І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
В И С Н О В О ККОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за зверненням Верховної Ради Українипро надання висновку про відповідність законопроекту
про внесення змін до Конституції України
щодо проведення чергових виборів
народних депутатів України, Президента України,
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів
вимогам статей 157 і 158 Конституції України
(справа про внесення змін
до статей 76, 77, 103, 136, 141
та до розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України)
м. Київ Справа N 1-51/2010
18 листопада 2010 року
N 3-в/2010
Конституційний Суд України у складі суддів:
Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого, Бауліна Юрія Васильовича, Бринцева Василя Дмитровича, Вдовіченка Сергія Леонідовича, Винокурова Сергія Маркіяновича, Гультая Михайла Мирославовича, Запорожця Михайла Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Сергейчука Олега Анатолійовича, Стецюка Петра Богдановича, Стрижака Андрія Андрійовича, Ткачука Павла Миколайовича - доповідача, Шаптали Наталі Костянтинівни, Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу про надання висновку
про відповідність законопроекту про внесення змін до Конституції
України ( 254к/96-ВР ) щодо проведення чергових виборів народних
депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,
міських голів (реєстр. N 7265) вимогам статей 157 і 158
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Приводом для розгляду справи стало надходження до
Конституційного Суду України згідно з Постановою Верховної Ради
України "Про включення до порядку денного сьомої сесії Верховної
Ради України шостого скликання законопроекту про внесення змін до
Конституції України щодо проведення чергових виборів народних
депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,
міських голів і його направлення до Конституційного Суду України"
від 19 жовтня 2010 року N 2606-VI ( 2606-17 ) законопроекту про
внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо
проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента
України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (реєстр.
N 7265) для надання висновку щодо його відповідності вимогам
статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Підставою для розгляду справи відповідно до статті 159
Конституції України ( 254к/96-ВР ) є необхідність висновку
Конституційного Суду України щодо відповідності вказаного
законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України
( 254к/96-ВР ) для його розгляду Верховною Радою України.
Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Верховна Рада України згідно з Постановою "Про включення
до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України шостого
скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України
щодо проведення чергових виборів народних депутатів України,
Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки
Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів і його
направлення до Конституційного Суду України" від 19 жовтня
2010 року N 2606-VI ( 2606-17 ) звернулася до Конституційного Суду
України з клопотанням дати висновок щодо відповідності вимогам
статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) законопроекту
про внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо
проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента
України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (реєстр.
N 7265) (далі - Законопроект), яким пропонується внести зміни до
частини першої статті 76, частини першої статті 77, частини п'ятої
статті 103, частини першої статті 136 і доповнити цю статтю новою
частиною, внести зміни до частин першої та другої статті 141 і
доповнити цю статтю новою частиною, доповнити пунктами 15 і 16
розділ XV "Перехідні положення" Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ), як
зазначається у пояснювальній записці до Законопроекту, зумовлене
необхідністю уніфікувати строки повноважень Президента України,
народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських
голів для забезпечення безперервності процесу здійснення державної
влади і самоврядності та зменшення видатків з Державного бюджету
України на проведення виборів. Зміни до розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ) обумовлені потребою
у визначенні дат проведення чергових виборів народних депутатів
України та Президента України після відновлення положень
Конституції України ( 254к/96-ВР ) в редакції від 28 червня
1996 року відповідно до Рішення Конституційного Суду України від
30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 ( v020p710-10 ).
2. Оцінюючи Законопроект на предмет його відповідності
вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ),
Конституційний Суд України виходить з такого.
Законопроект стосується внесення змін до розділів IV, V, X,
XI, XV Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Статтею 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено, що
законопроект про внесення змін до Конституції України
( 254к/96-ВР ), який розглядався Верховною Радою України, і закон
не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не
раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього
законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом
строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі
положення Конституції України ( 254к/96-ВР ) (частина друга).
Конституційний Суд України зазначає, що в Законопроекті
передбачаються зміни до частини першої статті 76, частини першої
статті 77, частини п'ятої статті 103, частини першої статті 136 і
доповнення цієї статті новою частиною, зміни до частин першої та
другої статті 141 і доповнення цієї статті новою частиною,
доповнення пунктами 15 і 16 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ). Протягом строку своїх
повноважень вказані положення Конституції України ( 254к/96-ВР )
Верховна Рада України не змінювала.
