{Додатково див. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду № 640/17424/19 від 14.09.2021}
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі складі головуючого судді Аверкової В.В., суддів Бояринцевої М.А., Шевченко Н.А. при секретарі судового засідання Коноваловій Н.Ю.
за участі представників учасників справи:
від позивача-1 - Осмоловський Д.Ю.
від позивача-2 - Осмоловський Д.Ю.
від позивача-3 - Франскевич Ю.І.
від третьої особи-1 - Ільчук В.Л.
від третьої особи-2 - не з'явився
від третьої особи-3 - не з'явився
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу
за позовом | 1) Товариства з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги"; |
2) фізичної особи-підприємця ОСОБА_1; | |
3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" | |
до | Кабінету Міністрів України |
треті особи | 1) Державна служба України з питань праці; |
2) Міністерство соціальної політики України; | |
3) Державна регуляторна служба України | |
про | визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року, |
Товариство з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулися до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2019 року, відкрито провадження в адміністративній справі за загальними правилами позовного провадження та призначено підготовче засідання.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2019 року об'єднано в одне провадження справу № 640/17424/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи Державна служба України з питань праці, Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ № 823 від 21 серпня 2019 року та справу № 640/18199/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" до Кабінету Міністрів України, третя особа Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ № 823 від 21 серпня 2019 року. Об'єднаним справам присвоєно № 640/17424/19, призначено підготовче засідання.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
Розпорядженням від 2 жовтня 2020 року № 430 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу судових справ для розгляду справи № 640/17424/19 було визначено суддю Аверкову В.В.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року прийнято адміністративну справу № 640/17424/19 до провадження. Призначено справу до розгляду в підготовчому засіданні на 03 листопада 2020 року.
Позовні вимоги Товариства з обмеженою "Єдина служба правової допомоги", фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 та Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" обґрунтовані наступним:
- не дотримано порядок погодження проекту регуляторного акту із Державною регуляторною службою.
Відповідно до частини 4 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
За результатом розгляду проекту постанови Державна регуляторна служба України прийняла рішення від 25 червня 2019 року № 281 про відмову у погодженні проекту давного регуляторного акта.
За відсутності рішення про погодження проекту Постанови № 823 Державною регуляторною службою України, її проект в редакції, до якої у ДРС залишився ряд суттєвих зауважень, було подано на розгляд Уряду на засіданні 21 серпня 2019 року - порушення частини 4 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини 1, 2 статті 25, абзац 5 частина 2 статті 30 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
- Кабінетом Міністрів України затверджено постанову від 21 серпня 2019 року № 823 поза межами щорічного плану з підготовки проектів регуляторних актів.
Частина 1 параграф 4 постанови Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України" Кабінет Міністрів планує свою роботу на основі та на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, для чого розробляє і затверджує щорічний план дій щодо виконання зазначеної Програми, основні напрями економічної політики України, розробляє і подає на розгляд Верховної Ради Бюджетну декларацію та проект Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, проекти загальнодержавних програм, планує свою нормотворчу діяльність, зокрема з розроблення проектів регуляторних актів.
План пріоритетних дій Уряду на 2019 рік, затверджений розпорядженням КМУ від 18 грудня 2018 року № 1106-р не містить згадки про постанову КМУ "Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю" від 21 серпня 2019 року № 823.
- протиправно розширено зміст статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини 4 статті 4 цього Закону виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Спірний Порядок встановлює дві форми здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю - інспекційне відвідування та невиїзне інспектування.
Наділено повноваженнями на перевірку органи, до повноважень яких не відноситься такий вид діяльності. Жодним законом не передбачено делегування повноважень на здійснення державного контролю.
Пунктами 2, 3 спірного Порядку заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формі, визначеній абзацом першим цього пункту.
Інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов'язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження) та які пройшли перевірку знань у порядку, визначеному Мінекономіки.
- у спірній постанові прирівняно фізичну особу до фізичної особи - підприємця.
Відзив Кабінету Міністрів України обґрунтований тим, що спірна постанова прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, з відповідним проходженням етапів затвердження, із додержанням строків узгодження нормативно-правого акту. Також, відповідач зазначив, що позивачі не обґрунтовано сутність порушеного права, що є окремою підставою, на думку відповідачів, для відмови у задоволенні позову.
Міністерство соціальної політики України підтримало доводи відповідача.
У поясненнях від 18 листопада 2019 року ДРС підтримала позицію позивачів, зазначила про допущення порушень під час узгодження та затвердження постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823. Зокрема, наголосила, що постанова Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 Кодексу України законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби, відсутність якого обумовлена прийняттям Державної регуляторної служби рішення про відмову в його погодженні.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року закрито підготовче провадження. Призначити судове засідання для розгляду справи по суті на 20 січня 2021 року, яке у зв'язку перебуванням члена колегії на лікарняному відкладено на 10 лютого 2021 року.
