КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
Р О З П О Р Я Д Ж Е Н Н Явід 24 травня 2005 р N 158-р
Київ
Про схвалення Концепції розвитку державноговнутрішнього фінансового контролю
1. Схвалити Концепцію розвитку державного внутрішнього
фінансового контролю, що додається.
2. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади,
Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та
Севастопольській міським держадміністраціям подати в місячний
строк Мінфіну пропозиції щодо реалізації положень схваленої цим
розпорядженням Концепції.
Мінфіну разом з ГоловКРУ розробити на основі зазначених
пропозицій та подати у тримісячний строк Кабінетові Міністрів
України план відповідних заходів.
Прем'єр-міністр України Ю.ТИМОШЕНКО
Інд. 34
СХВАЛЕНОрозпорядженням Кабінету Міністрів України
від 24 травня 2005 р. N 158-р
КОНЦЕПЦІЯрозвитку державного внутрішнього
фінансового контролю
I. Загальні положення
Підвищення ефективності використання державних ресурсів, яке
має вирішальне значення для економічного розвитку України та
піднесення суспільного добробуту, а також виконання завдань, що
випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України
"Назустріч людям" ( n0001120-05 ), можливо досягти, зокрема,
шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного
сектору, підвищення культури державного управління.
До органів державного сектору належать:
міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої
влади, органи місцевого самоврядування, інші розпорядники
бюджетних коштів;
державні і комунальні підприємства, установи та організації;
акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти
господарювання, у статутному фонді яких більш як 50 відсотків
акцій (часток, паїв) належать державі або суб'єктам комунальної
власності;
державні цільові фонди;
інші підприємства, установи та організації, які отримують
бюджетні кошти, кредити, залучені державою або під державні
гарантії чи міжнародну технічну допомогу, використовують кошти, що
залишаються у їх розпорядженні у разі надання їм податкових пільг,
державне чи комунальне майно (далі - державні ресурси) - лише під
час провадження ними діяльності з використання державних ресурсів.
Важливим інструментом державного управління, що дає змогу
досягти виконання зазначених завдань та звузити коло потенційних
проблемних питань, пов'язаних з діяльністю органів державного
сектору, є державний внутрішній фінансовий контроль. Ефективний
державний внутрішній фінансовий контроль сприяє державному
управлінню при зміні середовища, потреб та пріоритетів суспільства
і держави. Тому з метою вдосконалення державного управління,
впровадження нових технологічних досягнень з урахуванням
програмних змін необхідно постійно проводити оцінку державного
внутрішнього фінансового контролю для приведення його у
відповідність з потребами сьогодення.
У Концепції розглядаються питання організації та
функціонування державного внутрішнього фінансового контролю в
системі органів державного сектору шляхом:
визначення понятійної бази державного внутрішнього
фінансового контролю;
проведення аналізу системи державного внутрішнього
фінансового контролю;
визначення основних завдань з реформування системи державного
внутрішнього фінансового контролю;
визначення стратегічних напрямів та основних етапів розвитку
державного внутрішнього фінансового контролю;
визначення очікуваних результатів від реалізації її положень.
У Концепції не порушуються питання зовнішнього фінансового
контролю (аудиту), що здійснюється Рахунковою палатою відповідно
до законодавства, та питання стосовно державного нагляду і
контролю за діяльністю інших, ніж державні та комунальні
підприємства, установи та організації (крім їх діяльності,
пов'язаної з використанням державних ресурсів) і функціонування їх
систем внутрішнього контролю або внутрішнього аудиту.
II. Понятійна база державного внутрішньогофінансового контролю
Незважаючи на те, що системи державного внутрішнього
фінансового контролю в різних країнах Європи мають певні
відмінності, в основі загального принципу їх створення лежать
єдині (стандартні) організаційні підходи та понятійна база.
Визначена в Концепції понятійна база державного внутрішнього
фінансового контролю ґрунтується на вимогах ЄС до державного
сектору, що містяться в acquis communitaire (розділ 28), а також
базових документах Міжнародної організації вищих органів контролю
державних фінансів (INTOSAI). Застосування такої понятійної бази у
вітчизняному правовому полі відповідає процесу адаптації
законодавства України до законодавства ЄС.
