальник ГУ ДПС у Кіровоградській області О.Дозорець на виконання вимог доручення голови ДПС України до доповідної записки Управління з питань запобігання та виявлення корупції ДПС України №572/99-00-14-02-13 від 26 червня 2020 року доручив сектору внутрішнього контролю управління забезпечення роботи ГУ ДПС у Кіровоградській області провести перевірку фактів можливого прийняття рішень, вчинення дій в умовах конфлікту інтересів заступником начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 стосовно близьких осіб та причин неприйняття в.о. начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_8 рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів шляхом оформлення письмового наказу із переглядом обсягу службових повноважень.
9. На виконання вимог цього доручення працівниками сектору внутрішнього контролю управління забезпечення роботи ГУ ДПС у Кіровоградській області проведено перевірку та складено акт №9/11-28-01-03-06 від 27 липня 2020 року, яким установлено, що заступником начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 повідомлення про потенційний конфлікт інтересів №20-К від 30 квітня 2020 року подане з порушенням термінів, визначених пунктом 1 частини першої статті 28 Закону № 889-VIII, а саме із затримкою на 36 робочих днів.
10. У зв`язку з цим начальник ГУ ДПС у Кіровоградській області 04 серпня 2020 року надіслав голові ДПС України подання щодо порушення дисциплінарного провадження відносно заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 .
11. 27 серпня 2020 року наказом голови ДПС України №452 порушено дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 для визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчинення дисциплінарного проступку. Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ДПС України наказано здійснити дисциплінарне провадження та за результатами розгляду дисциплінарної справи надати голові ДПС України подання відповідно до чинного законодавства.
12. У ході дисциплінарного провадження позивач через ГУ ДПС у Кіровоградській області надав голові ДПС України пояснення від 10 вересня 2020 року з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, в яких зазначив, що повідомляв безпосереднього керівника про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів у встановлений строк, а вимога щодо повторного повідомлення у законодавстві відсутня. Повідомив, що звернувся до Національного агентства з питань запобігання корупції з офіційним запитом та просив відкласти розгляд дисциплінарної справи до отримання результатів його розгляду.
13. Наказом начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області №337-о від 28 вересня 2020 року ОСОБА_1 надано відпустку без збереження заробітної плати для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 28 вересня 2020 року по 11 квітня 2021 року.
14. Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарної справи ДПС України внесено голові ДПС України подання №9 від 01 жовтня 2020 року, в якому сформульовано висновок, що за результатами розгляду матеріалів дисциплінарної справи (протокол засідання від 01 жовтня 2020 року №15) у діях заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 встановлено факт вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, що полягає у порушенні правил етичної поведінки державних службовців. Комісією вирішено рекомендувати голові ДПС України застосувати до заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 65 та статтею 66 Закону № 889-VIII.
15. 08 жовтня 2020 року на підставі вказаного подання головою ДПС України видано наказ №10-дс, яким наказано, враховуючи відсутність заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області ОСОБА_1 на робочому місці у зв`язку з відпусткою для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 28 вересня 2020 року по 11 квітня 2021 року, застосувати до нього у перший робочий день повернення до виконання обов`язків дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 65 та статтею 66 Закону № 889-VIII.
16. Не погоджуючись із наказом про накладення дисциплінарного стягнення, позивач звернувся до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, позовні вимоги задоволено.
17.1. Визнано протиправним та скасовано наказ голови ДПС України "Про накладення дисциплінарного стягнення стосовно ОСОБА_1 " №10-дс від 08 жовтня 2020 року.
17.2. Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати на сплату судового збору в сумі 840,80 грн. за рахунок бюджетних асигнувань ДПС України.
18. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій, встановили порушення процедури накладення дисциплінарного стягнення на позивача. Вкаазали, що внаслідок встановлених порушень дисциплінарна комісія не змогла повно та об`єктивно встановити обставини справи та прийняла необґрунтоване рішення про наявність у діях ОСОБА_1 складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, та про наявність підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Також вказані порушення призвели до того, що спірний наказ ДПС України прийнятий відповідачем без урахування усіх обставин, які мали значення для його прийняття, з порушенням вимог частини другої статті 74 Закону № 889-VIII, оскільки складу дисциплінарного проступку у діях та бездіяльності позивача не встановлено.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
19. Не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, ДПС України звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
20. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
21. У касаційній скарзі відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини першої статті 28 Закону № 1700-VII, а саме: чи є обов`язок у державного службовця повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника у випадку реорганізації органу державної влади та переведенні державного службовця до іншого державного органу.
22. ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
23. У відзиві вказано, що в умовах реорганізації ГУ ДФС у Кіровоградській області обставини потенційного конфлікту інтересів не змінились, що виключає необхідність повторного подання повідомлення, та свідчить про відсутність обставин приховання позивачем родинних зв`язків із платниками податків на території Кіровоградської області.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
24. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII).
26. Згідно з пунктом 9, 10 частини першої статті 8 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби.
27. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
28. Відповідно до статті 37 Закону № 889-VIII стосовно кожного державного службовця ведеться особова справа, складовою якої є особова картка встановленого зразка. Ведення особової справи державного службовця розпочинається одночасно з його вступом на державну службу. Порядок ведення та зберігання особових справ державних службовців визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
29. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
30. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
31. Частиною першою статті 65 Закону № 889-VIII передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII визначені види дисциплінарних проступків. Дисциплінарним проступком є зокрема, порушення правил етичної поведінки державних службовців.
33. Згідно з частиною третьою статті 65 Закону № 889-VIII державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
34. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
35. Згідно з частиною четвертою статті 66 Закону № 889-VIII у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
36. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
37. Відповідно до частини першої статті 68 Закону № 889-VIII дисциплінарне провадження порушується шляхом видання відповідного наказу (розпорядження): міністром - стосовно державного секретаря відповідного міністерства; суб`єктом призначення - стосовно інших державних службовців.
38. Згідно з частиною другою статті 68 Закону № 889-VIII дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються), зокрема, на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
39. Частиною першою статті 69 Закону № 889-VIII передбачено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
40. Відповідно до частин десятої, одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
41. Відповідно до статті 71 Закону № 889-VIII порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії.
42. Згідно зі статтею 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Дисциплінарна справа повинна містити зокрема пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження.
43. Частинами першої, другої статті 74 Закону № 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
44. Згідно з частинами четвертою, п`ятою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.
45. Статтею 75 Закону № 889-VIII передбачено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.
Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.
Відмова надати пояснення оформляється відповідним актом і підтверджується двома державними службовцями. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.
46. Статтею 76 Закону № 889-VIII передбачено право державного службовця має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.
За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.
47. Згідно з частинами першою, другою, п`ятою, шостою статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
48. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).
49. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 1700-VII:
- приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв`язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях;
- потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
- реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
- близькі особи - члени сім`ї суб`єкта, зазначеного у частині першій статті 3 цього Закону, а також чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний та двоюрідний брати, рідна та двоюрідна сестри, рідний брат та сестра дружини (чоловіка), племінник, племінниця, рідний дядько, рідна тітка, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, батько та мати дружини (чоловіка) сина (дочки), усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням зазначеного суб`єкта;
- члени сім`ї: а) особа, яка перебуває у шлюбі із суб`єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього Закону, та діти зазначеного суб`єкта до досягнення ними повноліття - незалежно від спільного проживання із суб`єктом; б) будь-які особи, які спільно проживають, пов`язані спільним побутом, мають взаємні права та обов`язки із суб`єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього Закону (крім осіб, взаємні права та обов`язки яких не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.
50. Згідно зі статтею 28 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, до яких відносяться зокрема державні службовці, зобов`язані:
1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;
2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
Особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не можуть прямо чи опосередковано спонукати у будь-який спосіб підлеглих до прийняття рішень, вчинення дій або бездіяльності всупереч закону на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб.
Безпосередній керівник особи або керівник органу, до повноважень якого належить звільнення/ ініціювання звільнення з посади, протягом двох робочих днів після отримання повідомлення про наявність у підлеглої йому особи реального чи потенційного конфлікту інтересів приймає рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів, про що повідомляє відповідну особу.
Національне агентство у випадку одержання від особи повідомлення про наявність у неї реального, потенційного конфлікту інтересів упродовж семи робочих днів роз`яснює такій особі порядок її дій щодо врегулювання конфлікту інтересів.
Безпосередній керівник або керівник органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади, якому стало відомо про конфлікт інтересів підлеглої йому особи, зобов`язаний вжити передбачені цим Законом заходи для запобігання та врегулювання конфлікту інтересів такої особи.
У разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів вона зобов`язана звернутися за роз`ясненнями до територіального органу Національного агентства. У разі якщо особа не отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона діє відповідно до вимог, передбачених у цьому розділі Закону.
Якщо особа отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона звільняється від відповідальності, якщо у діях, щодо яких вона зверталася за роз`ясненням, пізніше було виявлено конфлікт інтересів.
