Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.
За участю секретаря: Шевченко Е.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року, у складі головуючого судді Аверкової В.В., суддів Бояринцевої М.А., Шевченко Н.А., у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Державна служба України з питань праці, Міністерство соціальної політики України, Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України,-
Товариство з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулися до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем не дотримано порядок погодження проекту регуляторного акту із Державною регуляторною службою.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2019 року об’єднано в одне провадження справу № 640/17424/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи Державна служба України з питань праці, Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ № 823 від 21 серпня 2019 року та справу № 640/18199/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" до Кабінету Міністрів України, третя особа Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ № 823 від 21 серпня 2019 року. Об’єднаним справам присвоєно № 640/17424/19.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Державною службою України з питань праці та Кабінетом Міністрів України подано апеляційні скарги, в яким апелянти просять скасувати рішення суду першої інстанції та ухвали нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
Заявлене клопотання представником позивачів адвокатом Осмоловським Д.Ю. про відкладення розгляду справи було відхилено з огляду на те, що суд завчасно повідомив сторін та третіх осіб про час та місце розгляду справи, проте представник позивачів надав перевагу іншій справі з незрозумілих для суду причин.
З огляду на зазначене, з урахуванням вимог ст. 313 КАС України, колегія суддів прийшла до висновку про можливість розгляду справи у відсутності преставника позивачів. Окрім того, колегія судідв враховує, що адвокатом Осмоловським Д.Ю. подано до суду відзив на апеляційну скаргу у якому останній надав свої доводи і міркування щодо доводів апеляційної скарги.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, заслухавши осіб, що з’явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Вказаний Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об’єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).
Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, крім заходів з питань виявлення неоформлених трудових відносин, здійснюються відповідно до вимог Закону та з урахуванням пунктів 2-4 цього Порядку.
30 серпня 2019 року постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 набрала чинності, опублікована в Урядовий кур’єр, 2019, 08, 30.08.2019 № 165, Офіційний вісник України, 2019, № 70 (13.09.2019), ст. 2468.
Вважаючи вказану постанову незаконною та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, позивачі звернулись до суду х даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини 1 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
Відповідно до частин 1, 2, 4 статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов’язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
У відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 8 даного Закону визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб’єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв’язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п’яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов’язковому розгляду розробником цього проекту.
За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Таким чином, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Вказана правова позиція узгоджується з висновками викладеними Верховним Судом у постанові від 16 червня 2020 року у справі № 640/20692/18 та у постанові від 17 червня 2020 рок у справі № 640/20691/18.
Статтею 19 Закону № 1160-IV визначено особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів
Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.
Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів.
Відповідно до статті 20 вказаного Закону, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.
За рішенням Кабінету Міністрів України: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України.
У разі оприлюднення проекту регуляторного акта за рішенням Кабінету Міністрів України функцію розробника цього проекту виконує орган виконавчої влади, який вніс на розгляд відповідний проект, якщо інше не встановлено у рішенні Кабінету Міністрів України про оприлюднення цього проекту.
Відповідно до статті 20 проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.
Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту уповноваженим органом.
Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.
Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.
Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.
У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник цього проекту може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу.
Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.
Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.
Згідно зі статтею 24 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.
Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.
На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.
Відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов’язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.
Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.
Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у § 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.
Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано § 55-1 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України. Відповідно до якого, акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.
З матеріалів справи слідує та судом першої інстанції встановлено, що Держпраці листами від 16 травня 2019 року № 4048/1/4.3-ДП-19, від 26 червня 2019 року № 5288/1/4.3-ДП-19 (копії містяться в матеріалах справи) направляла на погодження Міністра соціальної політики України проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.
Як вбачається з офіційної заяви Державної регуляторної служби України від 12 вересня 2019 року, розміщеної на офіційному веб-сайті вказаного державного органу - за результатом розгляду проекту постанови Державна регуляторна служба України прийняла рішення № 281 від 25 червня 2019 року про відмову у погодженні проекту даного регуляторного акту.
З метою врегулювання розбіжностей, усунення суперечностей та розгляду зауважень до проекту Постанови КМУ № 823 ДРС прийняла участь в узгоджувальних нарадах 31 липня 2019 року та 02 серпня 2019 року.
У поясненнях ДРСР від 18 листопада 2019 року зазначено, що під час попереднього розгляду проекту Постанови № 823 було встановлено, що його доопрацьована редакція у більшості своїх положень була ідентичною тій, щодо якої було прийнято рішення про відмову, та не враховує зауважень, наданих ДРС.
06 серпня 2019 року до ДРС надійшов на повторне погодження проект Постанови № 823 із супровідним листом Міністерства соціальної політики України від 05 серпня 2019 року № 14369/0/2-19/52.
Як свідчать матеріали справи, та відповідно вбачається з пояснень ДРС та зазначено у відзиві Держпраці, станом на 21 серпня 2019 року на день засідання Кабінету Міністрів України, Держаною регуляторною службою України не висловлено позиції щодо проекту акта у відповідності до вимог Регламенту.
