Консультативное заключение N 01-1/1-08Экономического Суда Содружества Независимых Государств
о толковании статей 3-6 Соглашения о взаимном
признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц,
приравненных к ним, от 12 марта 1993 года
и статей 2, 3 Соглашения о взаимном признании льгот
и гарантий для участников и инвалидов Великой
Отечественной войны, участников боевых действий
на территории других государств,
семей погибших военнослужащих
от 15 апреля 1994 года
(24 сентября 2008 года)
Экономический Суд Содружества Независимых Государств в
составе:
председательствующего - председателя Экономического Суда СНГ
Абдуллоева Ф.,
судей Экономического Суда СНГ: Жолдыбаева С.Ж.,
Каменковой Л.Э., Керимбаевой А.Ш., Молчановой Т.Н.,
при секретаре судебного заседания Медведевой Т.Е.,
с участием генерального советника Экономического Суда СНГ
Гришкевич О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по запросу
Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств о
толковании,
установил:
Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств
(далее - Исполнительный комитет СНГ) обратился в Экономический Суд
СНГ с запросом о толковании статей 3-6 Соглашения о взаимном
признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников
Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним,
( 997_301 ) от 12 марта 1993 года (далее - Соглашение от
12 марта 1993 года) и статей 2, 3 Соглашения о взаимном признании
льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной
войны, участников боевых действий на территории других государств,
семей погибших военнослужащих ( 997_048 ) от 15 апреля 1994 года
(далее - Соглашение от 15 апреля 1994 года).
Основанием для запроса послужило обращение в Исполнительный
комитет СНГ проживающих в Республике Беларусь жен военнослужащих,
погибших при исполнении обязанностей военной службы в мирное
время. В соответствии с Соглашением от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) и Соглашением от 15 апреля 1994 года ( 997_048 )
указанные лица приравнены по льготам к инвалидам и участникам
Великой Отечественной войны, однако согласно Закону Республики
Беларусь "О государственных социальных льготах, правах и гарантиях
для отдельных категорий граждан" от 14 июня 2007 года они не
отнесены к гражданам, имеющим право на социальные льготы.
В связи с этим Исполнительный комитет СНГ просит разъяснить,
подлежат ли нормы статей 3-6 Соглашения от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) в отношении лиц, указанных в пункте 3 приложения 2,
подпункте 1.8 пункта 1 приложения 3, и статей 2, 3 Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ) в отношении лиц, указанных в
подпункте 4.1 пункта 4 приложения 1, пункте 4 приложения 2,
непосредственному применению на территории государств-участников
СНГ.
Заслушав судью-докладчика Молчанову Т.Н., обсудив заключения
генерального советника Гришкевич О.В., специалистов
Игнатенко Г.В., Барбука А.В., изучив и проанализировав нормы
Соглашения от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ), законодательство в области
социального обеспечения государств-участников данных соглашений, а
также другие имеющиеся в деле материалы, Экономический Суд СНГ
пришел к следующим выводам.
Согласно статье 31 Венской конвенции о праве международных
договоров ( 995_118 ) от 23 мая 1969 года (далее - Венская
конвенция 1969 года) толкование статей 3-6 Соглашения от
12 марта 1993 года ( 997_301 ) и статей 2, 3 Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ) должно осуществляться
"добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует
придавать терминам договора в их контексте, а также в свете
объекта и целей договора". Кроме того, при осуществлении
толкования необходимо учитывать положения законодательства
государств-участников соглашений, касающиеся имплементации норм
международных договоров.
Соглашение от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) подписано
главами правительств Республики Армения, Республики Беларусь,
Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова,
Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана,
Республики Узбекистан, Украины и вступило в силу для указанных
государств с момента подписания. Азербайджанская Республика
присоединилась к данному Соглашению 28 мая 1997 года.
Цель Соглашения от 12 марта 1993 года ( 997_301 ), как
следует из его наименования и преамбулы, заключается во взаимном
признании государствами-участниками прав инвалидов и участников
Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, на
льготный проезд для обеспечения их передвижения по территории
государств-участников Соглашения.
Статьей 1 Соглашения от 12 марта 1993 года ( 997_301 )
установлено, что его действие распространяется на инвалидов и
участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных
к ним, которым определены льготы по проезду на соответствующих
видах транспорта, согласно приложениям 1-3, являющимся
неотъемлемой частью Соглашения.
