ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Британчука В. В., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б.
14 листопада 2018 року
м. Київ
у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18) за позовом виконуючого обов'язки керівника місцевої прокуратури Дніпропетровської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Дніпропетровська ОДА) до Піщанської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Піщанська сільська рада), ОСОБА_6, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Державне підприємство «Новомосковське лісове господарство» (далі - ДП «Новомосковське лісове господарство»), Управління Держгеокадастру у Новомосковському районі Дніпропетровської області, про визнання неправомірним і скасування рішення, визнання недійсним державного акту та витребування земельної ділянки
за касаційною скаргою Піщанської сільської ради на рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 28 лютого 2017 року у складі судді Дубовенко І. Г. та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 26 жовтня 2017 року у складі колегії суддів Баранніка О. П., Пономарь З. М., Посунся Н. Є.
За наслідками розгляду 14 листопада 2018 року Великою Палатою Верховного Суду указаної справи касаційну скаргу Піщанської сільської ради задоволено частково. Рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 28 лютого 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 26 жовтня 2017 року скасовано в частині задоволення позовних вимог про визнання неправомірним і скасування пункту 32 рішення Піщанської сільської ради «Про передачу земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та видачу державного акту на право власності на земельні ділянки на території с. Піщанка в районі вулиць Пролетарська, Садова, АДРЕСА_1, Мостова, Мира, Чкалова» від 12 березня 2008 року № 1-18/V про передання у власність ОСОБА_6 земельної ділянки площею 0,25 га за адресою: АДРЕСА_1, та про визнання недійсним зареєстрованого у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 01-08-126-01052 Державного акта на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 31 березня 2008 року, виданого на ім'я ОСОБА_6 на право приватної власності на земельну ділянку площею 0,25 га (кадастровий номер НОМЕР_1), надану для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та розташовану за адресою: АДРЕСА_1. Ухвалено у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову. Оскаржувані рішення суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду змінено щодо вимог про витребування земельної ділянки: витребувано з мотивів, викладених у цій постанові, вищезазначену земельну ділянку з незаконного володіння ОСОБА_6 у власність держави в особі Дніпропетровської ОДА.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком судів попередніх інстанцій щодо застосування положень статей 256, 261, 267 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 45 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України, у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з відповідним позовом) стосовно обрахування позовної давності у цій справі.
Зокрема, Велика Палата Верховного Суду підтримала висновки судів, що позивачем не пропущено строк позовної давності. При цьому у пункті 68 вказала, що і в разі подання позову суб'єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб'єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган.
Крім того зазначено, що поняття «сторона у спорі» не є тотожним зі змістом поняттю «сторона у цивільному процесі»; у спорі з декільками належними відповідачами, в яких немає солідарного обов'язку (до яких не звернута солідарна вимога), один із них може заявити суду про застосування позовної давності тільки щодо тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших відповідачів.
Для застосування позовної давності за заявою сторони у спорі суд має дослідити питання її перебігу окремо за кожною звернутою до цієї сторони позовною вимогою; суд застосовує позовну давність лише тоді, коли є підстави для задоволення позовних вимог, звернутих позивачем до того відповідача у спорі, який заявляє про застосування позовної давності (пункти 70 - 73 постанови суду касаційної інстанції).
Стосовно висновків судів по суті вирішеного спору, то Велика Палата Верховного Суду вважала, що ОСОБА_6 незаконно передано Піщанською сільською радою земельну ділянку лісового фонду у порядку безоплатної приватизації, оскільки зміна цільового призначення відбулася неправомірно, що підтверджується постановою Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 13 листопада 2013 року у справі № 20/5005/9915/2012, яким скасовано ряд рішень Піщанської сільської ради, на підставі яких земельні ділянки 74 та 75 кварталу ДП «Новомосковське лісове господарство» були незаконно вилучені із земель лісового фонду та введені у межі села Піщанка зі зміною їх цільового призначення на землі житлової і громадської забудови. Тобто земельна ділянка вибула з володіння Дніпропетровської ОДА поза його волею, що є підставою для її витребування у ОСОБА_6 та поверненню у власність держави в особі Дніпропетровської ОДА.
