Попередження злочинності та
      кримінальне правосуддя у контексті розвитку:      реалізації та перспективи міжнародного співробітництва

              Практичні заходи боротьби з корупцією
 

                              Вступ

     1. Економічна   та  Соціальна  Ради  згідно  з  рекомендацією
Комітету  з попередження злочинності та боротьби з нею ( 995_832 )
своєю  резолюцією  1990/23  від  24  травня  1990  року  провадила
восьмому  Конгресу  Організації  Об'єднаних  Націй  з попередження
злочинності та поводження з правопорушниками, проведеному у Гавані
27  серпня  - 7 вересня 1990 року, проект резолюції про міжнародне
співробітництво у галузі попередження злочинності та кримінального
правосуддя   у   контексті   розвитку,   до  якого  додавався  ряд
рекомендацій з даного питання. Рекомендація 8 сформульована так:     "Оскільки корупція серед державних посадових осіб може звести
нанівець  потенціальну  ефективність  усіх видів урядових програм,
утруднити розвиток та створити загрозу для окремих  осіб  та  груп
осіб, найвищою мірою важливо, щоб усі держави:     a) розглянули адекватність свого кримінального законодавства,
включаючи  процесуальні  норми,  з тим,  щоб реагувати на всі види
корупції та відповідні дії,  що сприяють або підтримують корупцію,
які забезпечать належне стримування;     b) розробили   адміністративні    механізми    і    механізми
регулювання для попередження корупції або зловживання владою;     c) встановили процедури виявлення, розслідування та осудження
корумпованих посадових осіб;     d) розробили правові положення стосовно  конфіскації  засобів
та майна, придбаних у результаті корупції;     e) застосували економічні санкції до  підприємств,  причетних
до корупції.     Сектору попередження злочинності та кримінального  правосуддя
належить  координувати розробку матеріалів,  щоб подавати допомогу
країнам в цих зусиллях, включаючи розробку керівництва по боротьбі
з  корупцією,  та  надавати  спеціалізовану  підготовку  суддям та
особам,  що  здійснюють  судове  переслідування,  щоб  вони   мали
можливість  займатися технічними аспектами корупції і були знайомі
з досвідом роботи спеціальних  трибуналів,  які  розглядають  такі
справи".     2. Тому Сектор з попередження  злочинності  та  кримінального
правосуддя  забезпечив  підготовку цієї настанови,  структура якої
відповідає структурі рекомендації.  Мета  її  полягає  у  розгляді
найбільш  загальних  проблем,  з  якими  зустрічаються  директивні
органи і практичні працівники  у  діяльності,  яка  спрямована  на
боротьбу з корупцією. Вона охоплює можливі заходи, які можуть бути
вжиті, і процедури щодо розробки програм боротьби з корупцією. При
викладенні   можливих  напрямків  дій  у  настанові  розглядаються
правові питання, актуальність та складність яких у різних країнах,
залежно  від  діючої  правової системи,  можуть відрізнятися.  Для
забезпечення  можливості  адаптації  посібника   до   максимальної
кількості ситуацій такі проблеми, по можливості, бралися до уваги.     3. Ця настанова не могла б  бути  розроблена  без  необхідної
підтримки міністерства юстиції США та, зокрема, співробітника його
відділу по боротьбі з  кримінальною  злочинністю  пана  Майкла  А.
Дефео.  Перший  проект  був поданий на Міжрегіональному семінарі з
корупції в уряді,  який проходив у Гаазі 11-15 грудня  1989  року.
Корисний   досвід,   відображений   у  одержаних  коментарях,  був
врахований при складанні більш всебічного варіанта,  затвердженого
восьмим Конгресом в його резолюції 45/121 від 14 грудня 1990 року,
і  додається  до  цієї  настанови.  У  відповідності  до  положень
резолюції 7 восьмого Конгресу багато  національних  кореспондентів
та  інші  експерти  подали  додаткові  зауваження,  інформацію  та
матеріали при підготовці цієї настанови.     4. Нова Комісія з попередження злочинності  та  кримінального
правосуддя  на  своїй другій сесії,  яка відбувалась у Відні 13-23
квітня 1993 року, знову підтвердила, що вона приділяє першочергову
увагу   питанню   про  корупцію,  а  також  розробці  і  прийняттю
практичних засобів,  спрямованих на її відвернення та  боротьбу  з
нею.   Комісія  висловила  думку  про  те,  що  проблема  корупції
заслуговує на особливу увагу з боку  міжнародного  співтовариства.
Для  запобігання  фактам  корупції  та  боротьби  з  нею необхідні
узгоджені  та  спільні  дії.  Комісія  підкреслила  згубний  вплив
корупції  не тільки як форми кримінально карної діяльності,  але і
як наслідка організованої злочинності.  Беручи  до  уваги  те,  що
Комісія   приділяє   першочергове   значення  заходам  боротьби  з
корупцією,  а також численні  прохання,  які  отримує  Сектор  від
різних  семінарів  і конференцій,  присвячених питанням боротьби з
корупцією,  про технічне співробітництво  та  надання  відповідних
матеріалів,  було  прийнято  рішення опублікувати останній варіант
цієї настанови як друге видання Міжнародного  огляду  кримінальної
політики.  Це  дозволить  також  забезпечити  розширення мережі та
розподіл серед широкого кола його читачів.