Пунктом 3 приложения 2 к Соглашению от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) к лицам, приравненным по льготам на проезд в
междугородном транспорте к участникам Великой Отечественной войны,
отнесены в том числе родители и жены военнослужащих, погибших
вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите
бывшего Союза ССР или при исполнении иных обязанностей военной
службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на
фронте. В подпункте 1.8 пункта 1 приложения 3 к Соглашению от
12 марта 1993 года в качестве лиц, имеющих право бесплатного
проезда в городском и пригородном транспорте, также указаны
родители и жены военнослужащих, погибших вследствие ранения,
контузии или увечья, полученных при защите бывшего Союза ССР или
при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие
заболевания, связанного с пребыванием на фронте.
Соглашение от 15 апреля 1994 года ( 997_048 ) подписано всеми
государствами-участниками Содружества и вступило в силу для
Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики
Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики
Молдова, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Украины.
Соглашение устанавливает более широкий по сравнению с Соглашением
от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) объем льгот и гарантий:
бесплатное получение медицинской помощи, бесплатное или с
50-процентной скидкой получение лекарств, льготное обслуживание
предприятиями и организациями службы быта, торговли, общественного
питания, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта,
предоставление льгот при посещении культурно-просветительных
учреждений (статья 3).
Неотъемлемой частью Соглашения от 15 апреля 1994 года
( 997_048 ) являются приложения 1-2, определяющие категории лиц,
на которые распространяется действие Соглашения, а также Перечень
льгот и гарантий, установленных для них.
Для целей толкования обозначенных в запросе норм Соглашения
от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ) Экономический Суд СНГ считает
необходимым исходить из следующих положений.
Под непосредственным применением международных договоров в
доктрине международного права понимается соблюдение, исполнение и
использование субъектами внутригосударственного права
(государственными органами, должностными лицами, физическими и
юридическими лицами) норм права, содержащихся в международных
договорах, а также обеспечение данных норм внутригосударственными
средствами правовой, в том числе судебной, защиты.
Норма права, содержащаяся в международном договоре, может
применяться непосредственно, если:
1) норма ориентирована на применение субъектами национального
права;
2) норма сформулирована четко и определенно;
3) возможность непосредственного применения нормы не
исключается участниками международного договора (исключение
выражается, как правило, в виде обязательства сторон реализовывать
права субъектов внутригосударственного права только через
национальное законодательство).
Анализ подлежащих толкованию норм Соглашения от
12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от 15 апреля 1994 года
( 997_048 ) на предмет их соответствия вышеназванным условиям
позволяет Экономическому Суду СНГ констатировать следующее.
1. Нормами статей 3-6 Соглашения от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) предоставляются права физическим лицам - родителям и
женам военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или
увечья, полученных при защите бывшего Союза ССР или при исполнении
иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания,
связанного с пребыванием на фронте. Статьи 2, 3 Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ) помимо других лиц также
распространяются на указанную категорию граждан. Это следует из
содержания статьи 1 Соглашения от 12 марта 1993 года и пункта 3
приложения 2, подпункта 1.8 пункта 1 приложения 3 к Соглашению, а
также статьи 1 Соглашения от 15 апреля 1994 года и подпункта 4.1
пункта 4 приложения 1, пункта 4 приложения 2 к Соглашению.
2. Толкуемые нормы Соглашения от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) и Соглашения от 15 апреля 1994 года ( 997_048 )
сформулированы определенно и четко, устанавливают конкретные права
для названной категории лиц, в связи с чем могут непосредственно
применяться субъектами внутригосударственного права.
3. Соглашение от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашение
от 15 апреля 1994 года ( 997_048 ) не содержат положений,
исключающих возможность непосредственного применения содержащихся
в них норм.
Таким образом, на международно-правовом уровне отсутствуют
какие-либо препятствия для непосредственного применения
рассматриваемых договорных положений в национальных правовых
системах государств-участников названных соглашений.
Вместе с тем для непосредственного применения толкуемых норм
на территории государств-участников Соглашения от
12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от 15 апреля 1994 года
( 997_048 ) необходимо, чтобы национальная правовая система
допускала возможность непосредственного применения норм
международного договора.
Анализ конституций и иных актов законодательства
государств-участников вышеупомянутых Соглашений свидетельствует о
том, что национальные механизмы внутригосударственной
имплементации международных обязательств названных государств не
исключают возможности непосредственного применения норм
международных договоров. Более того, законодательство некоторых
государств такую возможность прямо предусматривает.