При цьому Велика Палата Верховного Суду відмовила у задоволенні позову про визнання неправомірним і скасування пункту 32 рішення Піщанської сільської ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V та про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, виданий на ім'я ОСОБА_6
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що правовідносини, пов'язані з вибуттям земель з державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
Витребування спірної земельної ділянки з володіння відповідачки відповідає критерію законності: воно здійснюється на підставі норми статті 388 ЦК України у зв'язку з порушенням органом державної влади низки вимог Земельного кодексу України (далі - ЗК України), які відповідають вимогам доступності, чіткості, передбачуваності.
Відповідачка не мала перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об'єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати, що ділянка має ознаки земель державного лісового фонду, а тому вибула з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісність відповідачки під час набуття нею земельної ділянки у власність.
На думку ВеликоїПалати Верховного Суду, такий висновок не суперечить загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція). Не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідачки критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Однак з такими висновками не погоджуємося та висловлюємо окрему думку відповідно до статті 35 ЦПК України.
Зі змісту позовних вимог вбачається, що прокурор у березні 2016 року звернувся з позовною заявою до суду в інтересах держави в особі Дніпропетровської ОДА, оскаржив пункт 32 рішення Піщанської сільської ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V про передання у власність ОСОБА_6 земельної ділянки площею 0,25 га за адресою: АДРЕСА_1, а також просив визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий на її ім'я, витребувати земельну ділянку з незаконного володіння відповідачки та зобов'язати повернути цю ділянку у власність держави в особі Дніпропетровської ОДА з огляду на те, що земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду; Піщанська сільська рада розпорядилася нею з перевищенням повноважень, такі повноваження мала Дніпропетровська ОДА, відтак, на думку прокурора, відбулося незаконне відчуження земель державної власності на користь фізичної особи.
Рішенням Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 28 лютого 2017 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Дніпропетровської області від 26 жовтня 2017 року, позовні вимоги задоволено. Суди керувалися тим, що прокурор довів факти незаконного вилучення земельної ділянки із земель лісового фонду та незаконного включення її у межі села Піщанки, внаслідок чого землі державної власності незаконно відчужені на користь фізичної особи. Позовна давність не пропущена, а земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею.
14 листопада 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу Піщанської сільської ради задовольнила частково. Рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 28 лютого 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 26 жовтня 2017 року скасувала в частині задоволення позовних вимог про визнання неправомірним і скасування пункту 32 рішення Піщанської сільської ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V про передання у власність ОСОБА_6 земельної ділянки площею 0,25 га за адресою: АДРЕСА_1, та про визнання недійсним Державного акта на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 31 березня 2008 року, виданого на ім'я ОСОБА_6 на право приватної власності на земельну ділянку, надану для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та розташовану за адресою: АДРЕСА_1. Ухвалено у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову. Оскаржувані рішення суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду змінено щодо вимог про витребування земельної ділянки: витребувано з мотивів, викладених у цій постанові, вищезазначену земельну ділянку з незаконного володіння ОСОБА_6 у власність держави в особі Дніпропетровської ОДА.
Однак з такими висновками погодитися не можна з огляду на таке.
Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред'явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.
Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).
Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.
Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб'єкта, чиї права порушено.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.
Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов'язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.
При цьому як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.
Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.
Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.
При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).
Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред'являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.
Тобто як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник), довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.
Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b. дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; с. ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f. діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов'язками, як будь-яка інша сторона, і не повинна мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).
Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов'язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.
Власником земельної ділянки є держава, яка відповідно до вимог статті 13 Конституції України та статті 91 ЗК України зобов'язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов'язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
ЄСПЛ, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).
Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.
Якщо відповідачів у справі два чи кілька, суд вправі відмовити в задоволенні позову за наявності згаданої заяви лише одного з них, оскільки позовну давність законом визначено саме для позивача у справі як строк, у межах якого він може звернутися до суду.
