І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н ЯКОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням60 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України (конституційності)
положень абзаців першого, другого частини першої,
частини другої статті 11 Закону України
"Про природні монополії" (справа про національні комісії
регулювання природних монополій)
м. Київ Справа N 1-39/2008
8 липня 2008 року
N 14-рп/2008
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, Бауліна Юрія Васильовича, Вдовіченка Сергія Леонідовича, Головіна Анатолія Сергійовича, Джуня В'ячеслава Васильовича - доповідача, Дідківського Анатолія Олександровича, Домбровського Івана Петровича, Кампа Володимира Михайловича, Колоса Михайла Івановича, Лилака Дмитра Дмитровича, Маркуш Марії Андріївни, Нікітіна Юрія Івановича, Овчаренка В'ячеслава Андрійовича, Стецюка Петра Богдановича, Ткачука Павла Миколайовича, Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням 60 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
абзаців першого, другого частини першої, частини другої статті 11
Закону України "Про природні монополії" від 20 квітня 2000 року
N 1682-III ( 1682-14 ) (Відомості Верховної Ради України, 2000 р.,
N 30, ст. 238) з наступними змінами.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання 60 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність
спору щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) зазначених положень Закону України "Про
природні монополії" ( 1682-14 ).
Заслухавши суддю-доповідача Джуня В.В. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 60 народних
депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), положення абзаців першого,
другого частини першої, частини другої статті 11 Закону України
"Про природні монополії" ( 1682-14 ) (далі - Закон).
Оспорюваними положеннями Закону ( 1682-14 ) передбачено, що:
- національні комісії регулювання природних монополій (далі -
комісії) є центральними органами виконавчої влади із спеціальним
статусом, які утворюються та ліквідуються Президентом України
(абзац перший частини першої статті 11);
- комісії діють на підставі положень, що затверджуються
Президентом України (абзац другий частини першої статті 11);
- комісії складаються з Голови комісії та не менше двох
членів комісії, яких призначає за поданням Прем'єр-міністра
України на посади та припиняє їх повноваження на цих посадах
Президент України (частина друга статті 11).
Неконституційність зазначених положень Закону ( 1682-14 )
народні депутати України обґрунтовують їх невідповідністю приписам
статті 106, пунктів 9, 9-1, 9-2 статті 116 Конституції України
( 254к/96-ВР ) із змінами, внесеними Законом України "Про внесення
змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV
( 2222-15 ) (далі - Закон N 2222-IV).
У конституційному поданні наголошується, що на час прийняття
Закону ( 1682-14 ) у 2000 році Верховна Рада України діяла
відповідно до обсягу конституційної компетенції глави держави,
визначеного статтею 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка
передбачала можливість Президента України брати участь у
формуванні центральних органів виконавчої влади і регламентувати
їх діяльність. Законом N 2222-IV ( 2222-15 ) редакцію статті 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ) змінено, внаслідок чого
Президента України позбавлено повноважень утворювати,
реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра
України міністерства та інші органи виконавчої влади, призначати
за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних
органів виконавчої влади та звільняти їх з посад. До того ж
Законом N 2222-IV ( 2222-15 ) також доповнено статтю 116
Конституції України ( 254к/96-ВР ) пунктами 9-1, 9-2, згідно з
якими на Кабінет Міністрів України покладено повноваження щодо
утворення, реорганізації та ліквідації відповідно до закону
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади,
призначення на посади та звільнення з посад за поданням
Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої
влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Крім
того, автори клопотання посилаються на припис пункту 9 статті 116
Конституції України ( 254к/96-ВР ), за яким Кабінет Міністрів
України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів
виконавчої влади.
На підставі наведених аргументів та правових позицій
Конституційного Суду України суб'єкт права на конституційне
подання стверджує, що положення абзаців першого, другого частини
першої, частини другої статті 11 Закону ( 1682-14 ) не
відповідають статтям 8, 19, 106, 116 Конституції України
( 254к/96-ВР ), оскільки утворення, реорганізація та ліквідація
центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та
звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої
влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України,
належить до повноважень Кабінету Міністрів України, а не
Президента України.
2. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в
конституційному поданні питання, виходить з такого.
2.1. Відповідно до положень пункту 31 частини першої статті
106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження Президента
України визначаються виключно Основним Законом України
( 254к/96-ВР ). На цю обставину неодноразово вказував
Конституційний Суд України у своїх актах. У Рішенні від 10 квітня
2003 року N 7-рп/2003 ( v007p710-03 ) (справа про гарантії
діяльності народного депутата України) зазначено, що "повноваження
Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це
унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його
повноваження (права та обов'язки)". Такої ж правової позиції
Конституційний Суд України дотримувався у своїх рішеннях від
7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 ( v009p710-04 ) (справа про
Координаційний комітет), від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007
( v001p710-07 ) (справа про звільнення судді з адміністративної
посади).
