І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н ЯКОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду Україниу справі за конституційним поданням 48 народних
депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положення підпункту 1
пункту 4 Положення про паспортну службу органів
внутрішніх справ, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України
(справа щодо прописки)
м. Київ, 14 листопада 2001 року Справа N 1-31/2001N 15-рп/2001
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий, Іващенка Володимира Івановича, Козюбри Миколи Івановича, Корнієнка Миколи Івановича, Костицького Михайла Васильовича, Малинникової Людмили Федорівни, Розенка Віталія Івановича, Савенка Миколи Дмитровича - суддя-доповідач, Селівона Миколи Федосовича, Тихого Володимира Павловича, Шаповала Володимира Миколайовича, Яценка Станіслава Сергійовича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Лавриновича Олександра Володимировича - Державного
секретаря Міністерства юстиції України, народного депутата України
до 18 жовтня 2001 року; представників Кабінету Міністрів України
Варенка Валерія Івановича - заступника Державного секретаря
Міністерства внутрішніх справ України, Радутного Сергія
Івановича - заступника начальника Головного управління
адміністративної служби міліції Міністерства внутрішніх справ
України; представника Кабінету Міністрів України та Міністерства
юстиції України Єфіменка Леоніда Васильовича - заступника
Державного секретаря Міністерства юстиції України; представників
Верховної Ради України: Бакланової Лілії Володимирівни - головного
наукового консультанта Відділу зв'язків з органами правосуддя
Апарату Верховної Ради України, Фесенка Євгена Володимировича -
головного наукового консультанта Відділу зв'язків з органами
правосуддя Апарату Верховної Ради України; Носова Владислава
Васильовича - Постійного представника Президента України в
Конституційному Суді України; представника Міністерства внутрішніх
справ України Пилипчука Миколи Олексійовича - начальника
паспортного відділу Головного управління адміністративної служби
міліції Міністерства внутрішніх справ України,
розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів
внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів
України від 10 жовтня 1994 року N 700 ( 700-94-п ) (ЗП України,
1995 р., N 1, ст. 9), Положення про паспортну систему в СРСР,
затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР від 28 серпня
1974 року N 677 ( v0677400-74 ) (СП СССР, 1974 г., N 19, ст. 109),
та Постанови Ради Міністрів СРСР "Про деякі правила прописки
громадян" від 28 серпня 1974 року N 678 ( v0678400-74 ) (СП СССР,
1974 г., N 19, ст. 110).
Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало
конституційне подання 48 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України (конституційності) положень
підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів
внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів
України від 10 жовтня 1994 року N 700, Положення про паспортну
систему в СРСР, затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР від
28 серпня 1974 року N 677, та Постанови Ради Міністрів СРСР "Про
деякі правила прописки громадян" від 28 серпня 1974 року N 678.
Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82
Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність
спірних питань стосовно конституційності положень зазначених
правових актів щодо прописки громадян.
Заслухавши суддю-доповідача Савенка М.Д., пояснення
Лавриновича О.В., Варенка В.І., Єфіменка Л.В., Фесенка Є.В.,
Носова В.В., Пилипчука М.О. та дослідивши матеріали справи,
Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 48 народних
депутатів України - звернувся з клопотанням визнати
неконституційними підпункт 1 пункту 4 Положення про паспортну
службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету
Міністрів України від 10 жовтня 1994 року N 700, яким встановлено,
що паспортна служба відповідно до покладених на неї завдань
організовує роботу, пов'язану із документуванням населення,
пропискою, випискою, реєстрацією та обліком громадян за місцем їх
проживання, здійснює контроль за виконанням громадянами і
посадовими особами правил паспортної системи, а також Положення
про паспортну систему в СРСР, затвердженого постановою Ради
Міністрів СРСР від 28 серпня 1974 року N 677, і Постанову Ради
Міністрів СРСР "Про деякі правила прописки громадян" від 28 серпня
1974 року N 678, які згідно з Постановою Верховної Ради України
"Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів
законодавства Союзу РСР" від 12 вересня 1991 року N 1545-XII
( 1545-12 ) (ВВР, 1991 р., N 46, ст. 621) є чинними в Україні.
Автори конституційного подання стверджують, що названі акти
суперечать статтям 24, 33, 64 Конституції України ( 254к/96-ВР ),
зокрема частині другій статті 24, відповідно до якої не може бути
привілеїв чи обмежень за ознаками місця проживання; частині першій
статті 33, згідно з якою кожному, хто на законних підставах
перебуває на території України, гарантується свобода пересування,
вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію
України, за винятком обмежень, які встановлюються законом; частині
першій статті 64, яка визначає, що конституційні права і свободи
людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків,
передбачених Конституцією України.