                   I. Кримінальне законодавство

     5. Необхідною передумовою будь-якої  ефективної  кампанії  по
боротьбі  з корупцією є адекватний комплекс законодавчих норм,  що
забороняють такі форми неправомірної поведінки посадових осіб, які
спричиняють  найбільшу  шкоду  доброчесному  уряду  та громадянам.
Оскільки  ця  настанова  призначається,  для  задоволення  потреби
багатьох  країн,  прийнятий  у ній підхід повинен носити загальний
характер,  і вона не має на меті рекомендувати заходи  боротьби  з
усіма  небажаними  видами  практики  посадових  осіб,  які  можуть
розцінюватись громадськістю як корупція в тій або іншій конкретній
ситуації.  Термін "корупція" має скоріше загальний характер і не є
точним  правовим  терміном.  Найбільш  явним  проявом  корупції  є
одержання  хабаря  тією  або іншою особою,  за що її можуть інколи
засуджувати до смертної кари,  як це має місце у Ефіопії.  Разом з
тим  треба  пояснити,  що  не  меншу  загрозу  для  суспільства  і
правильного управління ним становлять також інші форми  поведінки,
які навіть не визначаються як хабарництво. Загальний досвід різних
країн дозволяє  виявити  ряд  злочинів,  які  звичайно  підлягають
викриванню  майже  в  усіх  країнах,  як  це  показано в наступних
розділах.

                           A. Крадіжка

     6. Санкції щодо крадіжок, розкрадання та присвоєння державної
власності  з  метою  приватного  використання передбачені багатьма
кримінальними кодексами.  Головна проблема при  складанні  законів
полягає в тому,  щоб визначити заборону достатньо широко та внести
різні безчесні методи відвернення державних  засобів,  які  можуть
бути  вигадані  злочинцями.  Покаранню повинні підлягати не тільки
фактичні крадіжки,  але й неправомірне використання часу та  праці
державних   службовців,   державних   приміщень   і  устаткування,
наприклад ЕОМ.

               B. Зловживання посадовим становищем

     7. Зловживання посадовим становищем  з  метою  неправомірного
одержання  окремих  переваг  може  включати  будь-яке заплановане,
передбачуване,  неохідне або успішне отримання пільг в  результаті
необгрунтованого   використання  офіційного  статусу.  Корумпована
посадова особа може домагатися статевої близькості  або  отримання
грошей,   подарунків,   привілеїв   або   прибуткових   умов  щодо
підприємницької діяльності в обмін на  виконання  або  невиконання
будь-яких   офіційних   дій.   Невиправдана  концентрація уваги на
питанні про те, чи виходить ініціатива у забороненій передачі прав
або підношень від особи,  що  домагається  дій  офіційних  органів
(хабарництво), чи від посадової особи (вимагання), не дає корисних
результатів.  Дійсно,  чим більше розповсюджується та укорінюється
корупція, тим менші можливість та доцільність визначення того, яка
сторона  зробила  перший  крок  у  звичайному обміні послугами для
сприяння чи перешкодження виконанню громадського  обов'язку.  Тому
слід    розглянути    питання    про   встановлення   кримінальної
відповідальності за будь-яке відволікання  державних  ресурсів  на
порушення   встановлених   норм,   навіть  у  випадку  відсутності
особистої користі для відповідальної посадової особи.  Це  повинно
дозволити   врахувати   ситуації,   коли  посадова  особа  порушує
адміністративні процедури для незаслуженої винагороди членів свого
клану, племені або політичної партії. Невиправдане збагачення тієї
чи іншої посадової особи також повинно підлягати санкціям,  навіть
якщо  при  цьому  не  завдається  безпосередньої шкоди державі або
якій-небудь приватній особі.  Причина цього  полягає  в  тому,  що
невиправдані  переваги,  які  одержуються  посадовою особою для її
особистої користі, спричиняють шкоду моралі в державі і підривають
довіру громадян до уряду.  Інформація про таку практику або навіть
прикмети,  що свідчать про неї,  викликають підозру,  що  головною
метою  будь-якого  державного  проекту  або  контракту  може  бути
збагачення державних посадових осіб.