Отже, Законопроект не суперечить вимогам статті 158
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
3. Згідно з частиною першою статті 157 Основного Закону
України ( 254к/96-ВР ) Конституція України не може бути змінена,
якщо зміни спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення
територіальної цілісності України. Відповідно до частини другої
цієї статті Конституція України ( 254к/96-ВР ) не може бути
змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Конституційний Суд України дійшов висновку, що запропоновані
в Законопроекті зміни до частини першої статті 76, частини першої
статті 77, частини п'ятої статті 103, частини першої статті 136 і
доповнення цієї статті новою частиною, зміни до частин першої та
другої статті 141 і доповнення цієї статті новою частиною,
доповнення пунктами 15 і 16 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) не спрямовані на ліквідацію
незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
У цій частині Законопроект не суперечить вимогам статті 157
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
4. Здійснюючи перевірку Законопроекту щодо неприпустимості
наявності в ньому положень, які передбачають скасування чи
обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша
статті 157 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), Конституційний Суд
України дає оцінку кожному його положенню.
4.1. У Законопроекті пропонується частину першу статті 76
Конституції України ( 254к/96-ВР ) викласти в такій редакції:
"Стаття 76. Конституційний склад Верховної Ради України -
чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на
основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом
таємного голосування строком на п'ять років".
Зміни стосуються строку, на який обираються народні депутати
України. Замість існуючого чотирирічного пропонується встановити
п'ятирічний строк.
Конституційний Суд України давав висновок на законопроект про
внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) в частині
п'ятирічного строку повноважень Верховної Ради України (Висновок
від 5 листопада 2003 року N 2-в/2003) ( v002v710-03 ).
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
4.2. У Законопроекті частину першу статті 77 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) пропонується викласти в такій редакції:
"Стаття 77. Чергові вибори до Верховної Ради України
відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень
Верховної Ради України".
Зміни стосуються строків проведення чергових виборів до
Верховної Ради України.
Пропонується замість останньої неділі березня четвертого року
повноважень Верховної Ради України чергові вибори проводити в
останню неділю жовтня п'ятого року її повноважень.
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
4.3. У Законопроекті пропонується частину п'яту статті 103
Конституції України ( 254к/96-ВР ) викласти в такій редакції:
"Чергові вибори Президента України проводяться в останню
неділю березня п'ятого року повноважень Президента України. У разі
дострокового припинення повноважень Президента України вибори
Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня
припинення повноважень".
Зміни стосуються строків проведення чергових виборів
Президента України. Замість останньої неділі жовтня їх
пропонується проводити в останню неділю березня п'ятого року
повноважень Президента України.
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
4.4. У Законопроекті пропонується частину першу статті 136
Конституції України ( 254к/96-ВР ) викласти в такій редакції:
"Стаття 136. Представницьким органом Автономної Республіки
Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, депутати якої
обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права
шляхом таємного голосування. Строк повноважень Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, депутати якої обрані на чергових
виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень Верховної
Ради Автономної Республіки Крим має наслідком припинення
повноважень її депутатів".
Змінами передбачається закріплення на конституційному рівні
правових засад виборів депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, п'ятирічного строку її повноважень при обранні
депутатів на чергових виборах, а також закріплення положення про
те, що наслідком припинення повноважень Верховної Ради Автономної
Республіки Крим є припинення повноважень її депутатів.
Конституційний Суд України давав висновки на законопроекти
про внесення змін до частини першої статті 136 Конституції України
( 254к/96-ВР ) щодо встановлення п'ятирічного строку повноважень
Верховної Ради Автономної Республіки Крим і правових засад виборів
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (висновки від
15 січня 2008 року N 1-в/2008 ( v001v710-08 ), від 17 червня
2010 року N 2-в/2010) ( v002v710-10 ).
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
У Законопроекті також пропонується статтю 136 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) після частини першої доповнити новою
частиною такого змісту:
"Чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим
відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень
Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових
виборах".
"У зв'язку з цим частини другу - п'яту вважати відповідно
частинами третьою - шостою".
Цим доповненням передбачається узгодження строків чергових
виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим і строків
чергових виборів до інших представницьких органів і проведення їх
в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень.
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
4.5. У Законопроекті пропонується частини першу та другу
статті 141 Конституції України ( 254к/96-ВР ) викласти в такій
редакції:
"Стаття 141. До складу сільської, селищної, міської,
районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями
села, селища, міста, району, області на основі загального,
рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної
ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять
років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської,
районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень
депутатів відповідної ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого
виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно
сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий
орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень
сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових
виборах, становить п'ять років".