Державний внутрішній фінансовий контроль - це система
здійснення внутрішнього контролю, проведення внутрішнього аудиту,
інспектування, провадження діяльності з їх гармонізації з метою
забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі
принципів законності, економічності, ефективності,
результативності та прозорості.
Базовим принципом державного внутрішнього фінансового
контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього
аудиту. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином
здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи попереднього
контролю.
Внутрішній контроль - інструмент управління, що дає змогу
керівництву органу державного сектору перевірити стан виконання
завдань органу. Це процес, що здійснюється в самому органі, метою
якого є забезпечення впевненості керівництва органу державного
сектору щодо досягнення в діяльності органу належного рівня
економії, ефективності і результативності відповідно до завдань
органу державного сектору; достовірності фінансової, статистичної
і управлінської звітності; дотримання встановлених законодавством
та керівництвом норм і правил; належного захисту активів від втрат
(далі - досягнення мети). Отже, внутрішній контроль - це
управлінський контроль, метою якого є допомогти керівництву в
управлінні і виконанні завдань на постійній основі. Тобто це не
одноразова дія, а ряд дій та видів діяльності, що провадиться
зазначеними органами на постійній основі, тому внутрішній контроль
не повинен розглядатися як окрема система в рамках органу
державного сектору. Внутрішній контроль також повинен надавати
змогу викладати управлінське судження та виявляти ініціативу з
метою підвищення ефективності і результативності діяльності, а
також зниження витрат.
За створення та функціонування ефективної системи
внутрішнього контролю відповідає керівництво органу державного
сектору.
Ефективна система внутрішнього контролю складається з таких
елементів:
середовище контролю. Керівництво та працівники повинні
створити таке середовище в органі державного сектору, яке
забезпечує позитивне та сприятливе ставлення до внутрішнього
контролю. Тобто керівництво органу державного сектору, крім
виконання своїх прямих функціональних обов'язків, несе
відповідальність за стан внутрішнього контролю;
оцінка ризиків. У процесі здійснення внутрішнього контролю
повинна проводитися оцінка ризиків, з якими стикається орган
державного сектору і які мають як зовнішній, так і внутрішній
характер. Для здійснення ефективного внутрішнього контролю
необхідно визначити ризикові ланки у фінансово-господарській
діяльності органу, встановити причини та обставини їх виникнення,
підготувати керівництву органів державного сектору рекомендації
щодо можливих шляхів усунення цих причин і обставин (управління
ризиками);
контролююча діяльність. Для здійснення належного
управлінського процесу слід визначати правила, процедури, технічні
прийоми та механізм виконання вказівок і доручень керівництва;
інформація та інформаційний обмін. Інформація повинна
реєструватися та повідомлятися керівництву та іншим користувачам в
органі державного сектору в такій формі і у такий час, щоб вона
могла служити основою для належного виконання функцій внутрішнього
контролю, внутрішнього аудиту та інших шляхом створення адекватної
сучасним умовам інформаційно-комунікаційної інфраструктури в
системі органу державного сектору;
моніторинг. Система внутрішнього контролю повинна будуватися
таким чином, щоб забезпечити проведення постійного моніторингу в
ході провадження діяльності для якісної оцінки її результатів та
забезпечення оперативного вжиття заходів за результатами
внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.
Навіть при досконалій організації і забезпеченні
функціонування системи внутрішнього контролю не можна бути
повністю впевненим у досягненні мети. Фактори, які існують за
межами дії контролю або впливу керівництва органу державного
сектору, можуть впливати на здатність органу досягати мети.
Наприклад, помилкові судження, неправомірні дії, вчинені з метою
уникнення контролю, можуть вплинути на досягнення мети органом
державного сектору. Внутрішній контроль забезпечує достатню, проте
не абсолютну впевненість у досягненні мети органом державного
сектору. З огляду на це система внутрішнього контролю повинна бути
ефективною з точки зору витрат шляхом досягнення необхідного
балансу між вигодами та витратами різних заходів. Функціонування
системи внутрішнього контролю спрямоване на запобігання дублюванню
або змішуванню функцій і неперешкоджання здійсненню управління.