Ухвалюючи в 2000 році Закон ( 1682-14 ) і закріплюючи за
Президентом України повноваження, зазначені в положеннях абзаців
першого, другого частини першої, частини другої статті 11 Закону
( 1682-14 ), Верховна Рада України діяла відповідно до обсягу
конституційної компетенції глави держави, визначеного у статті 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема щодо можливості
формувати центральні органи виконавчої влади і регламентувати їх
діяльність.
Проте Законом N 2222-IV ( 2222-15 ) редакцію статті 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ) змінено. У нових положеннях
зазначеної статті відсутні повноваження глави держави щодо
формування центральних органів виконавчої влади та регламентування
їхньої діяльності його актами. Президент України може унормовувати
діяльність лише тих органів, щодо утворення яких і керування якими
він має конституційні повноваження.
Таким чином, з набуттям чинності вказаними змінами до
Конституції України ( 254к/96-ВР ) оспорювані положення статті 11
Закону ( 1682-14 ) щодо утворення та ліквідації Президентом
України комісій (абзац перший частини першої), затвердження
Президентом України положень про комісії (абзац другий частини
першої), призначення та припинення повноважень Голови комісії, її
членів Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України
(частина друга) не відповідають Основному Закону України
( 254к/96-ВР ).
2.2. Конституція України ( 254к/96-ВР ) має найвищу юридичну
силу, а закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати
їй (частини друга, третя статті 8). За приписом частини другої
статті 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ) органи державної
влади, зокрема Президент України, зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України. Оскільки
положення абзаців першого, другого частини першої, частини другої
статті 11 Закону ( 1682-14 ) не відповідають статтям 8, 19, 106
Конституції України ( 254к/96-ВР ), то згідно зі статтею 152
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 15, 61 Закону України
"Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є підстави визнати
їх неконституційними.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150,
частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), статтями 13, 15, 51, 61, 63, 65, 67, 69,
71, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР )(є неконституційними), положення Закону України "Про
природні монополії" від 20 квітня 2000 року N 1682-III
( 1682-14 ), а саме:
- абзацу першого частини першої статті 11 щодо утворення та
ліквідації національних комісій регулювання природних монополій
Президентом України;
- абзацу другого частини першої статті 11 щодо затвердження
Президентом України положень про національні комісії регулювання
природних монополій;
- частини другої статті 11 щодо призначення та припинення
повноважень голів національних комісій регулювання природних
монополій, їх членів Президентом України за поданням
Прем'єр-міністра України.
2. Положення Закону України "Про природні монополії" від
20 квітня 2000 року N 1682-III ( 1682-14 ), визнані
неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення
Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКАсудді Конституційного Суду України Лилака Д.Д.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
60 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень абзаців першого,
другого частини першої, частини другої статті 11
Закону України "Про природні монополії" ( 1682-14 )
(справа про національні комісії
регулювання природних монополій)
Рішенням від 8 липня 2008 року Конституційний Суд України
визнав неконституційними окремі положення статті 11 Закону України
"Про природні монополії" ( 1682-14 ) (далі - Закон), який
прийнятий до набуття чинності Конституцією України ( 254к/96-ВР ).
Проте Суд не дав належної правової оцінки положенням пункту 1
розділу XV "Перехідні положення" Конституції України
( 254к/96-ВР ), які стосуються його повноважень щодо вирішення
питань про визнання такими, що не відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) правових актів, і безпідставно визнав
неконституційними нечинні положення Закону.
1. Відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) закони та інші нормативні акти,
прийняті до набуття чинності цією Конституцією ( 254к/96-ВР ), є
чинними у частині, що не суперечить Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Зі змісту статті 152 Конституції України ( 254к/96-ВР )
випливає, що юрисдикція Конституційного Суду України поширюється
тільки на чинні нормативно-правові акти. Цей висновок
підтверджується правовою позицією Конституційного Суду України,
викладеною у Рішенні від 14 листопада 2001 року N 15-рп
( v015p710-01 ) (справа щодо прописки), згідно з якою юрисдикція
Конституційного Суду України поширюється на чинні
нормативно-правові акти (пункт 5 мотивувальної частини).
Отже, положення пункту 1 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) безпосередньо стосуються
повноважень Конституційного Суду України щодо вирішення питань про
відповідність Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційність) законів та інших нормативно-правових актів.