Змінами передбачається визначити в Конституції України
( 254к/96-ВР ) суб'єктів виборів до районної і обласної рад -
відповідно жителів району і області; встановити п'ятирічний строк
повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради,
депутати якої обрані на чергових виборах, і такий же п'ятирічний
строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного
на чергових виборах.
Водночас пропонується закріпити положення, що припинення
повноважень місцевої ради має наслідком припинення повноважень
депутатів відповідної ради.
Конституційний Суд України давав висновки на законопроекти
про внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) в частині
встановлення п'ятирічного строку повноважень місцевих рад,
депутати яких обрані на чергових виборах (Висновок від 17 червня
2010 року N 2-в/2010) ( v002v710-10 ) та обрання сільського,
селищного, міського голови строком на п'ять років (висновки від
15 січня 2008 року N 1-в/2008 ( v001v710-08 ), від 17 червня
2010 року N 2-в/2010) ( v002v710-10 ).
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
Крім того, у Законопроекті пропонується статтю 141
Конституції України ( 254к/96-ВР ) після частини другої доповнити
новою частиною такого змісту:
"Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних,
обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в
останню неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи
відповідного голови, обраних на чергових виборах".
"У зв'язку з цим частини третю та четверту вважати відповідно
частинами четвертою та п'ятою".
Цим доповненням пропонується узгодити строки проведення
чергових виборів сільських, селищних, міських, районних, обласних
рад, сільських, селищних, міських голів зі строками проведення
чергових виборів до Верховної Ради України та Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, які передбачається проводити в останню
неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи
відповідного голови, обраних на чергових виборах.
Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження
прав і свобод людини і громадянина.
4.6. У Законопроекті пропонується розділ XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ) доповнити
пунктами 15 і 16 такого змісту:
"15. Чергові вибори до Верховної Ради України після
відновлення положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) в редакції
від 28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України
від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 ( v020p710-10 ) у справі про
додержання процедури внесення змін до Конституції України
проводяться в останню неділю жовтня 2012 року.
16. Чергові вибори Президента України після відновлення
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) в редакції від
28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України від
30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 ( v020p710-10 ) у справі про
додержання процедури внесення змін до Конституції України
проводяться в останню неділю березня 2015 року".
Цими пунктами у Законопроекті передбачається встановити дати
проведення наступних чергових виборів до Верховної Ради України -
остання неділя жовтня 2012 року, і чергових виборів Президента
України - остання неділя березня 2015 року.
Досліджуючи положення пунктів 15 і 16 розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ), які викладені у
Законопроекті, щодо того, чи передбачають вони скасування чи
обмеження прав і свобод людини і громадянина, Конституційний Суд
України виходить з такого.
Вибори є однією з форм народного волевиявлення. Періодичність
проведення виборів до органів державної влади та до органів
місцевого самоврядування, зокрема до Верховної Ради України та
Президента України, строк їхніх повноважень є вагомими чинниками
демократії, важливим інститутом гарантії реалізації виборчих прав
громадян (Рішення Конституційного Суду України від 10 червня
2009 року N 14-рп/2009) ( v014p710-09 ).
Конституційний Суд України зазначає, що право обирати і бути
обраним було реалізовано громадянами України на останніх виборах
до Верховної Ради України та Президента України на умовах
п'ятирічного строку періодичності виборів. Передбачені
Законопроектом дати наступних чергових виборів до Верховної Ради
України і Президента України не призведуть до звуження змісту та
обсягу виборчих прав громадян.
Таким чином, передбачене Законопроектом доповнення розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України ( 254к/96-ВР )
пунктами 15 і 16 не спричинить скасування чи обмеження прав і
свобод людини і громадянина.
4.7. У Законопроекті пропонується: "2. Цей Закон набирає
чинності з дня його опублікування".
Конституційний Суд України вважає, що такий порядок набрання
чинності законом про внесення змін до Конституції України
( 254к/96-ВР ) не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод
людини і громадянина.
Керуючись статтями 147, 157, 158, 159 Конституції України
( 254к/96-ВР ), статтями 51, 63, 66, 67, 69 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд
України
д і й ш о в в и с н о в к у:
1. Законопроект про внесення змін до Конституції України
щодо проведення чергових виборів народних депутатів України,
Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки
Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (реєстр.