51. З метою формування єдиного підходу до розуміння і дотримання правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів та пов`язаних з ним обмежень рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції №839 від 29 вересня 2017 року затверджено Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (далі - Методичні рекомендації № 839), які були чинні на час виникнення спірних правовідносин.
52. У підпункті 1.1.1 пункту 1.1 розділу I Методичних рекомендацій №839 вказано, що складовими конфлікту інтересів (реального, потенційного) є: приватний інтерес (будь-який майновий чи немайновий), службові/ представницькі повноваження (безпосередні та загальнослужбові), а співвідношення вказаних складових спричиняє виникнення:
- реального конфлікту інтересів - приватний інтерес суперечить службовим/представницьким повноваженням, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
- потенційного конфлікту інтересів - у сфері службових/ представницьких повноважень наявний приватний інтерес, що може за настанні певних обставин у майбутньому вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
53. Підпунктом 1.1.2 пункту 1.1 Розділу І Методичних рекомендацій №839 визначено алгоритм дій особи у зв`язку із виникненням у неї конфлікту інтересів. З моменту, коли особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 Закону, дізналися чи повинні були дізнатися про наявність у них реального чи потенційного конфлікту інтересів, вони зобов`язані повідомити не пізніше наступного робочого дня безпосереднього керівника, а якщо особа перебуває на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень, у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.
54. Постановою Кабінету Міністрів України №1039 від 04 грудня 2019 року затверджено Порядок здійснення дисциплінарного провадження (надалі - Порядок №1039), який визначає процедуру здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців.
55. Відповідно до пункту 4 Порядку №1039 дисциплінарне провадження розпочинається з моменту прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та завершується прийняттям рішення про накладення на державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження (далі - державний службовець), дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.
56. Пунктом 7 Порядку №1039 передбачено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія.
57. Згідно з пунктами 19, 20 Порядку №1039 формою роботи Комісії, дисциплінарної комісії є засідання.
Рішення Комісії, дисциплінарної комісії оформляється протоколом.
58. Пунктом 31 Порядку №1039 передбачено, що комісія, дисциплінарна комісія запрошує державного службовця на своє засідання для надання пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, та пропонує надати таке пояснення у письмовому вигляді.
Державний службовець має право: бути присутнім на засіданні Комісії, дисциплінарної комісії для надання пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; знайомитися з матеріалами дисциплінарної справи відповідно до статті 76 Закону, у тому числі в установленому законом порядку запитувати та отримувати відповідні документи, їх копії; надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; заявляти клопотання про необхідність одержання і долучення до матеріалів дисциплінарної справи нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, яким можуть бути відомі обставини справи; користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого ним представника.
Державний службовець користується іншими правами, встановленими Конституцією та законами України.
59. Згідно з пунктом 32 Порядку №1039 про дату, час і місце засідання Комісії, дисциплінарної комісії державному службовцю повідомляється шляхом вручення інформації чи документів або надсилання їх поштою за адресою місця проживання/перебування чи на його адресу електронної пошти, або з використанням інших засобів телекомунікаційного зв`язку за наявними в особовій справі контактними даними.
Таке повідомлення здійснюється не менш як за п`ять календарних днів до дня проведення засідання Комісії, дисциплінарної комісії.
У разі коли державний службовець не прибув на засідання або не повідомив про поважні причини своєї відсутності, а також не надав письмові пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, Комісія, дисциплінарна комісія складає акт про відмову від надання пояснень.
Відсутність державного службовця на засіданні Комісії, дисциплінарної комісії не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження.
60. Відповідно до пункту 33 Порядку №1039 комісія, дисциплінарна комісія розглядає належним чином сформовану дисциплінарну справу та за результатами такого розгляду приймає рішення про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, про що зазначається у протоколі засідання.
Комісія, дисциплінарна комісія повинна встановити: чи мали місце обставини, на підставі яких порушено дисциплінарне провадження; чи містять дії державного службовця ознаки дисциплінарного проступку; чим характеризується дисциплінарний проступок, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до державної служби; чи підлягає державний службовець притягненню до дисциплінарної відповідальності; який вид дисциплінарного стягнення може бути застосований до державного службовця.
61. Пунктом 34 Порядку №1039 передбачено, що результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії.
62. Згідно з пунктом 35 Порядку №1039 дисциплінарна комісія вносить суб`єкту призначення (керівникові державної служби) пропозицію (подання) разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання.
Одночасно із внесенням суб`єкту призначення (керівникові державної служби) пропозиції (подання) державному службовцю повідомляється про дату внесення суб`єкту призначення (керівнику державної служби) такої пропозиції (подання) та необхідність надання ним письмового пояснення суб`єкту призначення (керівнику державної служби) відповідно до статті 75 Закону.