У судовому засіданні 28 квітня 2021 року проголошено вступну та резолютивну частину рішення відповідно до положень статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).
Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, крім заходів з питань виявлення неоформлених трудових відносин, здійснюються відповідно до вимог Закону та з урахуванням пунктів 2-4 цього Порядку.
30 серпня 2019 року постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 набрала чинності, опублікована в Урядовий кур'єр, 2019, 08, 30.08.2019 № 165, Офіційний вісник України, 2019, № 70 (13.09.2019), ст. 2468.
Вважаючи постанову незаконною та нечинною, позивачі звернулись із вказаним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV). Відповідно до преамбули Закону № 1160-IV цей Закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Відповідно до статті 1 вищевказаного Закону, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Отже, на переконання колегії суддів, для визнання нормативно-правового акта або іншого офіційного письмового документа регуляторним актом, необхідна сукупна наявність таких ознак:
- спрямування документу на регулювання господарських відносин та/або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- встановлення, зміна чи скасування норми права;
- застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
При цьому, зважаючи на визначення регуляторного акта, встановлене Законом № 1160-IV, під невизначеним колом осіб слід розуміти невизначене коло суб'єктів господарювання.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794), Законом № 1160, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 № 950.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" № 794 (далі - Закону № 794) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що Кабінет Міністрів України, в межах даних правовідносин, виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері додержання законодавства про працю та зайнятість населення, а тому вони повинні розроблятися, розглядатися, прийматися та оприлюднюватися з урахуванням Закону № 1160-IV.
Згідно зі статтею 24 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.
Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.
На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.
Разом з тим, відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.
Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.
Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у § 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.
Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано § 55-1 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України. Відповідно до якого, акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.
Колегія суддів звертає увагу, що Держпраці листами від 16 травня 2019 року № 4048/1/4.3-ДП-19, від 26 червня 2019 року № 5288/1/4.3-ДП-19 (копії містяться в матеріалах справи) направляла на погодження Міністра соціальної політики України проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.
Як вбачається з офіційної заяви Державної регуляторної служби України від 12 вересня 2019 року, розміщеної на офіційному веб-сайті вказаного державного органу - за результатом розгляду проекту постанови Державна регуляторна служба України прийняла рішення № 281 від 25 червня 2019 року про відмову у погодженні проекту даного регуляторного акту.
Судом встановлено, що з метою врегулювання розбіжностей, усунення суперечностей та розгляду зауважень до проекту Постанови КМУ № 823 ДРС прийняла участь в узгоджувальних нарадах 31 липня 2019 року та 02 серпня 2019 року.
Як зазначено у поясненнях ДРСР від 18 листопада 2019 року, під час попереднього розгляду проекту Постанови № 823 було встановлено, що його доопрацьована редакція у більшості своїх положень була ідентичною тій, щодо якої було прийнято рішення про відмову, та не враховує зауважень, наданих ДРС.
Так, 06 серпня 2019 року до ДРС надійшов на повторне погодження проект Постанови № 823 із супровідним листом Міністерства соціальної політики України від 05 серпня 2019 року № 14369/0/2-19/52.
Як свідчать матеріали справи, та відповідно вбачається з пояснень ДРС та зазначено у відзиві Держпраці, станом на 21 серпня 2019 року на день засідання Кабінету Міністрів України, Державною регуляторною службою України не висловлено позиції щодо проекту акта у відповідності до вимог Регламенту.
Натомість, Держпраці не було враховано численні принципові зауваження Державної регуляторної служби, викладені у вказаному рішенні про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України, в тому числі, на етапі повторного її погодження. При цьому, за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження даного проекту постанови Держпраці подала його на розгляд Уряду.
Судом встановлено, що листом від 28 серпня 2019 року № 6919/0/20-19 ДРС звернулась до Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо порушення законодавства України при прийнятті постанови № 823, та запропонувала розглянути питання щодо її скасування.
Також, ДРС висловила позицію щодо підстав скасування Постанови Кабінету Міністрів України № 823 на офіційному сайті.
Так, повноваження Державної регуляторної служби як органу, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, встановлені статтею 30 Закону № 1160-IV та статтею 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V.
Положеннями статті 91 Закону № 877-V передбачено, що до повноважень Державної регуляторної служби, зокрема належать розроблення та погодження проектів нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, розроблення висновків, пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань організації державного нагляду (контролю).
Відповідно до абзацу п'ятого частини другої статті 30 Закону № 1160-IV до повноважень Державної регуляторної служби належать проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.