2. Відповідно до статей 147, 150 Конституції України
( 254к/96-ВР ) до повноважень Конституційного Суду України
належить, зокрема, перевірка на відповідність Конституції України
(конституційність) законів України. Такій перевірці підлягають
закони, які прийняті після набуття Конституцією України
( 254к/96-ВР ) чинності, а також ті, що прийняті до набуття нею
чинності (пункти 1, 2 частини третьої розділу IV "Прикінцеві та
перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд
України") ( 422/96-ВР ). Але згідно з висновком Конституційного
Суду України, що міститься у Рішенні N 2-зп ( v002p710-97 ) від
23 червня 1997 року у справі про акти органів Верховної Ради
України, на конституційність можуть перевірятися закони (інші
нормативні акти), прийняті до набуття чинності Конституцією
України ( 254к/96-ВР ), якщо вони не суперечать Конституції
України ( 254к/96-ВР ): "Відповідно до пункту 1 розділу XV
"Перехідні положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ) закони та
інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією
України ( 254к/96-ВР ), не повинні суперечити Конституції України,
а отже, можуть перевірятися на предмет їх конституційності" (абзац
перший пункту 3 мотивувальної частини).
Якщо закон не суперечив Конституції України ( 254к/96-ВР ) на
момент прийняття і набрання ним чинності, то він не повинен
визнаватися неконституційним у разі внесення до Конституції
України ( 254к/96-ВР ) змін, яким закон уже не відповідає. В
такому разі на підставі пункту 1 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) необхідно вирішувати питання
щодо чинності закону.
Отже, закони, інші нормативно-правові акти, що прийняті до
набуття чинності Конституцією України ( 254к/96-ВР ), підлягають
перевірці на конституційність тільки після того, якщо
Конституційний Суд України дійде висновку про їх чинність.
3. Закон ( 1682-14 ) прийнятий 20 квітня 2000 року і набрав
чинності з 24 травня 2000 року. Оспорювані положення абзаців
першого, другого частини першої, частини другої статті 11 Закону
( 1682-14 ) не суперечили Конституції України ( 254к/96-ВР ), про
що стверджують і автори клопотання та підтвердив Конституційний
Суд України у цьому Рішенні (абзац другий підпункту 2.1
мотивувальної частини). Обґрунтовуючи невідповідність цих положень Закону ( 1682-14 )
Конституції України ( 254к/96-ВР ) на даний час, народні депутати
України вказують на те, що передбачені в них повноваження
Президента України скасовані Законом України "Про внесення змін до
Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV ( 2222-15 )
(далі - Закон N 2222-IV), який в цій частині набрав чинності з 1
січня 2006 року.
Тобто зазначені положення Закону ввійшли в суперечність з
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) не з моменту набрання ними
чинності, а після внесення змін до Конституції України
( 254к/96-ВР ) Законом N 2222-IV ( 2222-15 ). До такого ж висновку
дійшов і Конституційний Суд України у своєму Рішенні (абзац п'ятий
підпункту 2.1 мотивувальної частини). Відтак протягом
2000-2005 років ці положення відповідали Конституції України
( 254к/96-ВР ) (були конституційними). Тому виходячи з положень
пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України
( 254к/96-ВР ) Конституційний Суд України повинен був констатувати
факт їх нечинності з 1 січня 2006 року та припинити провадження у
справі, оскільки юрисдикція Конституційного Суду України
поширюється тільки на чинні правові акти (їх окремі положення)
(пункт 1 параграфу 51 Регламенту Конституційного Суду України
( v001z710-97 ), пункт 3 статті 45 Закону України "Про
Конституційний Суд України") ( 422/96-ВР ).
На цій же підставі колегія суддів Конституційного Суду
України повинна була відмовити у відкритті конституційного
провадження у справі.
Суддя Конституційного Суду України Д.Лилак
ОКРЕМА ДУМКАсудді Конституційного Суду України Кампа В.М.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
60 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень абзаців першого,
другого частини першої, частини другої статті 11
Закону України "Про природні монополії" ( 1682-14 )
(справа про національні комісії
регулювання природних монополій)
У Рішенні від 8 липня 2008 року N 14-рп/2008 (далі - Рішення)
Конституційний Суд України визнав неконституційними оспорювані
положення Закону України "Про природні монополії" ( 1682-14 )
(далі - Закон). На підставі статті 64 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) вважаю за доцільне
висловити окрему думку стосовно Рішення.