Таке повідомлення державного службовця здійснюється шляхом вручення або надсилання поштою, в тому числі з використанням інших засобів телекомунікаційного зв`язку. У разі доведення інформації або документів шляхом використання інших засобів телекомунікаційного зв`язку такий спосіб фіксується протоколом у встановленому порядку. Інформація або документи надсилаються державному службовцеві за адресою місця проживання/перебування або на його адресу електронної пошти чи з використанням інших засобів телекомунікаційного зв`язку за наявними в особовій справі контактними даними.
Державний службовець надає письмове пояснення особисто або шляхом надсилання листа на офіційну електронну адресу відповідного державного органу.
У разі ненадання державним службовцем письмового пояснення особисто або шляхом надсилання листа на офіційну електронну адресу відповідного державного органу не пізніше ніж як за два календарних дні до закінчення строку прийняття суб`єктом призначення (керівником державної служби) рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження державний службовець вважається таким, що відмовився від надання письмового пояснення.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
63. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1,4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
64. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.
65. Предметом спору у даній справі є наказ про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця у зв`язку із порушенням правил етичної поведінки, що виявилось у невчасному поданні державним службовцем повідомлення про наявність реального чи потенційного конфлікту інтересів.
66. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність складу дисциплінарного проступку у діях ОСОБА_1 Верховний Суд не погоджується із висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
67. Статтею 8 Закону №889-VIII визначений обов`язок державного службовця дотримуватись вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Відповідно до приписів пункту 2 частини першої статті 28 Закону № 1700-VII державний службовець зобов`язаний повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника.
68. Судами встановлено, що ГУ ДФС у Кіровоградській області реорганізовано шляхом приєднання до новоутвореного ГУ ДПС у Кіровоградській області. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ГУ ДПС у Кіровоградській області зареєстровано як юридична особа 31 липня 2019 року. ГУ ДФС у Кіровоградській області з 02 серпня 2019 року перебуває у стані припинення.
69. Внаслідок вказаної реорганізації ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника начальника ГУ ДФС у Кіровоградській області в порядку переведення для подальшої роботи в ГУ ДПС у Кіровоградській області. Перебуваючи на посаді заступника начальника ГУ ДФС у Кіровоградській області, позивач подавав відповідне повідомлення про наявність реального чи потенційного конфлікту інтересів. Після переведення з 06 березня 2020 року на посаду заступника начальника ГУ ДПС, позивач вдруге подав відповідне повідомлення 30 квітня 2020 року, тобто не у строк, визначений статтею 28 Закону № 1700-VII.
70. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд зазначає, що у позивача проходження державної служби не припинялось, однак його було звільнено із однієї посади та призначено на іншу посаду в новоствореному державному органу, що є новою юридичною особою, із іншою назвою та іншими посадами. Отже, із ОСОБА_1 був укладений новий трудовий договір та із цього моменту розпочалися нові трудові відносини.
71. Однією з основних умов трудового договору є трудова функція працівника, яка визначається відповідно до його конкретної роботи, кваліфікації, професії. На основі кваліфікаційних характеристик посад працівників та особливостей штатного розпису для їхнього розмежування через чітке визначення конкретних функціональних обов`язків, які мають виконувати певні працівники, власник або уповноважений ним орган розробляє та затверджує такий локальний правовий документ, як посадові інструкції.
72. Мінсоцполітики у своєму листі від 25 листопада 2015 року № 713/13/116-15, зазначило, що посадова (робоча) інструкція є саме тим документом, в якому визначено конкретні завдання та обов`язки працівника, його права та відповідальність.
73. За наявності посадової (робочої) інструкції потенційний працівник буде чітко знати права та обов`язки, що покладаються на нього при виконанні ним роботи, що унеможливить конфлікт між ним та роботодавцем з приводу їх виконання. Посадові (робочі) інструкції складаються на основі кваліфікаційних характеристик посад, які наведені в Довіднику кваліфікаційних характеристик професій працівників
74. Отже, посадова інструкція працівника підприємств, установ, організацій вводяться з метою чіткого визначення вимог, що ставляться до певного працівника, наділення його необхідними правами та підвищення відповідальності за доручену ділянку роботи.
75. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що позивач після призначення на посаду був ознайомлений із новою посадовою інструкцією, із своїми посадовими обов`язками у новому державному органі, розумів можливість настання реального чи потенційного конфлікту інтересів, а тому був зобов`язаний виконати вимоги статті 28 Закону №1700-VII, шляхом подання нової заяви у встановлені законодавцем строки. Такі дії надали б можливість його керівнику детально проаналізувати ситуацію, яка склалась саме на момент призначення позивача на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Кіровоградській області, та визначитись з оптимальним способом врегулювання конфлікту інтересів і прийняти відповідне рішення для його врегулювання вже у новоствореному органі.
76. Таким чином, є необґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про відсутність складу дисциплінарного проступку у діях позивача, оскільки судами неправильно до спірних правовідносин застосований пункт 2 частини першої статті 28 Закону № 1700-VII.
77. Проте, колегія суддів Верховного Суду наголошує, що при перевірці рішення суб`єкта владних повноважень, відповідно до вимог статті 2 КАС України, суди повинні перевіряти чи прийняті такі рішення, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. У свою чергу, притягненню державного службовця до дисциплінарної відповідальності передує регламентована законом процедура здійснення дисциплінарного провадження.
78. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного наказу внаслідок порушення процедури дисциплінарного провадження. Верховний Суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступне.
79. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, дисциплінарною комісією не забезпечено права позивача, передбачені статтями 75, 76 Закону №889-VIII та пунктом 31 Порядку №1039, зокрема, право бути присутнім на засіданні дисциплінарної комісії, надавити пояснення та знайомитися з матеріалами дисциплінарного провадження перед накладенням на нього дисциплінарного провадження.
80. У період з 31 серпня 2020 року по 25 вересня 2020 року позивач був відсутній на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, а з 28 вересня 2020 року відбув у соціальну відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
81. Із матеріалів справи вбачається, що засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДПС України стосовно ОСОБА_1 були призначені на 24 вересня 2020 року та 30 вересня 2020 року. Повідомлення ДПС України №4027/Л/99-00-14-02-09-ДК від 18 вересня 2020 року про запрошення на засідання дисциплінарної комісії на 24 вересня 2020 року направлено позивачу рекомендованим листом 18 вересня 2020 року, проте цей лист не був йому вручений та був повернутий поштою у жовтні 2020 року. У зв`язку зі службовою необхідністю засідання дисциплінарної комісії 24 вересня 2020 року перенесено на 30 вересня 2020 року. Доказів направлення позивачу повідомлення про це засідання у спосіб, передбачений пунктом 32 Порядку №1039, матеріали дисциплінарної справи не містять.
82. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідач не надав суду протокол засідання дисциплінарної комісії №15 від 01 жовтня 2020 року, на якому прийнято рішення про наявність у діях позивача дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, та не надав доказів того, що позивач повідомлявся про це засідання.
83. Окрім того, листом №4337/Л/99-00-14-02-09-ДК від 05 жовтня 2020 року голова дисциплінарної комісії повідомив позивача про внесення голові ДПС України подання від 01 жовтня 2020 року про застосування до нього дисциплінарного стягнення та необхідність надання ним письмового пояснення голові ДПС України відповідно до статті 75 Закону №889-VIII. Доказів того, що цей лист був направлений/вручений позивачу у спосіб, установлений пунктом 35 Порядку №1039, матеріали дисциплінарної справи не містять.
84. Таким чином, всупереч вимогам статті 75 Закону №889-VIII спірний наказ виданий за відсутності пояснень позивача, а відповідач не надав суду акт про оформлення відмови позивача від надання пояснень.
85. Також, всупереч частини першої статті 67, частини першої статті 74 Закону №889-VIII та пункту 34 Порядку №1039 у поданні дисциплінарної комісії №9 від 01 жовтня 2020 року відсутні будь-які відомості, що характеризують позивача як державного службовця, на наведені обставини, що пом`якшують чи обтяжують дисциплінарну відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та ставлення його до державної служби, а також про форму та ступінь вини державного службовця та тяжкість наслідків дисциплінарного проступку.
86. Окрім того, спірний наказ виданий у період перебування позивача у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, що прямо суперечить частині четвертій статті 74 Закону №889-VIII, яка передбачає, що дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
87. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірний наказ підлягає скасуванню, оскільки прийнятий відповідачем із порушенням процедури накладення дисциплінарного стягнення.
88. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
89. Таким чином, оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанції був неправильно застосований пункт 2 частини першої статті 28 Закону №1700-VII, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для зміни рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року в частині мотивів.
СУДОВІ ВИТРАТИ
90. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ДПС України задовольнити частково.
Змінити рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі №340/5243/20, виклавши мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі №340/5243/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
М.В. Білак
О.А. Губська