Внутрішній аудит - форма контролю, що забезпечує
функціонально незалежну оцінку діяльності органів державного
сектору та дає впевненість Кабінету Міністрів України, Мінфіну,
іншим заінтересованим центральним органам виконавчої влади,
керівництву органів державного сектору в тому, що система
державного управління функціонує у спосіб, який максимально знижує
ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи
нерентабельності. Метою внутрішнього аудиту є надання рекомендацій
з удосконалення діяльності органу державного сектору, підвищення
ефективності процесів управління, що сприяє досягненню мети
органом державного сектору. До завдань внутрішнього аудиту
належить також забезпечення ефективного внутрішнього контролю
відповідно до понесених витрат. Здатність надання незалежних та
об'єктивних рекомендацій є основною відмінністю внутрішнього
аудиту від інших форм контролю.
Централізований внутрішній аудит - це державний внутрішній
аудит, що проводиться ГоловКРУ. Спрямування та координацію
централізованого внутрішнього аудиту здійснює Мінфін.
Децентралізований внутрішній аудит - внутрішній аудит, що
здійснюється уповноваженим самостійним підрозділом (посадовою
особою), підпорядкованим безпосередньо керівництву органу
державного сектору, але функціонально незалежним від нього, в
самому органі державного сектору або в межах системи його
управління.
Інспектування - подальший контроль за дотриманням
законодавства органами державного сектору при використанні і
розпорядженні фінансовими та матеріальними ресурсами, формуванні
бюджетних зобов'язань, веденні бухгалтерського обліку і складанні
фінансової звітності, що здійснюється у формі ревізій і перевірок.
Відмінністю інспектування від внутрішнього аудиту є його фіскальна
спрямованість - за його результатами керівництву органу державного
сектору, контроль за діяльністю якого здійснювався, встановлюються
вимоги, а не надаються рекомендації.
Централізоване інспектування - інспектування, що здійснюється
органами державної контрольно-ревізійної служби.
Децентралізоване інспектування - інспектування, що
здійснюється контрольно-ревізійними підрозділами або іншими
уповноваженими підрозділами (посадовими особами) міністерств,
інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних
органів в межах системи діяльності (управління) кожного з цих
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх
територіальних органів.
Попередній контроль - контроль, який передує прийняттю
управлінського рішення чи здійсненню фінансово-господарської
операції (наприклад перед взяттям фінансових зобов'язань або перед
здійсненням платежів).
Подальший контроль - контроль, який здійснюється після
виконання управлінського рішення чи виконання
фінансово-господарської операції (наприклад після здійсненням
платежів).
III. Аналіз існуючої системи державного внутрішньогофінансового контролю в Україні
Існує певна неузгодженість у визначенні понятійної бази
державного внутрішнього фінансового контролю, яка застосовується у
законодавстві, науковій та практичній діяльності в Україні, з
понятійною базою ЄС.
Зокрема, поняття "внутрішній контроль", яке існує в ЄС,
відповідає звичному в Україні поняттю "внутрішньогосподарський
(управлінський) контроль". Поняттю "фінансовий контроль" найбільше
відповідає широке за змістом поняття "фінансове управління",
поняттю "аудит" - загальне поняття "контроль". Проте поняття
"внутрішній аудит" не має аналога.
Так, згідно з Законом України "Про аудиторську діяльність"
( 3125-12 ) аудит - це перевірка публічної бухгалтерської
звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо
фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з
метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти
і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам,
яка здійснюється незалежними особами (аудиторами), аудиторськими
фірмами, що уповноважені суб'єктами господарювання на його
проведення.
Відповідно до положень статті 10 Закону України "Про
аудиторську діяльність" ( 3125-12 ) проведення аудиту є
обов'язковим, зокрема для підтвердження достовірності та повноти
річного балансу і звітності комерційних банків, фондів, бірж,
компаній, підприємств, кооперативів, товариств та інших
господарюючих суб'єктів незалежно від форми власності та виду
діяльності, звітність яких офіційно оприлюднюється, за винятком
установ та організацій, що повністю утримуються за рахунок
державного бюджету і не провадять підприємницьку діяльність.
Тобто, для цих органів державного сектору проведення аудиту не є
обов'язковим.
В Україні відсутній рамковий закон про фінансовий контроль,
який би визначав базову структуру, суб'єкти та об'єкти контролю.
Так само відсутнє загальне законодавче визначення сутності та
процедур контролю в системі діяльності органів державного сектору.