                      C. Конфлікт інтересів

     8. Протиріччя  між  службовими  обов'язками   та   особистими
корисливими  інтересами повинні розглядатися належним чином,  хоча
визначення   того,   які   конфлікти   повинні   бути    оголошені
кримінальними  злочинами,  значною  мірою  залежать  від  культури
суспільства.  Будь-яке  суспільство  має   право   очікувати   від
законодавця  захисту  інтересів  контингенту,  що  довірив йому цю
посаду.  Питання про  встановлення  кримінальної  відповідальності
повинно  розглядатись  тільки в тому разі,  якщо користь посадової
особі є настільки сильною або виражена так, що наочно свідчить про
неправомірні   цілі   і,  таким  чином,  вважається  загрозою  для
добробуту суспільства.  Якщо законодавець підтримує  проект,  який
сприяє   лише  його  особистим  економічним  інтересам,  або  якщо
можливість   його   збагачення   внаслідок    законодавства,    що
приймається,   маскується   шляхом   прихованої   власності  через
підставну особу,  то в цьому випадку суспільству  слід  розглянути
питання доречності використання кримінальних санкцій.     9. Конфлікти,  які погрожують громадському добробуту,  широко
також   розповсюджені   серед  посадових  осіб,  які  при  потребі
підтримують  відносини  співробітництва  або  навіть  симбіозу   з
приватним сектором.  Цілком природно,  що органи, які встановлюють
норми для комунальних служб,  дозволяють продаж ліків  або  ведуть
переговори  про  укладення  контрактів  між державною установою та
приватними  підприємцями,  прагнуть   до   збереження   визначеної
дистанції  та  в  той же час до підтримання зв'язків з особами,  з
якими  вони  повинні  вести  ділові  операції.  Але  завжди  існує
небезпека  того,  що  посадова  особа,  яка працює на директивному
рівні,  може встановити особисті зв'язки,  що ставлять під загрозу
добробут  громадян,  який  повинен мати першочергове значення.  Ця
небезпека стає дуже реальною, коли дана регульована галузь володіє
природною монополією у плані зайнятості або можливостей здійснення
ділових операцій,  які входять  до  кола  відання  цієї  державної
посадової  особи.  У таких випадках неминуче виникає спокуса,  яка
призводить до колізії інтересів в тому,  що стосується  обов'язків
часто  недостатньо  добре  оплачуваного  державного  службовця  та
привабливості високоприбуткових можливостей ділових операцій,  які
можуть бути доступні лише у тому випадку, коли державні службовці,
які регулюють діяльність цієї галузі, доб'ються її прихильності. У
тих випадках,  коли добробут громадян залежить від одержання такої
прихильності, доцільно застосувати кримінальні санкції.     10. Критерії для встановлення кримінальної відповідальності у
випадку колізії інтересів  не  можуть  грунтуватися  на  тому,  чи
відповідає  дане  конкретне  рішення  суспільним  інтересам  і  чи
завдається фінансова шкода суспільству.  Практично в усіх випадках
одне-єдине  рішення  впливає  на безліч фінансових та нефінансових
суспільних інтересів і лише деякі з них можливо відразу об'єктивно
оцінити.  Замість  цього критерії краще всього визначати на основі
відкритості  або  чистоти  процесу  прийняття  рішення.   Державна
посадова  особа  не  повинна  мати  можливість  приймати рішення з
будь-якого питання,  котре зачіпає фінансові або особисті інтереси
відповідно до широкого визначення, яке охоплює лише необхідне коло
родичів або знайомих  у  контексті  даного  суспільства.  Посадова
особа  не  повинна  бути уповноважена приймати рішення без надання
визначеної певної інформації.  Наявність незалежного  колективного
органу,  який  виносить рішення про доцільність продовження участі
цієї посадової  особи  у  прийнятті  рішень,  сприяє  ефективності
відповідних заходів.

                 D. Закони про надання інформації

     11. Було  б  нереально  очікувати,  що будь-який закон,  який
потребує надання інформації про незаконні дії державних  посадових
осіб,  приведе до добровільних визнань.  Але закони або положення,
які передбачають надання всебічної інформації (про  всі  фінансові
активи,  зобов'язання  і  зв'язки  даної  особи  при обійманні нею
державної посади),  періодичну звітність  (всі  прибутки  або  всі
ділові  операції  на  щорічній  основі) або надання інформації про
будь-яку  подію,  про  яку  повинно  бути  повідомлено  (отримання
побічних прибутків,  продаж або купівля будь-яких активів на суму,
яка  перевищує  відповідну  вартість),  можуть  бути  неоціненними
засобами  у боротьбі проти корупції.  Їх цінність має два аспекти.
Вони діють як  засоби  завчасного  попередження,  показника,  який
вимагає  від  особи,  фінансове  становище  та  спосіб  життя якої
несумісні з зарплатою державного службовця,  пояснити ситуацію, що
склалася,  або  встановити  ретельний контроль за її діями.  Друга
корисна функція полягає в тому,  що  вони  являють  собою  окремий
механізм   судового  переслідування  у  тих  випадках,  коли  факт
корупції,  який  забезпечує  незаконний  прибуток  або   придбання
активів, може бути недоведеним. Будь-яка країна може ввести вимогу
про надання інформації,  яка відповідає практиці майнових відносин
та   інтересів   груп   суспільства,   які   викликають   особливу
занепокоєність у цього суспільства з урахуванням його правових  та
соціальних традицій.

                Е. Санкції за ненадання інформації

     12. Для того, щоб санкції за ненадання інформації або надання
помилкових даних  були  ефективні,  вони  повинні  бути  приблизно
такими ж суворими,  як і санкції за корупцію, яка полягає в основі
незаконних  прибутків.  Санкції,  що  мають   суто   громадянський
характер,  або  санкції,  у відповідності з якими порушення правил
звітності розглядаються як незначні порушення існуючих правил  або
незначні правопорушення,  часто є неефективними, оскільки їх можна
використати  як  найменше  з  двох  лих.   Посадова   особа,   яка
збагатилася  незаконно,  буде  мати  стимул  до  того,  щоб ховати
злочинні  доходи  у  будь-якій   звітності,   оскільки   наслідки,
пов'язані  з ненаданням інформації,  будуть значно менш болісними,
ніж наслідки  надання  такої  інформації,  яка  виявляє  незаконні
виплати,  пов'язані з більш суворими кримінальними санкціями за це
порушення.  Менш  суворі  санкції  за  ненадання  звітності   дали
можливість  аналогічного  вибору.  Проте  ненадання звітності буде
помічено достатньо  швидко,  якщо  надавати  інформацію  необхідно
періодично,  а  не  в зв'язку з якою-небудь подією,  яка може бути
відома лише корумпованим особам.