2. У поясненні Кабінету Міністрів України зазначається, що
існування та функціонування інституту прописки громадян у частині
її дозвільного характеру не узгоджується зі статтями 24, 33, 64
Конституції України і підлягає скасуванню та заміні прописки на
реєстрацію громадян. Наголошується, що прописка як форма
реєстрації та обліку населення за місцем проживання не є
порушенням законодавства України та загальновизнаних міжнародних
норм щодо прав людини.
Президент України звертає увагу на те, що Розпорядженням
Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформ
і виведення економіки України з кризи" від 18 серпня 1997 року
N 298 ( 298/97-рп ) визнано за необхідне скасувати інститут
прописки, яка має дозвільний характер, і запровадити в Україні
реєстрацію громадян за місцем їх постійного чи тривалого
тимчасового проживання, яка має повідомний характер. Це сприятиме
створенню умов для справедливої і оперативної реалізації
громадянами деяких прав і свобод, виконання ними конституційних
обов'язків.
Голова Верховної Ради України в листі стверджує, що положення
оспорюваних актів зводяться не лише до регулювання питань,
пов'язаних з пропискою громадян, вони регламентують і порядок
реєстрації громадян, їх обліку тощо. Тому реєстрацію громадян у
встановленому порядку, який не обмежує їхніх прав, не можна
визнати неконституційною. Порушені в конституційному поданні
питання значною мірою стосуються вдосконалення правового
регулювання статусу громадян, що слід вирішувати шляхом прийняття
відповідного закону. На розгляді у Верховній Раді України
знаходяться три законопроекти з цих питань, в яких не міститься
положень щодо прописки громадян.
Міністерство внутрішніх справ України інформує про те, що
нині прописка в одних випадках має повідомний характер, а в
інших - дозвільний. При здійсненні прописки, виписки та реєстрації
громадян підрозділи паспортної служби органів внутрішніх справ
керуються Положенням про паспортну службу органів внутрішніх
справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від
10 жовтня 1994 року N 700, постановами Ради Міністрів СРСР з
питань прописки і паспортної системи, Тимчасовою інструкцією про
порядок документування і прописки (реєстрації) громадян,
затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від
3 лютого 1992 року.
Міністерство юстиції України сповіщає, що реєстрація і облік
громадян за місцем проживання не є порушенням законодавства
України та загальновизнаних норм міжнародного права щодо прав
людини, тоді як дозвільний порядок прописки суперечить статтям 24,
33, 64 Конституції України. Наголошується на необхідності обліку
громадян для забезпечення функції контролю і прогнозування та
поетапної заміни прописки на реєстрацію громадян.
3. У виступі на пленарному засіданні Конституційного Суду
України представник суб'єкта права на конституційне подання
Лавринович О.В. звернув увагу на те, що предметом розгляду
Конституційного Суду України є інститут прописки громадян, який
суперечить статтям 24, 33, 64 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Він підкреслив, що оскільки постанови Ради Міністрів СРСР з питань
прописки, названі у конституційному поданні, втратили чинність,
необхідно розглядати лише питання про конституційність підпункту 1
пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ.
На думку Фесенка Є.В., для визнання положень оспорюваних
правових актів такими, що не відповідають Конституції України,
підстав немає.
Варенко В.І. вважає, що прописка має подвійний характер: в
окремих випадках - дозвільний, а в інших - повідомний. Кабінет
Міністрів України дотримується позиції, що до законодавчого
врегулювання скасовувати прописку в Україні передчасно.
На думку Носова В.В., визнання прописки неконституційною
викличе ряд ускладнень при реалізації житлових, соціальних та
інших прав громадян, тому необхідно прийняти відповідний закон.
Єфіменко Л.В. зазначив, що реалізація громадянином права
обирати місце проживання і користуватися жилим приміщенням
обмежується пропискою. Правові акти, що застосовуються в Україні,
свідчать про дозвільний характер прописки, яка здійснюється за
умов наявності жилої площі, певних родинних зв'язків, згоди інших
осіб на прописку, наявності дозволу органу влади тощо.
Впровадження реєстрації замість прописки треба проводити поетапно.
У своєму виступі Пилипчук М.О. висловив думку, що система
прописки пов'язана з реалізацією прав людини на пересування та
вибір місця проживання і має регулюватися законодавством України.
Міністерство внутрішніх справ України вважає, що скасовувати
прописку передчасно, а її заміну на реєстрацію громадян слід
проводити поетапно. При цьому було наголошено, що органи
внутрішніх справ готові забезпечити реєстрацію громадян.
4. Конституційний Суд України, вирішуючи спір, виходить з
того, що в Україні права і свободи людини і громадянина визначають
зміст і спрямованість діяльності держави та її органів. Відповідно
до статті 33 Конституції України кожний, хто на законних підставах
перебуває на території України, має право вільно пересуватися,
вибирати місце проживання, залишати територію України. Право на
свободу пересування і вибору місця проживання в межах держави як
невід'ємне право кожної людини закріплено також Загальною
декларацією прав людини 1948 року (частина перша статті 13)
( 995_015 ), Міжнародним пактом про громадянські та політичні
права 1966 року (стаття 12) ( 995_043 ), Протоколом N 4 до
Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року
(стаття 2) ( 995_004 ) та іншими міжнародно-правовими актами.