Проблема правової невизначеності цілісної системи державного
внутрішнього фінансового контролю частково розв'язується окремими
законами та чисельними підзаконними нормативно-правовими актами,
де окреслено контрольні повноваження і процедури лише для деяких
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, основною
або однією з відокремлених функцій діяльності яких є контроль за
фінансово-господарською діяльністю інших органів державного
сектору, що не належать до сфери їх управління (централізований
контроль). Наприклад, Законом України "Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні" ( 2939-12 ) ГоловКРУ та
підпорядкованим йому територіальним органам надано право проводити
ревізії і перевірки використання бюджетних коштів. Крім того,
постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. N 685
( 685-2002-п ) "Про здійснення міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю"
встановлено порядок діяльності контрольно-ревізійних підрозділів
центральних органів виконавчої влади.
Разом з цим у вітчизняному правовому полі існує
невизначеність щодо трактування понять "зовнішній контроль" і
"внутрішній контроль". Відповідно до Глосарію INTOSAI поняття
"зовнішній контроль" визначає виключно діяльність вищого органу
фінансового контролю в системі державних органів з будь-якого
контролю, який є зовнішнім стосовно системи органів виконавчої
влади, оскільки зазначений орган не належить до цієї системи. Усі
інші органи державної влади, які здійснюють контрольні функції, за
визначенням Глосарію INTOSAI, належать до системи внутрішнього
контролю.
Згідно з статтею 26 Бюджетного кодексу України ( 2542-14 )
"зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської
діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою - в
частині контролю за використанням коштів Державного бюджету
України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України -
відповідно до його повноважень, визначених законом".
Система державного внутрішнього фінансового контролю, що
функціонує на сьогодні в Україні, лише частково враховує основні
принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю країн
ЄС. Складовими систем державного внутрішнього фінансового контролю
країн ЄС є внутрішній контроль, внутрішній аудит та гармонізація
на центральному рівні внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.
У сучасних моделях державного управління важливим елементом
системи державного внутрішнього фінансового контролю є загальна
відповідальність керівників органів державного сектору перед
парламентом та громадськістю. Тому базовим елементом цієї системи
державного внутрішнього фінансового контролю в країнах ЄС є
здійснення внутрішнього контролю як функції керівників,
відповідальних за діяльність конкретного органу.
Ці питання лише рамково визначено у статті 26 Бюджетного
кодексу України ( 2542-14 ) та статті 8 Закону України "Про
бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" ( 996-14 ).
У законодавчих актах не розкрито суть поняття внутрішнього
контролю. Зазначене питання також не має належного наукового та
методичного обґрунтування. Як наслідок, дієве функціонування
внутрішнього контролю в органах державного сектору на даний час не
забезпечено. А основне - ще не достатнім є розуміння керівниками
цих органів усіх рівнів їх персональної відповідальності за
діяльність та досягнення мети очолюваних ними органів. Деякі
керівники вважають, що здійснюватися такий контроль повинен лише
контрольно-ревізійними працівниками або посадовими особами, до
обов'язків яких належить проведення ревізій і перевірок. Хоча
фактично у системі внутрішнього контролю повинні бути задіяні всі
підрозділи з основної функціональної діяльності, бухгалтерські,
планові, економічні, фінансові, юридичні та інші підрозділи органу
державного сектору.
Другою складовою державного внутрішнього фінансового контролю
країн ЄС є функціонування в органах державного сектору служб
децентралізованого внутрішнього аудиту, що досліджують діяльність
як апарату органу, так і підпорядкованих і підзвітних йому органів
та звітують про результати проведеного аудиту відповідному
керівнику. Зазначені служби діють незалежно від інших підрозділів.
Внутрішній аудитор підзвітний керівнику з точки зору ієрархії, але
він незалежний з точки зору власних дій щодо проведення аудиту.
Аудитори здійснюють як аудит законності та правильності, так і
аудит ефективності, економічності, результативності.
На даний час в Україні внутрішній аудит виходячи з суті його
поняття здійснюється лише ГоловКРУ та підпорядкованими йому
територіальними органами відповідно до вимог Порядку проведення
органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту
ефективності виконання бюджетних програм, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2004 р N 1017
( 1017-2004-п ), тобто як централізований внутрішній аудит
ефективності виконання бюджетних програм органами державного
сектору.