N 7265) ( 2606-17 ) відповідає вимогам статей 157 і 158
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Законопроектом передбачається:
"1. Внести до Конституції України ( 254к/96-ВР ) (Відомості
Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:
1) частину першу статті 76 викласти в такій редакції:
"Стаття 76. Конституційний склад Верховної Ради України -
чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на
основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом
таємного голосування строком на п'ять років";
2) частину першу статті 77 викласти в такій редакції:
"Стаття 77. Чергові вибори до Верховної Ради України
відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень
Верховної Ради України";
3) частину п'яту статті 103 викласти в такій редакції:
"Чергові вибори Президента України проводяться в останню
неділю березня п'ятого року повноважень Президента України. У разі
дострокового припинення повноважень Президента України вибори
Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня
припинення повноважень";
4) у статті 136:
а) частину першу викласти в такій редакції:
"Стаття 136. Представницьким органом Автономної Республіки
Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, депутати якої
обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права
шляхом таємного голосування. Строк повноважень Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, депутати якої обрані на чергових
виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень Верховної
Ради Автономної Республіки Крим має наслідком припинення
повноважень її депутатів";
б) після частини першої доповнити новою частиною такого
змісту:
"Чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим
відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень
Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових
виборах".
У зв'язку з цим частини другу - п'яту вважати відповідно
частинами третьою - шостою;
5) у статті 141:
а) частини першу та другу викласти в такій редакції:
"Стаття 141. До складу сільської, селищної, міської,
районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями
села, селища, міста, району, області на основі загального,
рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної
ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять
років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської,
районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень
депутатів відповідної ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого
виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно
сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий
орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень
сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових
виборах, становить п'ять років";
б) після частини другої доповнити новою частиною такого
змісту:
"Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних,
обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в
останню неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи
відповідного голови, обраних на чергових виборах".
У зв'язку з цим частини третю та четверту вважати відповідно
частинами четвертою та п'ятою;
6) розділ XV "Перехідні положення" доповнити пунктами 15 і 16
такого змісту:
"15. Чергові вибори до Верховної Ради України після
відновлення положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) в редакції
від 28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України
від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 ( v020p710-10 ) у справі про
додержання процедури внесення змін до Конституції України
проводяться в останню неділю жовтня 2012 року.
16. Чергові вибори Президента України після відновлення
положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) в редакції від
28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України від
30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 ( v020p710-10 ) у справі про
додержання процедури внесення змін до Конституції України
проводяться в останню неділю березня 2015 року".
2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".
2. Висновок Конституційного Суду України у справі за
зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо
відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції
України щодо проведення чергових виборів народних депутатів
України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських
голів (реєстр. N 7265) ( 2606-17 ) вимогам статей 157 і 158
Конституції України ( 254к/96-ВР ) є обов'язковим до виконання,
остаточним і не може бути оскаржений.
Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню
у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКАсудді Конституційного Суду України Шишкіна В.І.
стосовно Висновку Конституційного Суду України
у справі за зверненням Верховної Ради України
про надання висновку про відповідність
законопроекту про внесення змін до Конституції України
( 254к/96-ВР ) щодо проведення чергових виборів народних
депутатів України, Президента України,
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів
вимогам статей 157 і 158 Конституції України
( 254к/96-ВР ) (справа про внесення змін до
статей 76, 77, 103, 136, 141 та до розділу
XV "Перехідні положення" Конституції України)
( 254к/96-ВР )
Конституційний Суд України у Висновку від 18 листопада
2010 року N 3-в/2010 визнав таким, що відповідає вимогам статей
157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ), законопроект про
внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо
проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента
України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (реєстр.
N 7265) (далі - Законопроект).
Стосовно названого Висновку на підставі статті 64 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) висловлюю
таку думку.
Конституційний Суд України у своєму акті констатував, що
зміни до статей 136, 141 Конституції України ( 254к/96-ВР ), за
якими строк повноважень представницьких органів місцевого і
регіонального самоврядування (відповідних рад депутатів) буде
збільшений з чотирьох до п'яти років, не суперечить
застережувальним вимогам до таких законопроектів, що містяться у
статтях 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Вважаю, що до застереження про те, що Конституція України
( 254к/96-ВР ) не може бути змінена, якщо зміни передбачають
обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті
157 Основного Закону України) ( 254к/96-ВР ), Конституційний Суд
України мав би застосувати не формально-позитивістський, а
концептуальний підхід, який закладено в статті 5 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) і відповідно до якого народ є єдиним
джерелом різних форм влади в Україні.