Частинами першою та другою статті 25 Закону № 1160-IV встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що проект постанови Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 Кодексу України законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби, відсутність якого обумовлена прийняттям Державної регуляторної служби рішення про відмову в його погодженні.
Аналогічна правова позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 27 листопада 2018 року по справі № 826/2507/18, відповідно до якої "...внаслідок порушення вимог законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності. плановості, обґрунтованості), відсутності аналізу регуляторного впливу акта, порушення вимог щодо оприлюднення регуляторного акта та документа, що містить аналіз його регуляторного впливу, непогодження акта з Державною регуляторною службою України, Постанова № 203 є протиправною та нечинною".
Крім того, варто наголосити, що ст.4 Закону № 1160-IV, визначено принципи державної регуляторної політики, серед яких - передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент КМУ), з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160).
За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.
Проте, при прийняті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік, що є порушенням норм статей 5, 7, 19 Закону № 1160-IV.
З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів вважає, що відповідачем суттєво порушено порядок підготовки та ухвалення постанови від 21 серпня 2019 року № 823 "Про деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю", що безумовно має своїм наслідком визнання оскаржуваної постанови нечинною.
Також суд вважає за необхідне наголосити, що оскаржувана постанова за своєю суттю також суперечить вимогам чинного законодавства, про що вірно було зазначено позивачами та Державною регуляторною службою, а саме.
Так, пункт 1 Порядку здійснення контролю (цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) не відповідає вимогам частини першої статті 259 Кодексу Законів про працю України, відповідно до якого державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Порядком, затвердженими оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб'єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, ратифікованою Законом № 1985-ІV від 08.09.2004 року та Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві № 129, та коло суб'єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Проте, варто звернути увагу на частину п'яту статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою встановлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (далі - норми, дотримання яких є обов'язковим).
Згідно з статтею 1 Конвенції № 81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі - Конвенція № 81) кожний член Міжнародної організації праці, для якого ця Конвенція є чинною, повинен забезпечувати систему інспекції праці на промислових підприємствах.
Відповідно до статті 22 розділу II Конвенції № 81 кожний член Міжнародної організації праці, для якого цей розділ цієї Конвенції є чинним, повинен забезпечувати систему інспекції праці на торговельних підприємствах.
Згідно статті 4 Конвенції № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві (далі - Конвенція № 129) система інспекції праці в сільському господарстві застосовується до сільськогосподарських підприємств, на яких працюють працівники за наймом або учні, незалежно від виду їхньої винагороди і типу, форми або тривалості їхнього трудового договору.
Відповідно до статті 1 Конвенції № 129 у цій Конвенції термін "сільськогосподарське підприємство" означає підприємства або частини підприємств, які займаються обробкою землі, тваринництво, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первісною переробкою продуктів сільського господарства самим землеробом чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності.
При цьому КЗпП не визначає особливостей здійснення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю.
Крім того, оскаржуваною постановою, якою затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, запроваджено безпідставне наділення повноваженнями на здійснення державного нагляду (контролю) органів, яким законами таких повноважень не надано.
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).
Частина четверта статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачає, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Відповідно до частини третьої статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад, разом з іншими повноваженнями, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Аналіз зазначених норм законодавства приводить до висновку, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю уповноважений на здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а виконавчі органи міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад - на здійснення контролю за додержанням законодавства про працю. Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю). Проте, пункти 2 та 3 Порядку здійснення державного контролю передбачають повноваження виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Відхиляються доводи відповідачів про відсутність порушеного права у позивачів, а саме, відповідач зазначив у відзиві, що оскаржуваною постановою не порушено прав позивачів, а тому у задоволенні позову слід відмовити, проте такі доводи колегія суддів вважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень передбачені нормами статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 2 вищевказаної статті, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізична особа - підприємець ОСОБА_1 та Товариство з обмеженою "Єдина служба правової допомоги", які є позивачами у даній справі, мають право звернутися з позовом щодо скасування постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 так як сфера дії останньої визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, а отже позивачі є суб'єктами оскарження.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 та Товариства з обмеженою "Єдина служба правової допомоги" підлягає задоволенню.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем не доведено правомірність винесення оскаржуваного рішення, з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 2, 5, 72-74, 77-78, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" (49000, м. Дніпро, вул. Миронова, буд. 30, код ЄДРПОУ 39561489), фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1) та Товариства з обмеженою "Єдина служба правової допомоги" (02072, м. Київ, пр-кт М. Бажана, буд. 14. кв. 188, код ЄДРПОУ 38327239) - задовольнити.
2. Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) від 21 серпня 2019 року № 823 "Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю".
Рішення суду, відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Повний текст рішення виготовлений 28.04.2021.
{Джерело: Єдиний державний реєстр судових рішень https://reyestr.court.gov.ua}