                   F. Внески на політичні цілі

     13. Додаткове удосконалення законів  про  надання  інформації
пов'язано з підтримкою політичної діяльності.  Виплата великих сум
грошей   для   виявлення   впливу   на   вибори   дуже    обачними
підприємствами, враховуючи транснаціональні корпорації та особливі
майнові групи,  не можуть бути цілком  мотивовані  ідеологією  або
привабливістю  того або іншого кандидата.  Та обставина,  що особи
або  організації,  які  вкладають  великі   кошти   на   політичну
діяльність,  очікують  отримання  значних фінансових або особистих
переваг,  є  реальністю.  Багато  правових   систем   передбачають
можливість  звіту  цій  реальності  при  призначенні на директивні
пости та посади в інших відповідних галузях відповідно до традицій
суспільства.  Проте  усе має межі,  за якими розподілення урядових
пільг та привілеїв  повинно  бути  за  законом  неупередженим  або
визначатися   на   основі   об'єктивних   стандартів,   покликаних
забезпечити рішення по суті  справи.  Коли  політичний  фаворитизм
стає  розповсюдженим,  що  становить  загрозу  професіоналізму при
здійсненні  урядових  програм,  необхідно  знайти  механізми   для
обмеження  його впливу.  Закони,  які стосуються участі опозиції у
прийнятті урядових рішень  як  засобу  заохочення  сумлінності  та
професіоналізму  у  діяльності  урядових органів,  розглядаються у
главі  II.  Закони  про   надання   інформації,   яка   стосується
фінансування   політичної   діяльності,  можуть  бути  доцільними,
оскільки  вони  примушують   кандидатів   або   політичні   партії
повідомляти  про  будь-які  отримані  ними  внески  і  таким чином
дозволяють виборцям та засобам  масової  інформації  реагувати  на
такі внески не тільки до виборів, але і після них, коли особам або
організаціям, які зробили внески, надається невиправдана перевага.

                    G. Організаційні структури

     14. Від  законодавчої  системи,  можливо,   буде   вимагатися
організувати    структури,   які   будуть   займатися   практичним
здійсненням заходів  по  боротьбі  з  корупцією.  У  відповідь  на
запитання   про   те,   чи  необхідно  створювати  спеціалізований
підрозділ по боротьбі з корупцією, чи ця функція може виконуватись
у  рамках  існуючих  організацій,  можна  сказати,  що  у  службах
поліції,  прокуратури та слідчих створення окремих підрозділів має
як переваги,  так і недоліки.  До недоліків належать суперництво і
бар'єри, які перешкоджають зв'язкам між новим органом та існуючими
організаціями,  великі  адміністративні  витрати  та  можливе  або
передбачуване падіння престижу і моралі в існуючих правоохоронних,
слідчих  та  судових  структурах.  Необхідно  також  дотримуватися
визначених практичних принципів щодо створення нових підрозділів і
поставити   собі,   наприклад,   запитання,  чи  потрібен  слідчий
підрозділ не тільки для боротьби з корупцією, але й для боротьби з
наркотиками,   розкраданням   культурного   спадку,   економічними
злочинами або будь-яким іншим явищем,  яке може  привернути  увагу
політиків  і  громадськості в даний конкретний момент.  До переваг
наявності  окремого  підрозділу  належать  спеціалізація,   висока
надійність  та підзвітність.  Остання обставина може бути найбільш
цінною,  оскільки вона дозволяє політичному  органу  оцінити,  які
результати були досягнуті за даними витратами ресурсів, і покласти
відповідальність за боротьбу з корупцією на  конкретних  осіб  або
конкретні  органи.  Ця  можливість оцінити результати є важливою у
зв'язку з особливістю корупції як таємної діяльності, яка може так
ніколи  і  не  бути  виявлена  і  щодо  якої може бути не прийнято
ефективних  заходів  боротьби  при  відсутності  активних  слідчих
заходів та активних зусиль з охорони правопорядку.     15. У деяких випадках радикальні структурні зміни можуть бути
здійснені   у   законодавчому  порядку  внаслідок  скандалів,  які
створили уявлення  про  корумповану  діяльність  та  переховування
інформації  тими  органами,  яким  доручено викривати та припиняти
такі злочини.  Як тільки громадськість починає почувати себе вкрай
ображеною,   єдиний   засіб  для  задоволення  громадськості  може
полягати у створенні підрозділів,  неприступних для корупції,  яка
спричинила скандал, та незалежних від традиційних органів, які, як
вважається, були корумпованими. Скандал у Гонконгу в 70-ті роки, в
якому   була   замішана   поліція,   призвів   до  падіння  довіри
громадськості до неї, внаслідок чого був створений новий підрозділ
-  Незалежна  комісія  з  боротьби  проти  корупції.  Ця Комісія є
прикладом  спеціалізованого  підрозділу  боротьби   з   корупцією,
незалежно  від  будь-якого  іншого  органу,  за  винятком судового
нагляду  та  необхідних  бюджетних  асигнувань.   Невдовзі   після
політичного  скандалу  "Уотергейт",  в  якому  були  замішані вищі
посадові  особи,  у  Сполучених  Штатах  Америки   був   створений
незалежний  юридичний  механізм.  Передбачається,  що про будь-які
випадки,  пов'язані з визначеними у законодавчому порядку посадами
виконавчого   керівництва   та  кампанією  з  виборів  президента,
генеральний прокурор повинен  повідомляти  спеціальний  суд,  який
потім призначає спеціального прокурора для розслідування справи та
пред'явлення звинувачень,  якщо це необхідно. Цей незалежний юрист
повинен обиратись з осіб позаурядової  служби і діяти без контролю
з боку  Генерального  прокурора,  але  може  запросити  необмежені
бюджетні  кошти  та  будь-які  ресурси  уряду,  включаючи  послуги
слідчих  установ,  які,  як  правило,  перебувають  під  контролем
Генерального прокурора.     16. Такі підрозділи - органи боротьби з корупцією - засновані
для  того,  щоб  бути  незалежними  від існуючої структури влади і
користуватися   оперативною    автономністю    безпосередньо    до
самостійного  визначення  свого  бюджету,  утворюються дуже рідко.
Вони пов'язані зі значними витратами як у фінансовому плані, так і
у плані втрати престижу існуючими органами охорони правопорядку, і
можуть мати суперечливий характер.  Такі крайні заходи можуть бути
необхідними  для  збереження упевненості громадськості в тому,  що
навіть  найвищі  рівні  керівництва   можуть   бути   підзвітними.
Відповідь  на  питання  про  те,  чи  є  потреба  у  суспільства в
незалежному органі,  спроможному порушувати справи проти провідних
політичних органів, не використовуючи звичайні канали, певне, може
бути дана лише з  урахуванням  межі  розповсюдженості  корупції  в
цьому    уряді,    уразливості   його   перед   корупцією,   рівня
професіоналізму   правоохоронних    органів,    незалежності    та
неупередженості  судових  органів  і того,  наскільки враховується
суспільна думка.