Інтереси сторін - відповідачів у справі, зокрема Піщанської сільської ради та ОСОБА_6, про визнання неправомірним і скасування рішення сільської ради, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки є пов'язаними і залежними один від одного. А тому будь-який із відповідачів може звернутися до суду із заявою про застосування позовної давності, що і було зроблено Піщанською сільською радою (т. 1, а. с. 63 - 64, 108 - 109), однак судом першої інстанції безпідставно вказана заява не врахована, а твердження, що суди не мали підстав вирішувати питання стосовно застосування приписів про позовну давність до вимог, заявлених до ОСОБА_6, яка таку заяву не подавала, є безпідставним.
Прокурором зазначено відповідачем Дніпропетровську ОДА. Відповідно до пунктів 1, 2, 11 статті 21 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон - № 586-XIV) у сфері повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля місцева державна адміністрація:
- розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності;
- розпоряджається землями державної власності відповідно до закону;
- погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених ЗК України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Разом з тим на час виникнення спірних правовідносин - 2008 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.
Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:
- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;
- координація проведення земельної реформи в Україні;
- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;
- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості ґрунтів, ведення державного земельного кадастру.
Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.
У пункті 14 Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.
Відповідно до пунктів 1, 3 Положення про головне управління Держкомзему в області, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року за № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 623/15314, Головне управління Держкомзему в області (далі - головне управління) є територіальним органом Держкомзему, йому підзвітне і підконтрольне. Основними завданнями головного управління є: підготовка та внесення Держкомзему пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою, установлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, забезпечення її реалізації та проведення земельної реформи; організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру та координація робіт з підготовки земельно-кадастрової документації; здійснення землеустрою і проведення моніторингу земель; проведення у межах компетенції, визначеної Держкомземом, державної експертизи проектів з питань землеустрою, ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Згідно з підпунктом 12) пункту 4 вказаного вище Положення головне управління відповідно до покладених на нього завдань: організовує в установленому порядку виконання землевпорядних робіт і проведення державної інвентаризації земель.
Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.
З урахуванням компетенції кожного із органів державної влади у сфері земельних правовідносин, позивач не лише міг бути обізнаний про порушення свого права, але і зобов'язаний був знати про стан власності, повноваження з розпорядження якою йому надані, оскільки мав доступ до земельного кадастру та зобов'язаний був співпрацювати з відповідними державними органами, які мали відповідні підрозділи на рівні області та району.
Зокрема, прокурор вказував, що Піщанська сільська рада незаконно розпорядилася земельною ділянкою поза волею її власника - Дніпропетровської ОДА. Про порушення норм чинного законодавства при відведенні у власність спірної земельної ділянки Дніпропетровська ОДА дізналася у 2016 році з листа, надісланого прокуратурою.
Правові засади діяльності місцевого самоврядування передбачені у Законі України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
У статті 1 Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) вказано, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають адміністративний центр.
Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень (стаття 6 Закону № 280/97-ВР в зазначеній редакції).
За статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до статей 3, 7, 8, 9 Закону № 280/97-ВР безпосередньо територіальна громада діє у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян та місцевих ініціатив.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до статей 10, 117, 118 ЗК України передбачено порядок та компетенцію органів місцевого самоврядування при вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність. Такі питання вирішує саме орган місцевого самоврядування в особі відповідної ради.
Отже, висновок суду про необхідність відліку строку давності з моменту отримання Дніпропетровською ОДА листа із прокуратури щодо порушення права на розпорядження спірної земельної ділянки не ґрунтується на вимогах закону, оскільки у цих правовідносинах щодо надання земельної ділянки територіальна громада діяла в особі органів місцевого самоврядування і рішення цих органів ґрунтувалися на висновках відділу Держкомзему та відповідно були внесені до Державного земельного кадастру при оформленні і видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.
Оскільки ОСОБА_6 передано у власність спірну земельну ділянку у 2008 році на підставі пункту 32 рішення ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V, яке прийнято з урахуванням землевпорядної документації, виготовленої та погодженої з органом Держкомзему, тому Дніпропетровська ОДА не могла не знати про факт розпорядження у 2008 році земельною ділянкою Піщанською сільською радою.
