І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н ЯКОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданнямВерховної Ради Автономної Республіки Крим
щодо відповідності Конституції України
(конституційності) пунктів 1, 4, 8, 10, підпункту "б"
підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу I
Закону України "Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо здійснення
державного архітектурно-будівельного контролю
та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві"
м. Київ Справа N 1-7/2009
3 лютого 2009 року
N 4-рп/2009
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, Бауліна Юрія Васильовича, Бринцева Василя Дмитровича, Вдовіченка Сергія Леонідовича, Джуня В'ячеслава Васильовича, Дідківського Анатолія Олександровича, Домбровського Івана Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Нікітіна Юрія Івановича, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Ткачука Павла Миколайовича - доповідача, Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) пунктів 1, 4, 8, 10, підпункту "б" підпункту 2
пункту 13, пунктів 14, 17 розділу I Закону України "Про внесення
змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення
державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння
інвестиційній діяльності у будівництві" від 16 травня 2007 року
N 1026-V ( 1026-16 ) (Відомості Верховної Ради України, 2007 р.,
N 34, ст. 444).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання Верховної Ради Автономної Республіки
Крим.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність
спору стосовно повноважень органів влади Автономної Республіки
Крим щодо здійснення державного архітектурно-будівельного
контролю.
Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховна Рада
Автономної Республіки Крим - звернувся до Конституційного Суду
України з клопотанням визнати такими, що не відповідають
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), пункти
1, 4, 8, 10, підпункт "б" підпункту 2 пункту 13, пункти 14, 17
розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих
актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного
контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві" від
16 травня 2007 року N 1026-V ( 1026-16 ) (далі - Закон).
У конституційному поданні зазначається, що Законом
( 1026-16 ) обмежені повноваження Автономної Республіки Крим у
частині здійснення державного архітектурно-будівельного контролю,
який передано від інспекції державного архітектурно-будівельного
контролю в Автономній Республіці Крим до територіального органу
Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Автор клопотання вважає, що пункти 1, 4, 8, 10, підпункт "б"
підпункту 2 пункту 13, пункти 14, 17 розділу I Закону ( 1026-16 )
в частині надання повноважень щодо здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим
територіальним органам, утвореним у складі Державної
архітектурно-будівельної інспекції України, не відповідають
вимогам частини другої статті 19, статей 132, 134, частини
четвертої статті 136, пункту 4 частини першої статті 137
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
2. Щодо порушених у конституційному поданні питань свої
позиції висловили Верховна Рада України, Кабінет Міністрів
України, вчені Київського національного університету імені Тараса
Шевченка, Національної юридичної академії України імені Ярослава
Мудрого, Одеської національної юридичної академії.
3. Розглядаючи питання щодо конституційності оспорюваних
положень Закону ( 1026-16 ), Конституційний Суд України вважає за
необхідне провести їх дослідження у контексті норм законів
України, в які внесено зміни.
4. Згідно з частиною другою статті 10 Закону України "Про
архітектурну діяльність" ( 687-14 ) (в редакції від 20 травня
1999 року) державний архітектурно-будівельний контроль здійснювали
Державна архітектурно-будівельна інспекція України, інспекції
державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній
Республіці Крим, областях, районах, містах Києві та Севастополі,
містах обласного підпорядкування.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в
Автономній Республіці Крим входила до складу Міністерства
будівельної політики і архітектури Автономної Республіки Крим та
йому підпорядковувалася. Інспекції державного
архітектурно-будівельного контролю в областях, містах Києві та
Севастополі, районах і містах обласного підпорядкування входили до
складу відповідних органів місцевих державних адміністрацій,
виконавчих комітетів міських рад.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України
здійснювала методичне керівництво і нормативне забезпечення
діяльності місцевих інспекцій державного архітектурно-будівельного
контролю, розглядала спірні питання, що виникали, проводила
вибіркові перевірки дотримання встановленого порядку прийняття в
експлуатацію завершених будівництвом об'єктів (Положення про
державний архітектурно-будівельний контроль, затверджене
Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 року
N 225 ( 225-93-п ) з наступними змінами).
На виконання Указу Президента України "Про рішення Ради
національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року
"Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення
ефективності державної політики у сфері регулювання земельних
відносин, використання та охорони земель" від 21 листопада
2005 року N 1643 ( 1643/2005 ) Кабінет Міністрів України 5 квітня
2006 року видав Постанову N 428 ( 428-2006-п ), якою утворив
Державну архітектурно-будівельну інспекцію і визнав її урядовим
органом державного управління, що діє в складі Міністерства
будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства
України і йому підпорядковується. Постановою Кабінету Міністрів
України від 26 вересня 2007 року N 1182 ( 1182-2007-п ) внесено
зміни у відповідні нормативно-правові акти Уряду України і
визначено систему органів державного архітектурно-будівельного
контролю, яку складають Державна архітектурно-будівельна інспекція
України, її територіальні органи в Автономній Республіці Крим,
областях, містах Києві та Севастополі.