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від
31 грудня 2004 р N 1777 ( 1777-2004-п ) затверджено Порядок
проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту
фінансової та господарської діяльності бюджетних установ. Проте на
практиці ця форма контролю ще не реалізована, так само як і аудит
інформаційних технологій, проведення якого законодавством не
передбачено.
Як на правовому, так і методологічному рівні в Україні не
забезпечено практичне створення і функціонування служб
децентралізованого внутрішнього аудиту в органах державного
сектору. Фактично в міністерствах, інших центральних органах
виконавчої влади функціонують контрольно-ревізійні підрозділи, але
їх діяльність не може ототожнюватися з проведенням внутрішнього
аудиту згідно з нормами і правилами ЄС.
У країнах Західної Європи з високим рівнем фінансової
дисципліни державний внутрішній фінансовий контроль у формі
інспектування практично не здійснюється.
В основі ж державного внутрішнього фінансового контролю, що
здійснюють ГоловКРУ, підпорядковані йому територіальні органи
(паралельно з аудитом ефективності), а також контрольно-ревізійні
підрозділи центральних органів виконавчої влади лежить
інспектування. Такий контроль за діяльністю органів державного
сектору переважно спрямований на виявлення правопорушень і
притягнення винних в їх допущенні осіб до відповідальності, а не
на оцінку результатів, досягнутих в управлінні державними
ресурсами.
Необхідність в інспектуванні на сьогоднішньому етапі розвитку
України зумовлена надзвичайно низьким рівнем фінансової дисципліни
у бюджетній сфері та в державному секторі економіки,
недорозвиненістю внутрішнього контролю та відсутністю
децентралізованого внутрішнього аудиту в органах державного
сектору.
Проте проведення інспектування через значний проміжок часу
(інколи через два - три роки) після прийняття управлінського
рішення та здійснення операцій з державними ресурсами ускладнює, а
в багатьох випадках - унеможливлює усунення фінансових порушень та
їх наслідків.
Контрольно-ревізійні підрозділи центральних органів
виконавчої влади за результатами проведення контрольних заходів
недостатньо активно впливають на прийняття управлінських рішень
керівниками органів державного сектору, а також не приділяють
належної уваги оцінці стану фінансового управління.
У міністерствах фінансів більшості країн ЄС функціонує
підрозділ (центральний директорат), який відповідає за
гармонізацію фінансового управління і контролю та внутрішнього
аудиту. У деяких країнах до складу Міністерства фінансів входить
два окремих централізованих підрозділи - з питань гармонізації
фінансового управління і внутрішнього контролю та з питань
гармонізації внутрішнього аудиту.
Завданням підрозділу з питань гармонізації фінансового
управління і внутрішнього контролю є надання Міністру фінансів
допомоги в нагляді за бюджетним процесом та адмініструванням
надходжень до бюджету. Цей підрозділ визначає напрям, за яким
повинна здійснюватися державна фінансова політика та
вдосконалюватися система фінансового управління і внутрішнього
контролю.
Завданням централізованого підрозділу з питань гармонізації
внутрішнього аудиту є розроблення рекомендацій, інструкцій,
методик організації проведення внутрішнього аудиту, а також
надання консультацій внутрішнім аудиторам органів державного
сектору з питань застосування відповідних стандартів. Крім того,
підрозділ є центром, який забезпечує створення надійної та сталої
структури внутрішнього аудиту в органах державного управління.
В Україні відсутній орган з гармонізації фінансового
управління і контролю та внутрішнього аудиту. Відповідно до
постанови Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. N 685
( 685-2002-п ) "Про здійснення міністерствами, іншими центральними
органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю"
ГоловКРУ відповідає за координацію та методичне забезпечення
(гармонізацію) діяльності контрольно-ревізійних підрозділів
центральних органів виконавчої влади, а також здійснює контроль за
станом їх роботи.