Так, в соответствии с частью второй статьи 27 Закона
Республики Беларусь "О международных договорах Республики
Беларусь" от 23 октября 1991 года "нормы права, содержащиеся в
международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу,
являются частью действующего на территории Республики Беларусь
законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме
случаев, когда из международного договора следует, что для
применения таких норм требуется издание внутригосударственного
нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного
правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на
обязательность для нее соответствующего международного договора".
Пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан
предусматривает, что "международные договоры, ратифицированные
Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются
непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора
следует, что для его применения требуется издание закона".
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона Российской
Федерации "О международных договорах Российской Федерации" от
16 июня 1995 года "положения официально опубликованных
международных договоров Российской Федерации, не требующие издания
внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской
Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений
международных договоров Российской Федерации принимаются
соответствующие правовые акты".
В соответствии с частью второй статьи 4 Закона Республики
Таджикистан "О международных договорах Республики Таджикистан" от
11 декабря 1999 года "нормы официально опубликованных
международных договоров Республики Таджикистан, не требующих
принятия законов для их применения, действуют в Республике
Таджикистан непосредственно. Для применения иных положений
международных договоров Республики Таджикистан принимаются
соответствующие нормативные акты".
Пунктом 1 статьи 19 Закона Украины "О международных договорах
Украины" ( 1906-15 ) от 29 июня 2004 года установлено, что
"действующие международные договоры Украины, согласие на
обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины,
являются частью национального законодательства и применяются в
порядке, предусмотренном для норм национального законодательства".
Подтверждением возможности непосредственного применения норм
международных договоров в рамках внутригосударственной правовой
системы в условиях отсутствия прямого указания на это в
национальных нормативных правовых актах являются положения
конституций и иных актов законодательства государств-участников
Соглашения от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ), включающие международные договоры
в правовую систему (систему законодательства) государства
(часть вторая статьи 148 Конституции Азербайджанской Республики,
часть четвертая статьи 6 Конституции Республики Армения, пункт 3
статьи 12 Конституции Кыргызской Республики и др.).
Следует, однако, отметить, что возможность непосредственного
применения норм международных договоров не означает, что
государства обязаны реализовывать свои международные обязательства
только указанным образом, то есть путем непосредственного
применения договорных норм. Такая обязанность существует лишь в
отношении императивных норм международного права и обязательств по
обеспечению основных прав и свобод человека, а также минимальных
стандартов защиты жертв вооруженных конфликтов. Социальные права,
закрепленные в Соглашении от 12 марта 1993 года ( 997_301 ) и
Соглашении от 15 апреля 1994 года ( 997_048 ), к таковым не
относятся.
Вопрос о приведении в действие норм международного права на
своей территории решается каждым государством самостоятельно.
Определение способов выполнения международных обязательств
является проявлением государственного суверенитета и составляет
внутреннюю компетенцию государства. В силу своих суверенных прав
государство осуществляет международные обязательства с учетом
национального правопорядка и способами, приемлемыми для данного
государства.
Практика применения Соглашения от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) и Соглашения от 15 апреля 1994 года ( 997_048 )
подтверждает, что выбор механизма реализации норм международных
договоров (непосредственное или опосредованное применение) в
национальных правовых системах остается за государствами. Об этом
свидетельствует полученная Экономическим Судом СНГ из
государств-участников информация о выполнении обязательств,
предусмотренных указанными соглашениями (Письмо Министерства труда
и социальных вопросов Республики Армения N 1/16-682 от
25 марта 2008 года, Письмо Министерства труда и социальной защиты
населения Республики Казахстан N 09-02-10/1090 от
27 февраля 2008 года, Письмо Министерства труда и социального
развития Кыргызской Республики N 13/963 от 6 марта 2008 года,
Письмо Министерства социальной защиты, семьи и ребенка Республики
Молдова N 01-428 от 6 марта 2008 года, Письмо Министерства
социального обеспечения Туркменистана N 1-08/251 от
4 марта 2008 года, Письмо Министерства труда и социальной защиты
населения Республики Узбекистан N 05-767 от 18 марта 2008 года,
Письмо Министерства труда и социальной политики Украины
N 34/0/18-08/014 от 19 марта 2008 года).