    H. Виключний характер юрисдикції з боротьби проти корупції

     Незалежно від  того,  чи  передаються  функції   боротьби   з
корупцією  незалежній установі або залишаються у рамках будь-якого
відділу чи підрозділу,  який входить в діючу структуру,  необхідно
розглянути   питання   про  виключний  характер  юрисдикції.  Коли
визначені кошти виділяються виключно на боротьбу з  корупцією,  то
існує   спокуса  для  зміцнення  правління  наділити  орган,  який
використовує ці кошти,  монопольним правом на  всі  розслідування,
пов'язані з корупцією,  крім того,  постійні затримки відправлення
правосуддя,  які зв'язані з перевантаженням  судів,  свідчать  про
користь  виключної юрисдикції боротьби з корупцією навіть на рівні
судових  органів.   Проте   продемонстрована   схильність   людини
розтлінному  впливу влади,  спокусі та можливостям для зловживань,
які пов'язані з владою,  є аргументом проти  стрункої  логіки,  на
якій   базується   виключна  компетенція. Латинський афоризм "guis
custodiet  custodes ipsos?" є  нагадуванням про те,  що  необхідно
поставити  собі  запитання,  хто  буде  охороняти  самих вартових.
Невелика надмірність  і  навіть  конкуренція  може  бути  здоровою
протиотрутою проти корупції, оскільки жодна людина або організація
не мають права санкціонувати незаконну діяльність. Обов'язок інших
організацій  надавати дані про всі розслідування випадків корупції
головному органу по боротьбі з корупцією здається доцільним; єдине
серйозне питання полягає в термінах виконання такого зобов'язання.
Завдання законодавців та адміністраторів у цій  галузі  полягає  в
тому,   щоб   допускати   лише   необхідну  надмірність  і  навіть
суперництво для викриття корупції,  якщо головний орган з боротьби
з  корупцією  не здатний це робити,  але в той же час не допускати
надмірного  дублювання,  при  якому   відбувається   непропорційне
зменшення  можливостей головного органу в галузі збору інформації,
проведення розслідувань або судового переслідування.

           II. Адміністративні і законодавчі механізми
       попередження корупції і зловживання владою

               A. Межі кримінального переслідування

     18. Стримуючий    вплив    розслідувань,   переслідування   і
безпосереднє  позбавлення  зловмисників  можливості  діяти  шляхом
усунення  їх  від  посади  і ув'язнення можуть зменшити корупцію в
уряді.  Однак  майже  всі  практичні  працівники,  що   займаються
боротьбою проти корупції, погодяться з тим, що незалежно від того,
наскільки жорстко або  суворо  здійснюються  заходи  кримінального
переслідування,  будь-яке  суспільство  реально може показати лише
невелику частину посадових осіб,  які зловживають своїм  службовим
становищем. Для підвищення рівня доброчесності урядових службовців
необхідні адміністративні,  управлінські,  законодавчі механізми і
механізми звітності.  Незалежно від того,  як часто застосовуються
кримінальні санкції і яке особисте задоволення вони  викликають  у
співробітників органів з боротьби з корупцією, вони можуть сприяти
забезпеченню чесності серед державних  службовців  лише  у  рамках
добре керованої організації,  яка передбачає достатні стимули.  Ця
обставина була взята до уваги  у  структурі  однієї  із  створених
організацій  по  боротьбі  з  корупцією  -  Гонконгська  незалежна
комісія з боротьби проти корупції. В Комісії три відділи з різними
функціями.  Оперативний  відділ  проводить  роботу з розслідування
кримінальних  справ,  відділ  попередження  корупції   намагається
ліквідувати уразливість систем або процедур до корупції,  а відділ
зв'язків з  громадськістю  інформує  її  про  небезпеку  корупції.
Аналогічним  чином  у  Тринідаді  і  Тобаго недавно були укріплені
діючі  механізми  боротьби  з  корупцією,  такі,   як   управління
омбудсмена   і   Комісія   забезпечення   доброчесності   урядових
службовців,  з  метою  встановлення  системи  подання   фінансових
декларацій  державними  службовцями.  У  Південній Америці недавно
була розширена  сфера  компетенції  генерального  прокурора,  який
зараз  називається   омбудсменом.  В  даний час його установа може
проводити розслідування будь-яких випадків недоброчесних  дій  при
розпорядженні державними коштами і розглядати питання про те, якої
шкоди  було  завдано  суспільству  в  тому   чи   іншому   випадку
неправильного  ведення  державних  справ.  У  Філіппінах  установа
омбудсмена заснувала  всеосяжну  довгострокову  програму  боротьби
проти корупції.  Ця установа має п'ять регіональних і секторальних
відділень,  які почали діяти у 1988 році,  і канцелярію заступника
омбудсмена з питань, що стосуються військовослужбовців, яка почала
діяти у 1990 році.  При проведенні своєї  превентивної  діяльності
управління  омбудсмена  намагалося  заручитися  підтримкою широких
верств  населення  шляхом  створення  підрозділів  з  попередження
корупції  на  рівні  общин  і  комітетів громадян для забезпечення
доброчесного управління.  Програма боротьби з корупцією направлена
на  підтримку  відповідних  цінностей  і  довіри у сфері державної
служби,  частково за рахунок  проведення  наукових  і  спеціальних
досліджень  (включаючи недавно проведене дослідження з питання про
процедуру проведення державних торгів).