За системною конструкцією всіх владних інституцій в
українській державі саме представницька влада в різних її формах
безпосередньо зв'язана з народом, а представницькі органи
місцевого самоврядування найбільш наближені до населення.
Вважається, що самоврядуванням є такий спосіб соціального
управління, коли суб'єкт і об'єкт управління мають збігатися
(пряме правління) або бути вкрай наближеними (представницьке
муніципальне правління).
У разі прямого правління люди (населення) безпосередньо
управляють своїми справами, спільно (разом) приймають рішення та
діють з метою їх реалізації.
У разі представницького правління на місцях мешканці певного
населеного пункту (місцеве правління) тимчасово делегують своє
право на управління спільними інтересами своїм представникам
(депутатам), яких визначають шляхом обрання, і доручають їм вести
справи спільноти від її імені. Саме вони мають регулярно
вирішувати питання, що пов'язані з нагальними потребами
населення, - створювати правові, організаційні та інші умови
функціонування об'єктів життєзабезпечення, інфраструктури,
благоустрою населеного пункту чи відповідної
адміністративно-територіальної одиниці (району, області), на якій
розташовані населені пункти.
Прагнучи до демократичних способів формування влади, сучасна
людська цивілізація в Загальній декларації прав людини 1948 року
( 995_015 ) проголосила, що воля народу повинна бути основою
урядування, ця воля повинна виявлятися у періодичних і
нефальсифікованих виборах (пункт 3 статті 21) ( 995_015 ).
У статті 3 Протоколу N 1 до Конвенції про захист прав людини
і основоположних свобод 1952 року ( 994_535 ) зазначено, що
"Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з
розумною періодичністю...". Держави - члени Ради Європи, які
підписали Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 року
( 994_036 ), проголосили в її преамбулі, що місцеве самоврядування
є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму.
Також було констатовано, що право громадян на участь в управлінні
державними справами є одним з демократичних принципів, які мають
поділяти всі держави - члени Ради Європи, і це право найбільш
безпосередньо може бути здійснене саме на місцевому рівні,
оскільки місцева влада, якщо буде наділена реальними функціями,
може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління.
Однією з демократичних ознак будь-яких представницьких
органів, зокрема органів місцевого самоврядування, є періодична
змінюваність в них представників народу (жителів села, селища,
міста, регіону), що має здійснюватися не лише завдяки реалізації
права громадян обирати і бути обраним, а й через встановлення в
законах певних регулярних періодів їх заміни.
У Документі Копенгагенської наради Конференції щодо людського
виміру НБСЄ ( 994_082 ) (29 червня 1990 року) вільні вибори, які
повинні проводитися через розумні проміжки часу, віднесено до
елементів справедливості, що істотно необхідні для повного
вираження гідності, властивої людській особистості, рівних і
невід'ємних прав усіх людей (пункт 5). Такий доктринальний підхід
до періодичності виборів підтверджено і в статті 1 Декларації "Про
критерії вільних і чесних виборів", яку одноголосно ухвалено в
Парижі 26 березня 1994 року на 154-й сесії Ради Міжпарламентського
Союзу представниками 112 країн світу.
Зрозуміло, що поняття розумної періодичності в міжнародних
документах не конкретизовано, кожна країна має власний погляд на
це питання та виходить з історичних, культурних, національних чи
інших особливостей і традицій. Тому в європейських державах з
багатовіковим досвідом місцевого самоврядування (з часів
магдебурзького права) мають місце сталі національні особливості. У
деяких країнах ці органи обирають на три роки, у переважній
більшості - на чотири роки, але є країни, в яких певні органи
самоврядування обирають на п'ять, шість років. Слід зауважити, що
подекуди для обрання депутата на довготривалий строк у
представницький орган місцевого урядування застосовується принцип
ротаційності, тобто переобрання частини депутатів через значно
коротший строк (орган місцевого самоврядування департаменту у
Франції - другий після комуни рівень
адміністративно-територіального устрою цієї держави).