4.1. У зв'язку з удосконаленням здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю Верховна Рада України 16 травня
2007 року Законом ( 1026-16 ) внесла зміни до деяких законодавчих
актів України, а саме:
- статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність"
( 687-14 ), за якими державний архітектурно-будівельний контроль
та нагляд має здійснюватися центральним органом виконавчої влади з
питань будівництва, містобудування та архітектури і, зокрема,
Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її
територіальними органами (підпункт "б" підпункту 2 пункту 13
розділу I) ( 1026-16 );
- статті 13 Закону України "Про основи містобудування"
( 2780-12 ), відповідно до яких з компетенції місцевих державних
адміністрацій виключені повноваження щодо здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю за будівництвом об'єктів
незалежно від форми їх власності (пункт 4 розділу I) ( 1026-16 );
- статей 24, 31 Закону України "Про планування і забудову
територій" ( 1699-14 ), згідно з якими дозвіл на початок виконання
будівельних робіт має надаватися Державною
архітектурно-будівельною інспекцією України або її територіальними
органами, а державний контроль за плануванням, забудовою та іншим
використанням територій, окрім інших спеціально уповноважених
органів, здійснюється Державною архітектурно-будівельною
інспекцією України та її територіальними органами (пункт 14
розділу I) ( 1026-16 );
- статті 2 Закону України "Про відповідальність підприємств,
їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері
містобудування" ( 208/94-ВР ), відповідно до яких справи про
правопорушення, передбачені зазначеним законом, уповноважені
розглядати Державна архітектурно-будівельна інспекція України та
її територіальні органи, а право накладати штрафи надано також
заступникам начальників інспекцій державного
архітектурно-будівельного контролю (пункт 8 розділу I)
( 1026-16 );
- статті 244-6 Кодексу України про адміністративні
правопорушення ( 80732-10 ), за якими Державна
архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні
органи визнаються суб'єктами права розгляду справ про
адміністративні правопорушення, що пов'язані з будівництвом, а
право накладати адміністративні стягнення за правопорушення
визнано також за заступниками начальників інспекцій державного
архітектурно-будівельного контролю (пункт 1 розділу I)
( 1026-16 );
- статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне
мито" ( 7-93 ), згідно з якими від сплати державного мита за
позовами до господарського суду щодо стягнення штрафу за порушення
у сфері містобудування звільняються також територіальні органи
Державної архітектурно-будівельної інспекції України (пункт 17
розділу I) ( 1026-16 ).
5. Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) за формою
державного устрою Україна є унітарною державою. Суверенітет
України як незалежної, демократичної держави поширюється на всю її
територію. Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою
України і в межах повноважень, визначених Конституцією України
( 254к/96-ВР ), вирішує питання, віднесені до її відання. Статус
Автономної Республіки Крим визначається Конституцією України
( 254к/96-ВР ), законами України, Конституцією Автономної
Республіки Крим ( rb239k002-98 ).
6. Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своєї
компетенції здійснює представницькі, нормотворчі і контрольні
функції та повноваження (абзац перший пункту 3 статті 1
Конституції Автономної Республіки Крим) ( rb239k002-98 ).
Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим
мають відповідати Конституції України ( 254к/96-ВР ), законам
України і є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці
Крим.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї
компетенції здійснює виконавчі функції та повноваження (абзац
другий пункту 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим)
( rb239k002-98 ), а також державні виконавчі функції і
повноваження, делеговані законами України. При цьому для
здійснення делегованих державних виконавчих функцій і повноважень
Автономній Республіці Крим передаються відповідні фінансові та
матеріальні ресурси, об'єкти державної власності. В питаннях
виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів
Автономної Республіки Крим, її Голова, його заступники, керівники
відповідних міністерств і республіканських комітетів Автономної
Республіки Крим підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів
України (пункти 3, 5 статті 35 Конституції Автономної Республіки
Крим) ( rb239k002-98 ).
Основоположним у здійсненні публічної влади органами влади
Автономної Республіки Крим є приписи частини другої статті 135
Конституції України ( 254к/96-ВР ) стосовно того, що
нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим
та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть
суперечити Конституції ( 254к/96-ВР ) і законам України,
приймаються відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ),
законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України та на їх виконання.