                    B. Інформація про корупцію

     19. Одна функція,  яку можна розглядати як  таку,  що  займає
проміжне   становище   між   діяльністю   органу,  який  розслідує
кримінальні справи і  здійснює  діяльність  ревізійної  групи,  не
орієнтованої  на розслідування кримінальної діяльності,  полягає в
заохоченні і спрямуванні потоку інформації таким чином,  щоб можна
було  зняти  таємний характер,  притаманний справам,  пов'язаним з
корупцією.  Необхідно розробити засоби,  орієнтовані на відповідні
групи   населення,  з  тим,  щоб  заохочувати  надання  інформації
громадськістю в цілому і найбільш заляканими людьми та такими,  що
перебувають в особливо несприятливому становищі. Аналогічним чином
слід  розробляти  механізми,  що   сприяють   наданню   інформації
працівниками установ, які певно, добре обізнані або мають достатні
підстави для підозр про будь-які злочини,  виходячи з  їх  досвіду
роботи  і  спостережень.  Начальники підрозділів і ревізори,  яким
доручена  функція  консультацій  і  проведення   оцінки,   повинні
виявляти і сповіщати про конкретні випадки неправомірних дій, що є
обов'язком будь-якого державного службовця.  Разом  з  тим  до  їх
обов'язків  слід  віднести також допомогу у виправленні становища,
яке сприяє недоброчесній поведінці або для якого  характерна  така
поведінка.  Більшість  громадян  можуть  піддаватися  корупції  на
низькому  рівні,  що  зв'язано,   наприклад,   з   "підмазуванням"
посадових  осіб  для  прискорення  прийняття дій,  підношеннями за
вибачення порушення,  підозрілими проявами матеріального добробуту
низькооплачуваної  посадової  особи.  Цей  вид  корупції  не такий
небезпечний, як закоренілі хабарі за надання державних контрактів.
Разом  з  тим,  хоча  окремі  громадяни  можуть  стикатися  лише з
аматорськими  проявами  нечесності,  для  заохочення   повідомлень
звичайних  громадян  про  корупцію в їх передачі в адміністративні
або  слідчі  органи,  які  володіють  достатньою  незалежністю   і
стимулами   для   прийняття   виправних   мір   або   встановлення
відповідальності за управлінські помилки,  повинні  існувати  дуже
помітні і ефективно діючі механізми.  Справжнє значення заохочення
скарг  громадян  та  їх  розгляд,  а  також  широкого  висвітлення
виправних  заходів,  вжитих  внаслідок  їх  подачі,  полягає  не в
важливості  розкриття  фактів  нечесної  поведінки  і  виправлення
даного  становища,  а  в  тому,  що це є ключовим питанням у плані
довіри громадськості до уряду і впевненості в його  доброчесності.
У  зв'язку  з  цим  потрібно  розробити  і  запровадити засоби або
механізми для заохочення направлення і  прийому  скарг  населення,
незважаючи  на  пов'язані  з  цим  витрати і на те,  що очікуваний
рівень  віддачі  від   прийняття   відповідних   документів   буде
невисоким.   Тому   не   слід  застосовувати  звичайні  норми,  що
торкаються ефективності,  продуктивності і співвідношення витрат і
користі  до  телефонних  служб  або  інших засобів,  створених для
прийому скарг населення на  порушення  і  факти  корупції  з  боку
посадових  осіб.  Наявність  таких механізмів є самоціллю,  і якщо
вони використовуються,  повинні зберігатися,  навіть якщо  віддача
від  них  може  бути  меншою,  ніж  від  інших  методів боротьби з
корупцією.     20. Філіппінська  комісія  з  громадянської служби,  прагнучи
показати тиск з боку громадськості на бюрократію з метою спрощення
процедур і поліпшення послуг, приступила в 1988 році до здійснення
програми під назвою "Геть бюрократію" (ДАРТ).  У всіх  відділеннях
Комісії  з  громадянської  служби  по  всій  країні  були створені
оперативні центри, які приймали скарги населення поштою, телефоном
або  особисто.  Скарги  перевірялися  і,  якщо  встановлювалась їх
обгрунтованість,  відповідна  організація   або   посадова   особа
викривались  в повідомленні для преси або в щоденній радіопередачі
ДАРТ.  Програма  ДАРТ  виявилась  дуже  ефективною.  В   Австралії
південний  департамент  австралійської  поліції  розробив докладні
процедури розгляду скарг щодо  поведінки  співробітників  поліції,
включаючи розгляд заяв про випадки корупції.  Громадянам надаються
стандартні бланки,  за допомогою яких вони можуть  направити  свою
скаргу не в департамент поліції, а в незалежну установу з розгляду
скарг, що торкаються діяльності поліції.

