у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України
Конституційний Суд України у складі суддів:
Бауліна Юрія Васильовича - головуючого,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Гультая Михайла Мирославовича,
Запорожця Михайла Петровича,
Касмініна Олександра Володимировича,
Литвинова Олександра Миколайовича,
Мельника Миколи Івановича,
Саса Сергія Володимировича,
Сергейчука Олега Анатолійовича - доповідача,
Стецюка Петра Богдановича,
Тупицького Олександра Миколайовича,
Шаптали Наталі Костянтинівни,
Шевчука Станіслава Володимировича,
Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало надходження до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України згідно з Постановою Верховної Ради України „Про направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів“ від 5 лютого 2015 року № 152-VIII для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Підставою для розгляду справи є необхідність надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності зазначеного законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О.А. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
1. Верховна Рада України згідно з Постановою „Про направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів“ від 5 лютого 2015 року № 152-VIII звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Законопроектом пропонується:
„I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30, ст. 141) такі зміни:
1. Частини першу та третю статті 80 виключити.
2. Частину третю статті 126 викласти в такій редакції:
„Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий та до нього не може бути застосовано запобіжний захід у виді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи“.
3. Статтю 129 після частини першої доповнити новою частиною такого змісту:
„Притягнення суддів до юридичної відповідальності здійснюється на загальних підставах. Судді не можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, крім випадків ухвалення завідомо неправосудного судового рішення, порушення присяги судді або вчинення дисциплінарного правопорушення“.
У зв’язку з цим частини другу - п’яту вважати відповідно частинами третьою - шостою.
1. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім пункту 2 розділу I Закону.
2. Пункт 2 розділу I Закону набирає чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, у разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції є повноважною.
3. У разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції не є повноважною, пункт 2 розділу I Закону набирає чинності через десять днів з дня формування повноважного складу Вищої ради юстиції.“.
За змістом пояснювальної записки до Законопроекту нагальна необхідність у скасуванні депутатської недоторканності пов’язана з настроями в суспільстві, які є підтвердженням того, що такий імунітет народних обранців виявився невиправданим, оскільки він, по суті, перетворився на гарантію безкарності. Також у пояснювальній записці констатується факт наявності потреби в суттєвому вдосконаленні інституту суддівської недоторканності та приведенні його у відповідність із європейськими стандартами.
2. Свої позиції стосовно предмета звернення Верховної Ради України висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем’єр-міністр України, Верховний Суд України, Генеральна прокуратура України, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, науковці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого‚ Національного університету „Одеська юридична академія“.
3. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.
Згідно зі статтею 159 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Перевіряючи Законопроект на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.
3.1. За статтею 158 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).
Верховна Рада України восьмого скликання протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала вказаних положень Конституції України.
Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.
3.2. Згідно з частиною другою статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи на окремих її територіях воєнного або надзвичайного стану. Згідно з частиною першою статті 106 Основного Закону України Президент України приймає відповідно до закону рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (пункт 20); приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (пункт 21). Такі рішення глави держави згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Основного Закону України мають бути затверджені Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.
Конституційний Суд України констатує, що на момент надання ним цього висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, немає.
З огляду на вказане Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.
4. Здійснюючи перевірку Законопроекту на предмет наявності в ньому положень, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України), Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.
4.1. Законопроектом пропонується виключити з чинної редакції статті 80 Конституції України частину першу‚ згідно з якою „народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність“, та частину третю, відповідно до якої „народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані“.
Конституційний Суд України неодноразово розглядав законопроекти про внесення змін до статті 80 Конституції України стосовно обмеження депутатської недоторканності та давав висновки про те, що зміни щодо скасування недоторканності народних депутатів України стосуються лише їхнього спеціального статусу і не впливають на зміст конституційних прав і свобод людини і громадянина (їх скасування чи обмеження), а отже, не суперечать вимогам частини першої статті 157 Конституції України (висновки від 27 червня 2000 року № 1-в/2000, від 11 липня 2000 року № 2-в/2000, від 5 грудня 2000 року № 3-в/2000, від 10 вересня 2008 року № 2-в/2008, від 1 квітня 2010 року № 1-в/2010, від 10 липня 2012 року № 1-в/2012, від 27 серпня 2012 року № 2-в/2012).
За результатами розгляду законопроектів, якими пропонувалися зміни до статті 80 Конституції України та щодо відповідності яких вимогам статей 157 і 158 Конституції України Конституційний Суд України давав висновки, Верховна Рада України закони не прийняла.
На час розгляду Конституційним Судом України цієї справи підстав для зміни викладених ним раніше правових позицій із зазначених питань немає.
Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що положення Законопроекту, яким пропонується виключити частини першу та третю статті 80 Конституції України, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та є таким, що не суперечить вимогам частини першої статті 157 Конституції України.
4.2. Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України. З урахуванням цього в Основному Законі України передбачено особливий порядок застосування до суддів запобіжних заходів, пов’язаних з обмеженням свободи та права вільного пересування, який полягає в тому, що уповноважений орган повинен надати згоду на застосування до судді відповідних запобіжних заходів.
Згідно з чинною редакцією частини третьої статті 126 Конституції України суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.
Законопроектом пропонується зазначене положення Основного Закону України викласти в такій редакції:
„Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий та до нього не може бути застосовано запобіжний захід у виді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи“.
Дослідження цих змін вказує на те, що ними перш за все змінюється суб’єкт, повноважний надавати згоду на тимчасове обмеження свободи та права вільного пересування судді. Законопроектом пропонується наділити таким повноваженням Вищу раду юстиції, яка надаватиме згоду на затримання судді та застосування до нього запобіжного заходу у виді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом.
4.2.1. Конституційний Суд України зауважував, що Вища рада юстиції є колегіальним, незалежним органом, відповідальним за формування високопрофесійного суддівського корпусу (Рішення від 11 березня 2011 року № 2-рп/2011), надання згоди на затримання судді органом, який складається переважно із суддів, є додатковою гарантією незалежності судової влади (підпункт 3.7 пункту 3 мотивувальної частини Висновку від 19 вересня 2013 року № 2-в/2013).
Зі змісту Закону України „Про Вищу раду юстиції“ від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР зі змінами вбачається, що добір кандидатів для призначення членами Вищої ради юстиції здійснюється в порядку, передбаченому цим законом, на основі принципів верховенства права, гласності та публічності, політичної нейтральності із забезпеченням більшості суддів у складі цього органу.
Такий підхід узгоджується з положеннями Європейської хартії про закон „Про статус суддів“ від 10 липня 1998 року, за змістом яких застосування до суддів санкцій можливе лише на підставі рішення за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету або органу, половина складу якого - обрані судді (пункт 5.1), та основними принципами Великої хартії суддів, затвердженої Консультативною радою європейських суддів 17 листопада 2010 року.
Разом з тим Конституційний Суд України звертає увагу на те, що пропоновані Законопроектом зміни до статті 126 Конституції України визначають можливість обмеження суддівського імунітету за згодою Вищої ради юстиції у двох випадках: затримання судді та обрання щодо нього запобіжного заходу у виді тримання під вартою. Однак у чинному законодавстві передбачено й інший запобіжний захід та адміністративне стягнення, спрямовані на обмеження свободи та права вільного пересування особи у разі вчинення нею правопорушення. Так, у Кримінальному процесуальному кодексі України, поряд із запобіжним заходом у виді тримання під вартою, визначено домашній арешт, який полягає в забороні підозрюваному, обвинуваченому залишати житло цілодобово або у певний період доби (частина перша статті 181). У Кодексі України про адміністративні правопорушення закріплено адміністративний арешт як вид адміністративного стягнення (пункт 7 частини першої статті 24). Неврахування цих заходів у запропонованій Законопроектом редакції частини третьої статті 126 Конституції України може призвести до необґрунтованого обмеження свободи та права вільного пересування судді у разі необхідності застосування до нього домашнього або адміністративного арешту.
4.2.2. Законопроектом також передбачено, що без згоди Вищої ради юстиції суддя може бути затриманий при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи. Ці положення Законопроекту узгоджуються з положеннями пункту 1 статті 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, згідно з якими кожен має право на свободу та особисту недоторканність; нікого не може бути позбавлено свободи, крім визначених цією конвенцією випадків і відповідно до процедури, встановленої законом. До таких випадків віднесено, зокрема, законний арешт або затримання особи, здійснене з метою допровадження її до компетентного судового органу за наявності обґрунтованої підозри у вчиненні нею правопорушення або якщо обґрунтовано вважається необхідним запобігти вчиненню нею правопорушення чи її втечі після його вчинення.
Конституційний Суд України виходить із того, що вчинення суддею тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи є обґрунтованою підставою для його затримання в момент вчинення або безпосередньо після вчинення такого злочину.
Отже, зміни до статті 126 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, тобто відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України.
4.3. Законопроектом пропонується доповнити статтю 129 Конституції України новою частиною такого змісту:
„Притягнення суддів до юридичної відповідальності здійснюється на загальних підставах. Судді не можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, крім випадків ухвалення завідомо неправосудного судового рішення, порушення присяги судді або вчинення дисциплінарного правопорушення“.