Таким образом, статьи 3-6 Соглашения от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) и статьи 2, 3 Соглашения от 15 апреля 1994 года
( 997_048 ) могут быть реализованы государствами по своему
усмотрению как непосредственно - путем признания в национальной
правовой системе прав соответствующих категорий лиц на льготы,
установленные указанными Соглашениями (отсылки к международному
договору), так и опосредованно - путем предоставления
соответствующих прав на основании национальных правовых актов в
сфере социального обеспечения (инкорпорации договорных норм во
внутригосударственную правовую систему).
Экономический Суд СНГ обращает внимание, что независимо от
выбора того или иного способа реализации толкуемых норм,
государства-участники Соглашения от 12 марта 1993 года ( 997_301 )
и Соглашения от 15 апреля 1994 года ( 997_048 ) обязаны обеспечить
исполнение своих договорных обязательств как в отношении
собственных граждан, так и граждан других государств-участников в
соответствии с целями Соглашений.
Проведенный Экономическим Судом СНГ анализ актов
законодательства государств-участников Соглашения от
12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от
15 апреля 1994 года ( 997_048 ), регламентирующих вопросы
предоставления льгот и гарантий инвалидам и участникам Великой
Отечественной войны, а также лицам, приравненным к ним,
свидетельствует о том, что в основном указанные льготы и гарантии
получили закрепление на внутригосударственном уровне. Тем не менее
в отдельных государствах в связи с изменением национального
законодательства указанные выше категории лиц либо лишены льгот,
предусмотренных Соглашением от 12 марта 1993 года и Соглашением от
15 апреля 1994 года, либо уровень данных льгот снижен (в связи с
заменой льгот, предоставляемых в натуральном виде, денежной
компенсацией либо повышением размеров денежного довольствия и
т.п.).
Учитывая данные обстоятельства, Экономический Суд СНГ
отмечает, что добросовестное выполнение международных обязательств
является основой взаимоотношений государств-участников
Содружества. Статья 27 Венской конвенции 1969 года ( 995_118 )
предусматривает, что "участник не может ссылаться на положения
своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им
договора".
Руководствуясь изложенным, а также с учетом выводов,
сформулированных ранее в Консультативном заключении N 01-1/2-2000
от 26 июля 2000 года, Экономический Суд СНГ рекомендует
государствам добросовестно выполнять обязательства, принятые на
себя в соответствии с Соглашением от 12 марта 1993 года
( 997_301 ) и Соглашением от 15 апреля 1994 года ( 997_048 ),
независимо от избранного государством способа реализации
договорных обязательств.
На основании изложенного и руководствуясь пунктами 5, 16
Положения об Экономическом Суде СНГ ( 997_137 ) и пунктами 127.1,
139, 143 Регламента Экономического Суда СНГ ( 997_234 ),
Экономический Суд Содружества Независимых Государств пришел к
следующим выводам.
1. Нормы статей 3-6 Соглашения о взаимном признании прав на
льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной
войны, а также лиц, приравненных к ним, ( 997_301 ) от
12 марта 1993 года в отношении лиц, указанных в пункте 3
приложения 2, подпункте 1.8 пункта 1 приложения 3 к Соглашению, и
статей 2, 3 Соглашения о взаимном признании льгот и гарантий для
участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников
боевых действий на территории других государств, семей погибших
военнослужащих ( 997_048 ) от 15 апреля 1994 года в отношении лиц,
указанных в подпункте 4.1 пункта 4 приложения 1 и пункте 4
приложения 2 к Соглашению, могут применяться непосредственно на
территории государств-участников указанных Соглашений с учетом
особенностей конкретной национальной правовой системы.
2. Выбор государствами-участниками Соглашения от
12 марта 1993 года ( 997_301 ) и Соглашения от 15 апреля 1994 года
( 997_048 ) непосредственного либо опосредованного способа
применения норм Соглашений на своей территории не освобождает
государства от обязанности обеспечить их исполнение.
3. Копию консультативного заключения направить в
Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств и для
сведения - в правительства государств-участников Содружества
Независимых Государств.
4. Консультативное заключение подлежит обязательному
опубликованию в изданиях Содружества и средствах массовой
информации государств-участников Соглашения о статусе
Экономического Суда Содружества Независимых Государств ( 997_137 )
от 6 июля 1992 года.
Председатель
Ф.АБДУЛЛОЕВ