                         C. Інші джерела

     21. Особливу увагу  слід  приділяти  особам,  що  знають  про
випадки   зловживання  з  боку  посадових  осіб,  але  не  бажають
звертатися зі скаргою,  яка могла б  виявити  їх  особу.  Анонімна
скарга,  оскільки нею можна легко зловживати і з огляду на те,  що
вона інколи використовується практично,  як звичайна  зброя  проти
особистих  супротивників,  суперників  по  службі  або  політичних
супротивників,  ніколи  не  може  бути  підставою  для   прийняття
адміністративних  або  кадрових рішень і повинна розглядатися,  як
конфіденційна інформація невідомої надійності до того  часу,  доки
розслідування  не дасть інформацію,  яка послужить доказом сама по
собі,  незалежно  від  анонімної  заяви.  Сумнівна  надійність   і
можливість  зловживання свідчать про прагнення політики,  при якій
такій заяві не надається ніякої уваги до того часу,  доки  заявник
не  буде  готовий  взяти на себе відповідальність за правдивий або
неправдивий характер  заяви.  Тим  більше,  хоча  можуть  існувати
суспільства,  в  яких  жодному громадянинові не загрожує помста за
розкриття неправомірних дій і де джерела інформації про корупцію є
настільки   численними,   що   можна  ігнорувати  повідомлення  із
анонімних джерел,  для більшості  людей,  які  проживають  в  менш
сприятливих  умовах,  анонімні  скарги  все-таки можуть мати певну
цінність.

                            D. Свідки

     22. При досягненні мети з виявлення осіб,  які фактично дають
свідчення  і  наводять докази,  на підставі яких можуть прийматися
адміністративні  рішення  або  рішення  в   рамках   кримінального
законодавства,   існують   різні   міркування.  Завдяки  тому,  що
потенційні свідки повинні відкривати свою особу, небезпека помсти,
скоріше всього,  буде серйозним стримуючим фактором, і всі ці люди
не будуть вважати,  що державна установа буде зі всією серйозністю
вживати  заходів  за їхніми заявами.  В цьому зв'язку певної уваги
заслуговує  підхід,  який  зустрічається  при  вживанні   багатьох
заходів боротьби з корупцією.  Часто скарги направляються спочатку
на службу, у департамент або установу, де працює державна посадова
особа,  яку  підозрюють  в  корупції.  Такий  підхід обгрунтований
бажанням    зберегти    доброчесність     співробітників     даної
адміністративної   установи   і   можливістю   вживати  заходів  з
ліквідації порушень до втручання інших органів.  В той же час  він
також   розглядається   як  метод  "сортування"  скарг,  який  дає
можливість зменшити обсяг роботи і знизити витрати для  слідчих  і
правоохоронних  установ.  Цей  підхід має два недоліки.  По-перше,
відповідальність за прийняття рішення про  те,  за  якими  заявами
слід  вживати  заходів,  покладається  на  тих,  хто,  якщо  не  в
особистому,  то  в  адміністративному  плані,  відповідальний   за
порушення,  скоєні їх підлеглими, і ці люди, природно, зацікавлені
не в  тому,  щоб  прагнути  розкриття  порушень,  а  в  тому,  щоб
максимально  зменшити  їх значення.  По-друге,  в даному випадку є
небезпека виникнення уявлення про  те,  що  не  вживається  ніяких
заходів  для  зменшення  заклопотаності і ліквідації незадоволення
населення у зв'язку з корупцією.  У особи,  що подає скаргу,  може
скластися   враження   про   те,   що   нема  певного  підрозділу,
відповідального за ці питання,  і що його доля  буде  вирішуватися
тією організацією, в якій було допущене порушення. Це є доказом на
користь відсторонення  відповідних  адміністративних  органів  від
контролю   за   скаргами  щодо  корупції  і  підключення  до  цієї
діяльності установ,  які,  у крайньому разі,  настільки ж  або  не
менше незалежні, як і внутрішні ревізори (наприклад, призначений в
адміністративному   порядку   внутрішній   ревізор,    передбачена
законодавством посада внутрішнього ревізора,  наділеного законними
повноваженнями  звітувати  перед  громадськістю,   ревізор   всієї
урядової   системи,  омбудсмен,  незалежний  орган  з  боротьби  з
корупцією, який володіє повноваженнями правоохоронної установи або
слідчого органу).