Країни Західної Європи відрізняються рівнем централізації
системи державного внутрішнього фінансового контролю - від
централізованого попереднього контролю на рівні казначейства або
окремого контролюючого органу в системі органів виконавчої влади
до розподіленої відповідальності за здійснення контролю між
керівниками органів державного сектору з паралельним використанням
підрозділів внутрішнього аудиту в кожному з цих органів. Сучасне
державне управління у розвинутих країнах удосконалюється у напрямі
децентралізації систем контролю, інтегрованих з управлінням
програмами та діяльністю. Загальну систему державного внутрішнього
фінансового контролю в розрізі суб'єктів здійснення контролю за
рівнем централізації та часом здійснення контролю за прийняттям
управлінського рішення чи проведення фінансово-господарської
операції можна подати таким чином:
------------------------------------------------------------------ Рівень | Час здійснення контролю за прийняттям централізації | управлінського рішення чи проведенням контролю | фінансово-господарської операції |--------------------------------------------------- | попередній контроль | подальший | | контроль |----------------------------------| | перед взяттям |перед здійсненням| | фінансових | платежів | | зобов'язань | | ------------------------------------------------------------------- Централізований Міністерство Казначейство органфінансів та централізованого
Казначейство; інспектування;
орган орган
централізованого централізованого
інспектування; внутрішнього
керівники аудиту
органів
державного
сектору
Децентралізо- керівники керівники органів децентралізо-
ваний органів державного ванийдержавного сектору; внутрішній
сектору фінансисти або аудит органів
бухгалтери державного
органів сектору;
державного керівники
сектору; органів
посадовці державного
відповідного сектору
органу
Казначейства,
де обслуговуються
органи державного
сектору
В Україні, як і в окремих країнах Східної Європи, переважає
централізована модель державного внутрішнього фінансового контролю
з елементами децентралізованої - в частині здійснення попереднього
контролю.
Складовими системи державного внутрішнього фінансового
контролю в Україні є внутрішній контроль, централізований
внутрішній аудит ефективності, централізоване, децентралізоване
інспектування та гармонізація інспектування на центральному рівні.
Згідно з рекомендаціями Європейської Комісії, система
державного внутрішнього фінансового контролю повинна однаково
повно охоплювати контролем всі державні ресурси та ресурси ЄС.
Однією з важливих ознак готовності країни - кандидата до вступу в
ЄС є наявність процедури відшкодування втрачених ресурсів.
У зв'язку з наявністю у вітчизняному законодавстві прогалин
залишаються поза державним внутрішнім фінансовим контролем окремі
важливі для держави сфери діяльності. Це, зокрема, стосується
формування і виконання дохідної частини бюджетів усіх рівнів;
діяльності таких органів державного сектору, як державні та
комунальні підприємства, акціонерні, холдингові компанії, інші
суб'єкти господарювання, у статутному фонді яких більш як 50
відсотків акцій (часток, паїв) належить державі та суб'єктам
комунальної власності, інші підприємства, установи та організації,
які використовують державне та комунальне майно; цільове
використання коштів, що залишаються у розпорядженні суб'єктів
підприємницької діяльності у разі надання їм податкових пільг;
формування і використання коштів та майна державних цільових
фондів.
Крім того, бюджетні кошти, які на момент перерахування з
рахунків бюджетних установ за договорами цивільно-правового
характеру втрачають статус бюджетних, переходять у розряд
непідконтрольних для інспектування.
Водночас відповідно до Закону України "Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні" ( 2939-12 ) ГоловКРУ та
підпорядковані йому територіальні органи здійснюють інспектування
використання коштів місцевих бюджетів. На рівні самих органів
місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади,
незважаючи на існуючі повноваження, практично не здійснюється
незалежний контроль (аудит) на відміну від країн ЄС, де органи
місцевого самоврядування (муніципалітети) утворюють служби
внутрішнього аудиту або наймають приватних аудиторів.
Не здійснюється незалежний фінансовий контроль (аудит)
ефективності реалізації економічних і соціальних проектів, що
підтримуються міжнародними фінансовими організаціями.
Законодавство України не передбачає належного відшкодування
втрачених державних ресурсів та належної відповідальності
посадових осіб за порушення фінансової дисципліни, протидію
контрольним діям, недотримання строків зберігання або знищення
фінансових документів.
Система державного внутрішнього фінансового контролю в
Україні не має достатнього наукового, інформаційно-технічного та
кадрового забезпечення в частині впровадження в практику сучасного
вітчизняного та зарубіжного досвіду роботи у сфері фінансового
контролю та аудиту, розроблення та реалізації новітніх
інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці
кадрів та підвищенні їх кваліфікації.