Вільне пересування і вибір місця проживання є суттєвою
гарантією свободи особистості, умовою її професійного і духовного
розвитку. Це право, як і інші права і свободи людини, є
невідчужуваним та непорушним (стаття 21 Конституції України).
Водночас назване право не є абсолютним. Свобода пересування,
вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію
України можуть бути обмежені, але тільки законом (стаття 33
Конституції України).
Допустимість обмеження свободи пересування, вільного вибору
місця проживання в межах держави та права вільно залишати
територію країни визнається і міжнародним правом. Зокрема, стаття
2 Протоколу N 4 до Конвенції про захист прав людини та основних
свобод 1950 року закріплює правило, за яким здійснення права на
свободу пересування і свободу вибору місця проживання, вільно
залишати будь-яку країну, включаючи свою власну, не може зазнавати
жодних обмежень, крім тих, що передбачені законом і є необхідними
в демократичному суспільстві в інтересах національної або
громадської безпеки, для забезпечення громадського порядку,
запобігання злочинам, для охорони здоров'я або моралі чи з метою
захисту прав і свобод інших осіб.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції
України права і свободи людини і громадянина, гарантії їх
здійснення та основні обов'язки повинні визначатися виключно
законом, а не іншими нормативними актами. Однак закону, який би
комплексно регулював реалізацію встановлених статтею 33
Конституції України прав і свобод, на момент розгляду справи не
прийнято. Разом з тим останнім часом прийнято ряд законодавчих та
інших нормативних актів, спрямованих на реформування інституту
прописки, усунення обмежень при здійсненні певних конституційних
прав і свобод, зокрема права на працю.
Проте, як свідчить аналіз відповідних підзаконних нормативних
актів, прописка й досі має здебільшого дозвільний характер і
здійснюється переважно на підставі відомчих актів. Одним з таких
актів є Тимчасова інструкція про порядок документування і прописки
(реєстрації) громадян, затверджена наказом Міністерства внутрішніх
справ України від 3 лютого 1992 року, яка встановлює необхідність
отримання дозволу органів внутрішніх справ на прописку (виписку) в
усіх без винятку населених пунктах України. Саме такий порядок
прописки, за яким вибір особою місця проживання залежить, як
правило, від рішення паспортної служби органів внутрішніх справ,
обмежує право особи на вільний вибір місця проживання.
Таким чином, положення підпункту 1 пункту 4 Положення про
паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 року
N 700, згідно з яким паспортна служба органів внутрішніх справ
застосовує дозвільний порядок вибору особою місця проживання,
суперечить частині першій статті 33 та частині першій статті 64
Конституції України (є неконституційним).
Конституційний Суд України вважає, що Кабінету Міністрів
України необхідно забезпечити приведення у відповідність з
Конституцією України і цим Рішенням відомчі нормативні акти з
питань прописки (виписки), а Верховній Раді України доцільно
прискорити прийняття відповідного закону.
5. Юрисдикція Конституційного Суду України поширюється на
чинні нормативно-правові акти.
Оспорювані в конституційному поданні постанови Уряду СРСР з
питань прописки громадян визнані такими, що втратили чинність
згідно з постановою Ради Міністрів СРСР "Про визнання такими, що
втратили чинність, деяких рішень Уряду СРСР з питань прописки
громадян" від 8 вересня 1990 року N 907 ( v0907400-90 ) та
висновками Комітету конституційного нагляду СРСР від 26 жовтня
1990 року ( v0011400-90 ), від 11 жовтня 1991 року
( v0026400-91 ), і не можуть бути об'єктом судового
конституційного контролю.
Отже, конституційне провадження у справі щодо відповідності
цих постанов Уряду СРСР Конституції України підлягає припиненню на
підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд
України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань,
порушених у конституційному поданні.
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 73 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України
(є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 4 Положення про
паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 року
N 700 ( 700-94-п ), щодо прописки (виписки), згідно з яким
паспортна служба органів внутрішніх справ застосовує як загальне
правило дозвільний порядок вибору особою місця проживання.
2. Положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну
службу органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету
Міністрів України від 10 жовтня 1994 року N 700, що визнано
неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним
Судом України цього Рішення.
3. Забезпечення виконання Рішення Конституційного Суду
України покласти на Верховну Раду України та Кабінет Міністрів
України.
4. Припинити конституційне провадження у справі щодо
відповідності Конституції України (конституційності) Положення про
паспортну систему в СРСР, затвердженого постановою Ради Міністрів
СРСР від 28 серпня 1974 року N 677 ( v0677400-74 ), Постанови Ради
Міністрів СРСР "Про деякі правила прописки громадян" від 28 серпня
1974 року N 678 ( v0678400-74 ).
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