Зміни до статті 129 Конституції України узгоджуються з положеннями додатку до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 року № (2010) 12, в яких визначено, що тлумачення закону, оцінювання фактів або доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для кримінальної, цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості; дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав своїх обов’язків ефективно та належним чином; якщо суддя не виконує суддівських функцій, він може бути притягнутий до відповідальності згідно з цивільним, кримінальним або адміністративним правом, як і всі інші громадяни (пункти 66-71).
Таким чином, зміни до статті 129 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.
Конституційний Суд України звертає увагу на те, що визначення порушення присяги судді як підстави для притягнення його до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, не узгоджується з позицією Європейської Комісії „За демократію через право“ (Венеціанської Комісії), яка неодноразово вказувала, що поняття „порушення присяги“ є надто розпливчастим, а тому не може позначати підставу для звільнення судді (пункт 90 Висновку щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України (79-та пленарна сесія, 12-13 червня 2009 року), пункт 24 Висновку стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів та змін до Конституції України, запропонованих Конституційною Асамблеєю (95-та пленарна сесія, 14-15 червня 2013 року). Європейський суд з прав людини також наголошував, що визначення порушення присяги як підстави для звільнення судді з посади дає можливість для надмірно широкого і неточного тлумачення цього поняття. Зокрема, в пункті 185 Рішення у справі „Олександр Волков проти України“ від 27 травня 2013 року він вказав, що відсутність керівних принципів та практики, які б визначали послідовне та обмежувальне тлумачення поняття „порушення присяги“, а також належних юридичних захисних механізмів може призвести до того, що будь-яка провина судді, яка мала місце протягом його професійної кар’єри, може бути витлумачена дисциплінарним органом як достатня фактична підстава для обвинувачення судді у вчиненні такого дисциплінарного правопорушення, як порушення присяги, та звільнення його з посади.
4.4. Законопроект містить розділ II „Прикінцеві положення“ такого змісту:
„1. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім пункту 2 розділу I Закону.
2. Пункт 2 розділу I Закону набирає чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, у разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції є повноважною.
3. У разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції не є повноважною, пункт 2 розділу I Закону набирає чинності через десять днів з дня формування повноважного складу Вищої ради юстиції.“.
Конституційний Суд України вважає, що в розділі II „Прикінцеві положення“ Законопроекту не передбачено скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, тому він відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.
Водночас Конституційний Суд України зазначає, що положення пунктів 2, 3 цього розділу Законопроекту не можуть бути предметом регулювання закону про внесення змін до Конституції України, оскільки вони не узгоджуються з вимогами статті 8 Конституції України.
4.5. Згідно з частиною першою статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена, якщо зміни, зокрема, спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
Конституційний Суд України вважає, що пропоновані Законопроектом зміни до статей 80, 126, 129 Конституції України, а також положення розділу II „Прикінцеві положення“ Законопроекту не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, не суперечать вимогам частини першої статті 157 Конституції України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 153, 157, 158, 159 Конституції України, статтями 51, 57, 63, 66, 67, 69 Закону України „Про Конституційний Суд України“, Конституційний Суд України
1. Визнати таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776), яким пропонується:
„I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30, ст. 141) такі зміни:
1. Частини першу та третю статті 80 виключити.
2. Частину третю статті 126 викласти в такій редакції:
„Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий та до нього не може бути застосовано запобіжний захід у виді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи“.
3. Статтю 129 після частини першої доповнити новою частиною такого змісту:
„Притягнення суддів до юридичної відповідальності здійснюється на загальних підставах. Судді не можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності за діяння, вчинені у зв’язку зі здійсненням правосуддя, крім випадків ухвалення завідомо неправосудного судового рішення, порушення присяги судді або вчинення дисциплінарного правопорушення“.
У зв’язку з цим частини другу - п’яту вважати відповідно частинами третьою - шостою.
1. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім пункту 2 розділу I Закону.
2. Пункт 2 розділу I Закону набирає чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, у разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції є повноважною.
3. У разі якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, Вища рада юстиції не є повноважною, пункт 2 розділу I Закону набирає чинності через десять днів з дня формування повноважного складу Вищої ради юстиції.“.
2. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776) вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов’язковим до виконання, остаточним і не може бути оскаржений.
Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у „Віснику Конституційного Суду України“ та в інших офіційних виданнях України.
{Окрема думка судді Бринцева В.Д. стосовно Висновку}
{Окрема думка судді Вдовіченка С.Л. стосовно Висновку}
{Окрема думка судді Мельника М.І. стосовно Висновку}
{Окрема думка судді Саса С.В. стосовно Висновку}
{Окрема думка судді Сергейчука О.А. стосовно Висновку}
{Окрема думка судді Шевчука С.В. стосовно Висновку}