Зважаючи на те, що як у Дніпропетровської ОДА, так і в управління Держкомзему України була об'єктивна можливість знати про передачу спірної земельної ділянки ще у 2008 році - з часу виникнення спірних правовідносин, а до суду з цим позовом прокурор звернувся у 2016 році, позовна давність Дніпропетровською ОДА від імені і в інтересах якої діє прокурор, пропущена.
Враховуючи, що ОСОБА_6 набула земельну ділянку за рішенням Піщанської сільської ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V, яка має прямий інтерес до розгляду справи і у частині позовних вимог до ОСОБА_6, так як неправомірність дій сільської ради тягне право ОСОБА_6 на відшкодування шкоди, тому незалежно від того, чи заявляла ОСОБА_6 про застосування позовної давності до вимог, заявлених до неї, і до вказаних вимог має бути застосована позовна давність, про яку заявив один із відповідачів - Піщанська сільська рада.
Стосовно висновків суду по суті вирішеного спору вважаємо за необхідне зазначити таке.
Статтею 116 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації, або центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян проводиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами передбачений у статті 118 ЗК України.
Згідно з частинами шостою, сьомою зазначеної статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання. Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.
У силу вимог статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У справі, що розглядається, ОСОБА_6 отримала спірну земельну ділянку саме у порядку безоплатної приватизації згідно зі статтями 118, 121 ЗК України.
Використовуючи своє право на приватизацію земельної ділянки, особа передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють правомірно, оскільки така поведінка є їхнім прямим обов'язком.
Чинним законодавством не передбачено обов'язку особи перевіряти правомірність дій органу щодо надання останнім земельної ділянки в аспекті її реального цільового призначення та дотримання порядку розпорядження нею.
Тобто фактично у разі задоволення позову обов'язки органу влади чи місцевого самоврядування з дотримання законодавства при вирішенні земельних питань перекладаються на фізичну особу.
Крім цього, на фізичну особу покладається за будь-яких обставин тягар перевірки та ревізування рішень органу влади чи місцевого самоврядування, чим скасовується презумпція правомірності таких рішень, що суперечить вимогам частини другої статті 19 Конституції України.
Відповідно до статті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.
Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 ЦК України майно не може бути витребуване у нього.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.
Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 ЦК України, в тому числі і на витребування цього майна від добросовісного набувача.
Задовольняючи позов прокурора в частині повернення земельної ділянки у власність держави, Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що спірна земельна ділянка належить до земель лісового фонду, зміна її цільового призначення здійснена неправомірно, її відчуження відбулося поза волею власника - Дніпропетровської ОДА, тому земельну ділянку неправомірно передано у власність ОСОБА_6 для індивідуального будівництва.
Суд касаційної інстанції відповідно до вимог статей 387, 388 ЦК України витребував земельну ділянку від ОСОБА_6 та повернув її у власність держави в особі Дніпропетровської ОДА. При цьому залишив чинними рішення Піщанської сільської ради від 12 березня 2008 року № 1-18/V та державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий ОСОБА_6
Установивши, що спірна земельна ділянка вибула з державної власності всупереч вимогам закону та порушує права й законні інтереси держави, касаційний суд зробив висновок, що не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності фізичної особи критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.
З таким висновком погодитися не можна.
У статті 2 ЦПК України проголошено, що завданням цивільного судочинства є, зокрема, справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Вважаємо, що висновки про правомірність втручання в право особи на мирне володіння майном не відповідають нормам процесуального права щодо законності й обґрунтованості, так і завданням цивільного судочинства, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.
«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».
Однак касаційний суд не дослідив питання щодо дотримання принципу «пропорційності» через призму «справедливої рівноваги» (балансу) між суспільними і приватними інтересами, яка включає необхідність з'ясування питання щодо понесення особою «індивідуального і надмірного тягара».
Вважаємо, що, витребовуючи від нинішнього власника спірну земельну ділянку і повертаючи її у державну власність, залишається не з'ясованим та не дослідженим питання щодо законності такого висновку та «індивідуального і надмірного тягара» цієї особи, яка набула спірне майно у законний спосіб - на підставі рішення сільської ради, реалізуючи своє право на приватизацію майна.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).
Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.
У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.
Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв'язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.
Отже, суди під час розгляду справ, пов'язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.
Однак на вказані обставини касаційним судом не зважено в достатній мірі та у світлі указаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів.
Крім того, постанова Великої Палати Верховного Суду про задоволення позовних вимог про витребування земельної ділянки у власність держави та відмову у задоволенні позову про визнання неправомірним і скасування пункту 32 рішення сільської ради, яким надано цю земельну ділянку у власність, та про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку містить висновки, які протирічать один одному. Так у пункті 93 цієї постанови зазначено, підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності було відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку, який до 01 січня 2013 року видавався на посвідчення такого права.
Відповідно до частин першої, третьої статті 125 ЗК України право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації. Приступати до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації забороняється.
Згідно з частиною першою статті 126 ЗК України право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами. Форми державних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Тобто ОСОБА_6, отримавши державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 31 березня 2008 року та зареєструвавши його у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 01-08-126-01052, набула права власності на земельну ділянку площею 0,25 га.
А тому витребування спірної земельної ділянки у добросовісного набувача без визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та державного акту на право власності на земельну ділянку порушить його право власності, яке є чинним відповідно до ЗК України. ОСОБА_6 використала своє право на приватизацію земельної ділянки відповідного виду, що є втручанням у її права на володіння землею.
Також не можна у даній справі застосовувати висновки ЄСПЛ, викладені у рішенні від 27 листопада 2007 року у справі «Гамер проти Бельгії», так як у справі Hamer v. Belgium (скарга № 21861/03) йшлося про те, що заявниці належав будинок, побудований її батьками в лісосмузі без отримання дозволу на будівництво. Тобто батьками заявниці вчинено самовільне захоплення земель лісів, будь-якого рішення жодним компетентним органом щодо виділення батькам заявниці чи самій заявниці спірної земельної ділянки не приймалося. Відтак посилання на вказане рішення ЄСПЛ не є релевантним у даній справі, оскільки у справі, яка переглядалася судом касаційної інстанції, земельна ділянка передана у власність фізичній особі за рішенням органу місцевого самоврядування, яке апріорі мало бути законним.
Крім того посилання, що загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес ОСОБА_6 у збереженні права на земельну ділянку, а також що витребування такої земельної ділянки у відповідачки не порушуватиме принцип пропорційності втручання у право мирного володіння майном не підтверджено будь-якими доказами. Разом із тим не враховано, що у діях ОСОБА_6 ні суд першої, ні суд апеляційної інстанцій не вбачав протиправних дій. Посилання на те, що за звичайної обачності ОСОБА_6 могла зрозуміти, що вказані землі є землями лісового фонду не підтверджені жодними доказами та відсутні будь-які нормативні документи, відповідно до яких пересічний громадянин може зробити висновок про віднесення земельної ділянки до земель лісів.
При розгляді справи та ухваленні рішення про витребування у фізичної особи земельної ділянки, яка отримана за рішенням органу, який уособлює державу, і яким у даному випадку є сільська рада, є позбавлення вказаної особи не лише права власності на земельну ділянку, але і унеможливлює реалізацію відповідачкою свого права на безоплатне отримання у власність земельної ділянки даного виду. Тобто тягне необхідність у вирішенні питання про призначення грошової компенсації за втрачене майно.
При цьому погоджуємося з належністю спору до цивільної юрисдикції, оскільки спірні правовідносини стосуються реалізації сторонами своїх повноважень власника, тобто убачається спір про право, так як набувачка земельної ділянки реалізувала своє право на отримання такої ділянки і належним чином оформила право власності на неї, отримавши державний акт на право власності на земельну ділянку та зареєструвавши його.
Вважаємо, що рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 28 лютого 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 26 жовтня 2017 року необхідно було скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Судді О. М. Ситнік
В. В. Британчук
Н. П. Лященко
О. Б. Прокопенко