IV. Основні завдання з реформування системи державноговнутрішнього фінансового контролю
Усунення системних недоліків у функціонуванні системи
державного внутрішнього фінансового контролю та перехід на її
сучасну модель, в основі якої лежить зміна пріоритетів та вимог у
здійсненні контролю, потребує реформування цієї системи.
Основними завданнями з реформування системи державного
внутрішнього фінансового контролю є:
визначення виходячи з сучасних умов розвитку України та норм
і правил ЄС нових концептуальних засад організації системи
державного внутрішнього фінансового контролю, невід'ємною
складовою якої є внутрішній контроль та внутрішній аудит.
Державний внутрішній фінансовий контроль повинен здійснюватися не
тільки у межах, визначених законодавством (відповідати закону),
але і бути доцільним з урахуванням застосування принципу ризиків,
виправданих з точки зору витрат на нього та ефективним стосовно
впливу на розв'язання певної проблеми або певного завдання;
створення єдиного правового поля розвитку системи державного
внутрішнього фінансового контролю як складової частини державного
фінансового контролю та внесення відповідних змін до
законодавства. Лише чітке визначення в законі суті, базових
елементів та процедур державного внутрішнього фінансового контролю
дасть змогу оптимізувати і збалансувати організаційні структури
контролю, відокремити підрозділи з інспектування, в тому числі ті,
що здійснюють його за зверненнями правоохоронних органів, від
підрозділів внутрішнього аудиту, а підрозділи внутрішнього аудиту
- від внутрішнього контролю та не допустити паралелізму і
дублювання контрольних функцій, забезпечити їх ефективне
застосування. Це сприятиме зміні пріоритетів у контролі - переходу
від інспектування до внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту,
навіть із збереженням органу централізованого внутрішнього аудиту,
що виконує функції нагляду;
визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд
за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового
контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній
аудит, а ГоловКРУ - органом гармонізації системи внутрішнього
аудиту і внутрішнього контролю;
створення служб внутрішнього аудиту в усіх органах державного
сектору, зокрема: в міністерствах, інших центральних та місцевих
органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, інших
розпорядниках бюджетних коштів (за рішенням головного розпорядника
бюджетних коштів), державних цільових фондах - за рахунок
загальної чисельності працівників центральних органів виконавчої
влади, державних цільових фондів та їх територіальних органів; у
державних і комунальних підприємствах, акціонерних і холдингових
компаніях, в інших суб'єктах господарювання, у статутному фонді
яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі
та суб'єктам комунальної власності, - за рахунок загальної
чисельності працівників цих органів;
правове забезпечення гарантування незалежності, соціального
захисту і відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного
сектору;
визначення з урахуванням кращого європейського досвіду
методології здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту
шляхом схвалення Кабінетом Міністрів України відповідних
стандартів з метою деталізації та уніфікації контрольних процедур,
затвердження положень етики внутрішнього аудитора;
удосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього
аудиту, розроблення навчальних програм внутрішнього аудиту та
програм сертифікації аудиторів за міжнародними зразками;
покращення матеріально-технічного і фінансового забезпечення
функціонування внутрішнього аудиту;
створення належної інформаційно-комунікаційної
інфраструктури, налагодження тісних зв'язків з громадськістю та
засобами масової інформації.
V. Стратегічні напрями та основні етапи розвиткудержавного внутрішнього фінансового контролю
Структура сучасної системи державного внутрішнього
фінансового контролю повинна враховувати традиції країни у сфері
державного управління, існуючий державний та
адміністративно-територіальний устрій і процес його удосконалення,
бути узгоджена із загальними принципами та пріоритетами фінансової
(зокрема в бюджетному процесі) і майнової політики, а також з
процесом реформ, що відбуваються у цій сфері.
Процес реформування системи державного внутрішнього
фінансового контролю потребує певного часу та зусиль з боку всіх
його учасників. При цьому слід враховувати як об'єктивні, так і
суб'єктивні фактори ризику, що можуть гальмувати цей процес.
Водночас перешкоди або зволікання у започаткованому
реформуванні системи державного внутрішнього фінансового контролю,
зумовлені факторами ризику, можуть призвести до активізації
корупційних дій, зловживань та фінансових порушень, і основне - до
втрати довіри до системи державного внутрішнього фінансового
контролю з боку громадськості.