7. Статтею 137 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Автономна
Республіка Крим наділена повноваженнями щодо здійснення
нормативного регулювання з ряду питань, зокрема з питань
містобудування і житлового господарства. Ці повноваження згідно зі
статтею 9 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки
Крим" ( 90/98-ВР ) реалізує Верховна Рада Автономної Республіки
Крим (пункт 4 частини першої).
Нормативне регулювання є формою впорядкування суспільних
відносин і має здійснюватися його суб'єктами у визначених законом
межах. Однак Автономній Республіці Крим Конституцією України
( 254к/96-ВР ), законами України не надані повноваження щодо
нормативного регулювання державного контролю у сфері
містобудування. Це питання є предметом законодавчого регулювання.
Так, згідно з частиною четвертою статті 4 Закону України "Про
основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської
діяльності" ( 877-16 ) виключно законами встановлюються види
господарської діяльності, які є предметом державного нагляду
(контролю), і органи, уповноважені його здійснювати. Орган
державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний
контроль у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не
уповноважує його на це та не визначає повноважень такого органу.
На відміну від нормативного регулювання державного контролю
його здійснення у сфері містобудування слід розглядати як одну із
державних виконавчих функцій. Аналіз положень статті 138
Конституції України ( 254к/96-ВР ) та пункту 3 статті 35
Конституції Автономної Республіки Крим ( rb239k002-98 ) дає
підстави вважати, що такі повноваження можуть бути делеговані
Автономній Республіці Крим. Зокрема, право Автономної Республіки
Крим здійснювати державний контроль у сфері містобудування
передбачено статтею 10 Закону України "Про основи містобудування"
( 2780-12 ).
8. Делегування повноважень є важливим конституційно-правовим
інститутом, що являє собою передачу повноважень від одного
суб'єкта владних повноважень іншому. Делегування повноважень не є
формою остаточної їх передачі. Вони залишаються повноваженнями
органу, від якого делеговані, і можуть бути повернуті або змінені.
Конституційний Суд України вважає, що делегування законом
повноважень органам влади Автономної Республіки Крим випливає з
конституційних засад здійснення державної влади і обумовлене
соціально-економічними, політичними та іншими чинниками. При цьому
ні на рівні органів влади Автономної Республіки Крим, ні на рівні
органів місцевого самоврядування Конституція України
( 254к/96-ВР ) не встановила обмежень щодо змін або повернення
законом органам виконавчої влади делегованих повноважень.
Виходячи із правової природи делегованих повноважень та
зважаючи, що надання Автономній Республіці Крим повноважень щодо
здійснення архітектурно-будівельного контролю є правом держави і
відбувалося шляхом прийняття закону, а повернення їх органам
виконавчої влади - Державній архітектурно-будівельній інспекції
України та її територіальним органам - здійснене також законом,
Конституційний Суд України не вбачає оспорювані положення Закону
( 1026-16 ) такими, що суперечать статті 134, частині четвертій
статті 136 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
9. Конституційний Суд України вважає, що делегування законами
України Автономній Республіці Крим інших повноважень, окрім
визначених Конституцією України ( 254к/96-ВР ), чи їх зміна не
суперечить конституційному принципу поєднання централізації і
децентралізації у здійсненні державної влади (стаття 132
Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Утворення у складі України Автономної Республіки Крим та
наділення її повноваженнями є формою децентралізації державної
влади в унітарній державі. Згідно зі статтею 133 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) Автономна Республіка Крим є
адміністративно-територіальною одиницею України і складає систему
її адміністративно-територіального устрою. Функціонування
Автономної Республіки Крим ґрунтується також на конституційних
засадах єдності та цілісності державної території, збалансованості
і соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх
історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних
особливостей, етнічних і культурних традицій.
Принцип поєднання централізації і децентралізації у
здійсненні державної влади щодо Автономної Республіки Крим
відображається встановленим Конституцією України ( 254к/96-ВР )
правовим статусом Автономної Республіки Крим, повноваженнями і
питаннями, віднесеними до її відання, що є непорушним і може
змінюватися лише шляхом внесення змін до Основного Закону України
( 254к/96-ВР ). Делеговані законами України повноваження
Автономній Республіці Крим визначають необхідне співвідношення
державного управління та участі регіону у вирішенні тих чи інших
питань внутрішньої політики держави на певному етапі її
соціально-економічного розвитку і можуть змінюватися.
10. Конституційний Суд України виходить з того, що чинне
законодавство передбачає здійснення містобудівного і
архітектурно-будівельного державного контролю. З'ясувавши суть
положень статті 1 Закону України "Про основи містобудування"
( 2780-12 ), статей 1, 10 Закону України "Про архітектурну
діяльність" ( 687-14 ), можна дійти висновку, що державний
архітектурно-будівельний контроль є виокремленою частиною
державного містобудівного контролю і відображає потребу в
дотриманні всіма суб'єктами державних стандартів, норм, правил,
архітектурних вимог і технічних умов при затвердженні та
реалізації містобудівної документації і проектів конкретних
об'єктів.