Проте, Держпраці не було враховано численні принципові зауваження Державної регуляторної служби, викладені у вказаному рішенні про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України, в тому числі, на етапі повторного її погодження.
Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції та підтверджуєтьсся матеріалами справи, за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження даного проекту постанови Держпраці подала його на розгляд Уряду.
Водночас, листом від 28 серпня 2019 року № 6919/0/20-19 ДРС звернулась до Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо порушення законодавства України при прийнятті постанови № 823, та запропонувала розглянути питання щодо її скасування.
Окрім того, ДРС висловила позицію щодо підстав скасування Постанови Кабінету Міністрів України № 823 на офіційному сайті.
Так, повноваження Державної регуляторної служби як органу, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, встановлені статтею 30 Закону № 1160-IV та статтею 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V.
Положеннями статті 91 Закону № 877-V передбачено, що до повноважень Державної регуляторної служби, зокрема належать розроблення та погодження проектів нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, розроблення висновків, пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань організації державного нагляду (контролю).
Відповідно до абзацу п’ятого частини другої статті 30 Закону № 1160-IV до повноважень Державної регуляторної служби належать проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.
Разом з тим, статтею 25 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.
Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу органом юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.
Таким чином, системний аналіз наведених норм свідчить, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка не була дотримана при прийнятті оскаржуваної постанови, що свідчить про порушення Кабінетом Міністрів України принципів державної регуляторної політики України.
Отже, враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що проект постанови Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 Кодексу України законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби, відсутність якого обумовлена прийняттям Державної регуляторної служби рішення про відмову в його погодженні.
Аналогічна правова позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 27 листопада 2018 року по справі № 826/2507/18.
Окрім того, як вірно зазначен судом першої інстанції, ст .4 Закону № 1160-IV, визначено принципи державної регуляторної політики, серед яких - передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Відповідно до частини першою статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент КМУ), з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160).
За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.
Отже, при прийняті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік, що є порушенням норм статей 5, 7, 19 Закону № 1160-IV.
Також пункт 1 Порядку здійснення контролю (цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об’єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) не відповідає вимогам частини першої статті 259 Кодексу Законів про працю України, відповідно до якого державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Порядком, затвердженими оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб’єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, ратифікованою Законом № 1985-IV від 08.09.2004 року та Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві № 129, та коло суб’єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Проте, варто звернути увагу на частину п’яту статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою встановлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов’язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (далі - норми, дотримання яких є обов’язковим).
Згідно з статтею 1 Конвенції № 81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі - Конвенція № 81) кожний член Міжнародної організації праці, для якого ця Конвенція є чинною, повинен забезпечувати систему інспекції праці на промислових підприємствах.
Статті 22 розділу II Конвенції № 81 передбачає, що кожний член Міжнародної організації праці, для якого цей розділ цієї Конвенції є чинним, повинен забезпечувати систему інспекції праці на торговельних підприємствах.
Так, згідно статті 4 Конвенції № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві (далі - Конвенція № 129) система інспекції праці в сільському господарстві застосовується до сільськогосподарських підприємств, на яких працюють працівники за наймом або учні, незалежно від виду їхньої винагороди і типу, форми або тривалості їхнього трудового договору.
Відповідно до статті 1 Конвенції № 129 у цій Конвенції термін "сільськогосподарське підприємство" означає підприємства або частини підприємств, які займаються обробкою землі, тваринництво, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первісною переробкою продуктів сільського господарства самим землеробом чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності.
Водночас, КЗпП не визначає особливостей здійснення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю.
Окрім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, оскаржуваною постановою, якою затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, запроваджено безпідставне наділення повноваженнями на здійснення державного нагляду (контролю) органів, яким законами таких повноважень не надано.
Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).
Разом з тим, частина четверта статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачає, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно з частиною першої статті 259 Кодексу законів про працю, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Відповідно до частини третьої статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад, разом з іншими повноваженнями, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Отже, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю уповноважений на здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а виконавчі органи міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад - на здійснення контролю за додержанням законодавства про працю. Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю). Проте, пункти 2 та 3 Порядку здійснення державного контролю передбачають повноваження виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Аналогічна позиція у подібній справі була викладена Верховним Судом у справі № 826/8917/17.
Щодо доводів апелянтів про відсутність порушеного права у позивачів, колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки Товариство з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізична особа - підприємець ОСОБА_1 та Товариство з обмеженою "Єдина служба правової допомоги", мають право звернутися з позовом щодо скасування постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, так як сфера її дії визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, а тому позивачі є суб’єктами оскарження.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб’єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізичної особи - підприємця та визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) від 21 серпня 2019 року № 823 "Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю".
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов’язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов’язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2021 року.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 195, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційні скарги Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.
Повний текст виготовлено: 14 вересня 2021 року.
{Джерело: Єдиний державний реєстр судових рішень https://reyestr.court.gov.ua}