З огляду на зазначене та з урахуванням принципу ефективності
бюджетної системи систему державного внутрішнього фінансового
контролю слід розвивати у комплексі з проведенням адміністративної
реформи та реформи адміністративно-територіального устрою на
демократичних засадах.
Реформування системи державного внутрішнього фінансового
контролю, з урахуванням досвіду країн - кандидатів у члени ЄС
повинне проводитися за чітко визначеним планом дій із зазначенням
мети та строку виконання у три етапи протягом п'яти років.
I етап (перший - третій роки):
проведення обговорень та консультацій у Кабінеті Міністрів
України, Верховній Раді України та з громадськістю для
забезпечення належного сприйняття, розуміння та відповідального
ставлення до подальшого розвитку системи державного внутрішнього
фінансового контролю;
утворення у Мінфіні підрозділу з питань реформування системи
державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки
функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту,
спрямування та координації централізованого внутрішнього аудиту, а
у ГоловКРУ - з питань гармонізації та аналізу функціонування
систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
розроблення Мінфіном за участю Рахункової палати, ГоловКРУ,
інших центральних органів виконавчої влади, європейських експертів
проектів відповідних законодавчих актів, їх схвалення Кабінетом
Міністрів України та подання до Верховної Ради України;
підготовка ГоловКРУ та Мінфіном за участю Рахункової палати,
європейських експертів стандартів внутрішнього контролю і
внутрішнього аудиту, положень етики внутрішнього аудитора та
затвердження Кабінетом Міністрів України;
визначення ГоловКРУ разом з Мінфіном критеріїв для розрахунку
оптимальної чисельності працівників служб внутрішнього аудиту;
розроблення ГоловКРУ разом з Мінфіном та за участю
європейських експертів методології управління ризиками у сфері
внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
визначення ГоловКРУ разом з Мінфіном під егідою європейських
організацій стратегії навчання та підвищення кваліфікації
працівників служб внутрішнього аудиту.
II етап (четвертий рік):
утворення служб внутрішнього аудиту в органах державного
сектору з поступовою заміною інспектування на внутрішній аудит;
відокремлення від структури ГоловКРУ підрозділу, який
здійснює інспектування за зверненнями правоохоронних органів і
судів, в самостійний державний орган з уповноваженням його
взаємодіяти з Комісією ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);
навчання під егідою європейських організацій працівників
служб внутрішнього аудиту застосуванню внутрішнього контролю і
внутрішнього аудиту;
навчання за участю підготовлених вітчизняних аудиторів,
працівників служб внутрішнього аудиту застосуванню внутрішнього
контролю і внутрішнього аудиту, підвищення кваліфікації цих
працівників;
запровадження сертифікації працівників служб внутрішнього
аудиту за міжнародними зразками;
удосконалення методології окремих процедур внутрішнього
аудиту;
створення в Мінфіні та ГоловКРУ єдиної бази даних про
здійснення внутрішнього аудиту в органах державного сектору;
забезпечення відкритості і прозорості діяльності усіх
суб'єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилення
їх взаємодії з громадськістю та засобами масової інформації.
III етап (п'ятий рік):
підбиття Кабінетом Міністрів України підсумків двох етапів
реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю,
визначення пріоритетів її подальшого розвитку на центральному та
місцевому рівні відповідно до тенденцій соціально-економічного
розвитку України та стратегічних пріоритетів Кабінету Міністрів
України.
Запропонований варіант розвитку системи державного
внутрішнього фінансового контролю є оптимальний, оскільки не
потребує додаткових витрат і базується виключно на удосконаленні
правового забезпечення та зміні ідеології контролю відповідно до
норм і правил ЄС.
VI. Очікувані результати
Реалізація Концепції сприятиме:
адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС;
вдосконаленню діяльності органів державного сектору шляхом
переходу від адміністративної до управлінської культури, в умовах
якої керівники зазначених органів незалежно і ефективно здійснюють
процес управління ресурсами для досягнення цілей;
раціональному використанню державних ресурсів та зміцненню
фінансової дисципліни, оперативному реагуванню на виникнення або
загрозу виникнення фактів неефективного використання державних
ресурсів та фінансових порушень;
отриманню обґрунтованої інформації про діяльність органів
державного сектору;
оптимізації фінансових витрат на забезпечення функціонування
системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом
підвищення ефективності використання наявних можливостей.