Проаналізувавши положення Закону ( 1026-16 ), Конституційний
Суд України констатує, що Державній архітектурно-будівельній
інспекції України та її територіальному органу в Автономній
Республіці Крим надані повноваження щодо здійснення державного
контролю у сфері містобудування в архітектурно-будівельній
частині. Інші делеговані Автономній Республіці Крим законами
України повноваження стосовно державного контролю за
містобудуванням залишаються в її компетенції.
11. Дослідивши оспорювані положення Закону ( 1026-16 ),
Конституційний Суд України дійшов висновку, що вони не суперечать
частині другій статті 19, статтям 132, 134, частині четвертій
статті 136, пункту 4 частини першої статті 137 Конституції
України ( 254к/96-ВР ).
12. Суб'єкт права на конституційне подання ставить також
питання про визнання неконституційним пункту 10 розділу I Закону
( 1026-16 ), яким внесено зміни до частини другої статті 31 Закону
України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) щодо
вилучення з відання виконавчих органів міських рад (за винятком
міст районного значення) надання дозволу на проведення певних
робіт, пов'язаних з будівництвом. Однак частину другу статті 31
Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"
( 280/97-ВР ) Законом України "Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" від
16 вересня 2008 року N 509-VI ( 509-17 ) виключено, тому на
підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) конституційне провадження у справі в цій
частині підлягає припиненню.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 45, 51, 61, 63, 65,
77 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України
( v001z710-97 ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є конституційними), положення законів України, до
яких внесено зміни Законом України "Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній
діяльності у будівництві" від 16 травня 2007 року N 1026-V
( 1026-16 ), а саме:
- статті 244-6 Кодексу України про адміністративні
правопорушення ( 80732-10 ), за якими Державна
архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні
органи визнаються суб'єктами права розгляду справ про
адміністративні правопорушення, що пов'язані з будівництвом, а
право накладати адміністративні стягнення за правопорушення
визнано також за заступниками начальників інспекцій державного
архітектурно-будівельного контролю (пункт 1 розділу I)
( 1026-16 );
- статті 13 Закону України "Про основи містобудування"
( 2780-12 ), відповідно до яких з компетенції місцевих державних
адміністрацій виключені повноваження щодо здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю за будівництвом об'єктів
незалежно від форми їх власності (пункт 4 розділу I) ( 1026-16 );
- статті 2 Закону України "Про відповідальність підприємств,
їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері
містобудування" ( 208/94-ВР ), згідно з якими справи про
правопорушення, передбачені зазначеним законом, уповноважені
розглядати Державна архітектурно-будівельна інспекція України та
її територіальні органи, а право накладати штрафи надано також
заступникам начальників інспекцій державного
архітектурно-будівельного контролю (пункт 8 розділу I)
( 1026-16 );
- статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність"
( 687-14 ), за якими державний архітектурно-будівельний контроль
та нагляд має здійснюватися центральним органом виконавчої влади з
питань будівництва, містобудування та архітектури і, зокрема,
Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її
територіальними органами (підпункт "б" підпункту 2 пункту 13
розділу I) ( 1026-16 );
- статей 24, 31 Закону України "Про планування і забудову
територій" ( 1699-14 ), відповідно до яких дозвіл на початок
виконання будівельних робіт має надаватися Державною
архітектурно-будівельною інспекцією України або її територіальними
органами, а державний контроль за плануванням, забудовою та іншим
використанням територій, окрім інших спеціально уповноважених
органів, здійснюється Державною архітектурно-будівельною
інспекцією України та її територіальними органами (пункт 14
розділу I) ( 1026-16 );
- статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне
мито" ( 7-93 ), згідно з якими від сплати державного мита за
позовами до господарського суду щодо стягнення штрафу за порушення
у сфері містобудування звільняються також територіальні органи
Державної архітектурно-будівельної інспекції України (пункт 17
розділу I) ( 1026-16 ).
2. Припинити конституційне провадження у справі стосовно
перевірки на відповідність Конституції України ( 254к/96-ВР )
частини другої статті 31 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) щодо виключення з відання
виконавчих органів міських рад (за винятком міст районного
значення) надання дозволу на проведення певних робіт, пов'язаних з
будівництвом (пункт 10 розділу I Закону України "Про внесення змін
до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного
архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній
діяльності у будівництві" від 16 травня 2007 року N 1026-V)
( 1026-16 ), з підстав непідвідомчості Конституційному Суду
України цього питання.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