Згідно з пунктом 1 розділу XV "Перехідні положення"
Конституції України ( 254к/96-ВР ) закони та інші нормативні акти,
прийняті до набуття чинності Конституцією України ( 254к/96-ВР ),
є чинними у частині, що не суперечить Конституції України
( 254к/96-ВР ). Цим пунктом на зазначені акти поширено подвійну
презумпцію. З одного боку, йдеться про презумпцію
неконституційності тієї частини положень зазначених актів, яка
суперечить нормам Конституції України. З іншого боку, вказаний
пункт також передбачає презумпцію конституційності актів - у разі
відсутності суперечності положень таких актів з нормами
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
1. Презумпції у праві - це закріплені в нормах права
припущення про існування певного факту, реальність якого не
потребує доказів і вважається істинною доти, доки не буде доведено
протилежне(1). Питання презумпцій у конституційному праві детально
не розроблено, як, наприклад, у кримінальному або цивільному
праві.
_______________(1) Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия
конституционного права. - М.: БЕК, 1998. - С.370; Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. - К.:
Либідь, 2005. - С.414.
Разом з тим конституційно-правові презумпції мають важливе
значення для правозастосування. Конституційний Суд України у своїй
практиці визнав одну з презумпцій стосовно сфери кримінального
права (презумпція невинуватості - Рішення від 8 липня 2003 року
N 14-рп/2003 ( v014p710-03 ) (справа про врахування тяжкості
злочину при застосуванні запобіжного заходу), Рішення від 30 січня
2003 року N 3-рп/2003 ( v003p710-03 ) (справа про розгляд судом
окремих постанов слідчого і прокурора). У сфері конституційного
права Конституційний Суд України звернув увагу на презумпцію
відповідальності у роботі народних депутатів України (Рішення від
17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 ( v017p710-02 ) (щодо
повноважності Верховної Ради України). Отже, презумпції є для
Конституційного Суду України обов'язковими вимогами, з якими він
пов'язує настання певних юридичних наслідків.
Аналіз Конституції України ( 254к/96-ВР ), Закону України
"Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), практики
Конституційного Суду України вказує на те, що у своїй діяльності
щодо перевірки конституційності законів, інших нормативних актів
(їх положень) Суд повинен керуватися виключно презумпцією
конституційності цих актів, тобто має визнавати акт чи його окремі
положення неконституційними лише тоді, коли на даний акт (його
положення) поширюється презумпція конституційності.
2. Відповідно до правової позиції, викладеної у Рішенні
Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 3-рп/2008
( va03p710-08 ) (справа про Державну комісію з цінних паперів та
фондового ринку), Верховна Рада України, керуючись положеннями
пункту 3 частини першої статті 85, пункту 1 розділу XV "Перехідні
положення" Конституції України ( 254к/96-ВР ), мала б привести
закони України у відповідність до тих норм Конституції України
( 254к/96-ВР ), які набули чинності з 1 січня 2006 року. Відтак на
ті положення законів України, які з 1 січня 2006 року вступили у
суперечність з положеннями Конституції України ( 254к/96-ВР ),
поширюється презумпція неконституційності.
Однак це та зазначені вище положення не було враховано в
Рішенні. Оскільки Конституційний Суд України має право
контролювати конституційність законів, інших правових актів (їх
положень) лише за умови поширення на них презумпції
конституційності, то перевірка відповідності подібних актів (їх
положень) Конституції України ( 254к/96-ВР ) у разі поширення на
них презумпції неконституційності непідвідомча Конституційному
Суду України. У такому випадку Конституційний Суд України апріорі
був би поставлений у становище, коли мав би перевіряти не
конституційність відповідних актів (їх положень), як цього вимагає
Конституція України ( 254к/96-ВР ) і Закон України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), а тільки підтверджувати
їх неконституційність. Фактично за таких умов Суд був би
позбавлений вибору між встановленням конституційності та
неконституційності певних положень Закону ( 1682-14 ), оскільки
він не може нехтувати положеннями Конституції України
( 254к/96-ВР ). Тому Рішення у частині, що стосується положень
Закону ( 1682-14 ), на які поширюється презумпція
неконституційності, не є вмотивованим, а така правова позиція Суду
суперечить загальним принципам конституційного права, зокрема,
вимогам щодо додержання презумпції неконституційності актів.
Отже, розгляд Конституційним Судом України конституційних
подань, що стосуються законів та інших нормативних актів (їх
положень), на які поширюється презумпція неконституційності актів,
виходить за межі його предметної компетенції (юрисдикції).
У зв'язку з цим конституційне провадження у справі за
конституційним поданням 60 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень абзаців першого, другого частини
першої, частини другої статті 11 Закону України "Про природні
монополії" ( 1682-14 ) в тій частині, що стосується положень
Закону ( 1682-14 ), на які поширюється презумпція
неконституційності актів, мало бути припинене Конституційним Судом
України на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ).
Суддя Конституційного Суду України В.М.Кампо