Що ж стосується України, то тут немає можливостей спиратися
на сталі традиції чи особливості, оскільки навіть за останні
півсотні років їх важко знайти - Конституція УРСР 1937 року
( 001_001 ) встановила періодичність зміни місцевих рад депутатів
кожні два роки (стаття 73, а в редакції 1940 року стаття 55),
Конституція УРСР 1978 року ( 888-09 ) - два з половиною роки
(стаття 79), а на підставі змін 1989 року цей строк збільшено до
п'яти років, Конституцією України 1996 року ( 254к/96-ВР )
передбачено чотири роки (статті 136, 141), у Законопроекті
запропоновано вже п'ять років. Саме тому в оцінці розумної
періодичності необхідно виходити із загально філософського
розуміння української дійсності, інтересів населення, розуміння
права громадян на участь в управлінні суспільними і державними
справами.
Варто зазначити, що в системі прав громадян України право
обирати не належить до первісних прав, воно є вторинним
(обслуговуючим) до первісного права громадян на участь в
управлінні державними справами (частина перша статті 38
Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Виборче право є лише одним із
способів забезпечення такої участі поряд із правом безпосередньо
приймати рішення і управляти (пряма демократія), правом брати
участь у референдумах і плебісцитах тощо. Саме тому через призму
статті 5 Конституції України ( 254к/96-ВР ) необхідно оцінювати,
як краще може бути реалізоване право громадян на управління
справами спільноти - у разі зміни місцевого представницького
органу через довготривалий період його діяльності чи коротший
проміжок часу.
Незначний строк правочинності органу урядування зазвичай
дозволяє електорату достатньо жорстко контролювати діяльність
своїх обранців шляхом переобрання. Довготривалий строк перебування
народних обранців у радах знижує динамізм політичного процесу і
здійснення влади, втрачаються певні позитиви демократичного
характеру та інтерес до швидкого вирішення питань, що стосуються
нагальних потреб населення, притуплюється загроза "дамоклового
меча" переобрання.
У Додатковому протоколі від 16 листопада 2009 року до
Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року ( 994_946 )
зазначено, що право участі у справах місцевого органу влади
означає право вживати рішучих заходів для визначення або впливу на
здійснення повноважень та обов'язків місцевого органу влади (пункт
2 статті 1) ( 994_946 ).
Одним із таких рішучих заходів якраз і може бути невеликий
строк періодичної зміни місцевого представницького органу влади.
Думки виборців про ту владу, яка більш за все наближена до них,
найбільше зазнають коригування залежно від того, як вона розв'язує
питання їх щоденного життєзабезпечення. Тому такий компонент
(елемент) виборчої системи, як періодичність зміни сформованого
ними органу урядування, обумовлює прагнення електорату до
оновлення місцевої влади. Цей процес є природно-об'єктивним,
оскільки місцева влада має постійно відображати волю народу
(населення пункту компактного проживання людей чи населення
регіону). Збільшення періодичності зміни представницьких органів
місцевого самоврядування має наслідком зменшення можливостей
населення щодо ефективного впливу на місцеві представницькі органи
влади і застосування до них таких конституційно-правових санкцій,
як переобрання за неналежне виконання своїх повноважень і функцій,
що знижує результативність участі народу в управлінні державними
справами. Виходячи з цього збільшення періодичності зміни органів
місцевої влади є обмеженням конституційного права, встановленого
частиною першою статті 38 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
В аспекті цього питання не завадить звернути увагу ще на одне
положення частини першої статті 38 Конституції України
( 254к/96-ВР ) - про право вільно обирати і бути обраним до
органів місцевого самоврядування. Збільшення строку зміни місцевих
органів урядування можна також розглядати як обмеження в праві
обирати собі належну владу (активне виборче право), якщо влада,
яку обрано, не задовольняє виборців своїм служінням.
Крім того, збільшення строку правочинності органів влади,
яких обрав народ (населення), впливає на можливості представників
його суспільно-активної частини претендувати на свою участь у
роботі представницького органу урядування з метою реалізації свого
бажання допомогти громаді найбільш ефективно і кваліфіковано
вирішувати проблемні питання. Це стає особливо обґрунтованим в
умовах зміни української виборчої системи, коли у мажоритарних
округах можна балотуватися шляхом самовисування. Отже, має місце
обмеження і положення статті 38 Конституції України ( 254к/96-ВР )
щодо права бути обраним (пасивне виборче право), а
опосередковано - ще й прав, що визначені статтями 23, 54
Конституції України ( 254к/96-ВР ), оскільки зменшується
можливість активно служити народу у тих громадян, які цього
бажають.
Суддя Конституційного Суду України В.І.ШИШКІН