                          E. Винагорода

     23. Виявлення   випадків   корупції   вимагає   обгрунтованих
стимулів, бо багато хто припускає, що система корупції може надати
їм  особисту  користь.  Напевне,  історично  складеним  і найбільш
надійним засобом отримання інформації є винагорода,  надана  після
підтвердження  точності  і  значення  наданих відомостей.  Виплати
таких винагород часто розглядають як механізми суто  кримінального
правосуддя,   однак   протягом  віків  митні  і  податкові  служби
використовують винагороду  як  засіб  сприяння  збору  надходжень.
Органи  боротьби  з  корупцією  можуть також успішно застосовувати
систему винагород при додержанні відповідних  заходів  обережності
як дійовий стимул до співпраці як з анонімними інформаторами,  так
і зі свідками.  Виплата винагороди особам, які надають інформацію,
що  хотіли  б  залишитися невідомими,  може здаватися суперечливою
практикою.  Один із засобів  виконання  цього  нібито  немислимого
завдання   було   розроблено   деякими   поліцейськими  владами  і
громадськими асоціаціями з боротьби зі злочинністю.  Наявні  часто
нейтральні назви ("Прямий зв'язок з метою боротьби зі злочинністю"
або,  наприклад,   "Невідомий   свідок")   з   метою   пом'якшення
встановлених   у   суспільстві   уявлень  про  хибність  анонімної
діяльності інформаторів,  ці програми є легко  здійсненними  і  не
потребують великих витрат.  Звичайно достатньо виділити одного або
деяких сумлінних співробітників,  переважно з  достатнім  досвідом
діяльності в галузі охорони порядку, надійну кімнату з телефоном і
поштовою скринькою,  а також засоби повідомлення,  для прищеплення
довіри особам,  з якими вони мають справу. Для виявлення порушень,
пов'язаних з корупцією,  як уявляється,  неважко визначити цільову
групу населення за допомогою телереклами або вивішування оголошень
в урядових установах та поблизу них. В подібних оголошеннях меншою
мірою повинні використовуватись деякі графічні способи привернення
уваги, повинен надаватися номер телефону або поштова адреса місця,
куди слід направляти інформацію про корупцію, і роз'яснення, що за
відомості,  які приведуть  до  порушення  кримінальних  справ  або
відшкодування  фінансової  шкоди,  буде  виплачена  винагорода при
додержанні конфіденційності.     24. В  тих  випадках,  коли  особа,   яка   дає   інформацію,
цікавиться  тим,  які способи використовувалися при розслідуванні,
можна дати роз'яснення відносно простішої процедури.     Даній особі   привласнюється  кодовий  символ  або  номер,  і
інформація передається у письмовому вигляді або телефоном.  У разі
отримання    інформації    телефоном    досвідчений   співробітник
відповідним  чином  оформляє  її  для  розслідування  і  направляє
відповідним   слідчим   або   контрольним   органам.  Для  надання
важливості і  актуальності  системам  з  використанням  телефонних
дзвінків вони часто називаються "гарячими лініями",  незалежно від
того,  чи  передбачають  вони  винагороду  або  анонімність.  Коли
проводиться   арешт  або  вилучення  коштів  на  основі  отриманої
інформації,  обіцяна  сума  виплачується   готівкою   або   іншими
анонімними   засобами,  при  умові  забезпечення  суворих  заходів
обережності, для попередження виникнення будь-яких підозр відносно
присвоєння   коштів  у  рамках  даної  програми.  Сподіваючись  на
винагороду,  інформатор  зацікавлений   в   успішному   закінченні
розслідування.  Цей стимул до підтримки постійних контактів робить
можливим вивчення початкової інформації і направлення запитів  про
отримання додаткових подробиць і спостережень.  Як при початкових,
так і при наступних контактах  анонімне  джерело  інформації  може
побажати  зустрітися  конфідеційно  зі  слідчим  і  навіть  врешті
постати в ролі офіційного свідка,  як  тільки  у  нього  з'явиться
довіра  і  зникнуть  побоювання відносно можливості помсти.  Таким
чином,  вимоги про те,  що для отримання винагороди інформація про
корупцію повинна не тільки бути точною, але і обов'язково надавати
докази для осудження  причетних  осіб  або  відшкодування  значних
збитків,  стимулює в першу чергу анонімне джерело інформації стати
офіційним свідком,  якщо  тільки  таким  чином  може  довести,  що
заслуговує винагороди.

                          F. Відбір заяв

     25. Правоохоронні органи, яким може направлятися потік скарг,
що вміщують обвинувачення в "корупції" або "шахрайстві", а по суті
свідчать про неефективність діяльності,  не звернуть на них увагу.
Подібні скарги становлять великий інтерес для осіб, які здійснюють
ревізійні функції.  Вони цікавляться питаннями малої ефективності,
надлишкових  затрат  і   некомпетентності   персоналу,   а   також
кримінально-карних дій,  оскільки їх завдання полягає в тому,  щоб
співвідносити ефективність діяльності з підтриманням певних норм у
роботі установи.

                      G. Аудиторські органи

     26. Аудиторські функції можуть здійснюватися в різних формах.
Одна із урядових установ  може  займатися  контролем  ефективності
урядових програм,  які наділені виконавчою або,  можливо,  судовою
владою.   Теоретично   вона   може    нести    пряму    оперативну
відповідальність  за  ведення  контролю  і  здійснення інспекцій з
метою  встановлення  законності   будь-яких   дій   співробітників
урядових   установ.  Можливо,  частіше  установи  урядового  рівня
здійснюють перш за все директивні функції і функції  контролю,  як
наприклад,   секретаріат   генерального  федерального  ревізора  у
Мексиці.  В цьому випадку у кожній урядовій установі може існувати
окрема  служба  ревізій або інспекції (як,  наприклад,  "внутрішня
ревізія" у мексиканському уряді).  Інколи підготовкою законодавчих
актів  і  державних доповідей займаються урядові ревізори,  інколи
вони у законодавчому порядку наділяються повноваженнями виконавчої
влади при наявності бюджетної незалежності або інших стимулів,  що
сприяють об'єктивності.     27. Поряд  зі  здійсненням  функцій  пункту зв'язку і відбору
інформації,  як  від  анонімних,  так   і   конкретних   громадян,
внутрішній   ревізор   може   здійснювати  інші  важливі  функції,
стимулюючи і використовуючи інформацію,  що  надходить,  необхідну
для  виявлення  і  боротьби  проти фактів недоброчесного виконання
своїх  функцій  державними  службовцями.  Персонал,  що  проводить
ревізію,  працює в рамках всієї установи і вважається об'єктивним,
оскільки він підзвітний тільки головній виконавчій  особі.  Будучи
мобільним  та  маючи  високий  престиж,  цей персонал об'єктивно є
центром  збору   повідомлень   про   неправомірні   дії   урядових
службовців. Для забезпечення довіри службовців, можливо, необхідно
дотримуватись традиційної  обережності,  однак  це  повинно  стати
обов'язковою  вимогою  при  розслідуванні випадків корупції.  Крім
того,  персонал  зовнішнього  ревізора,  як  правило,  має  більші
спеціальні знання,  ніж персонал звичайних правоохоронних органів.
Це означає,  що ревізори можуть здійснювати необхідні  функції  не
тільки  шляхом  відбору  скарг,  але  і  шляхом  їх  тлумачення  і
роз'яснення  технічно  менш  підготовленим  органам  кримінального
правосуддя, як на етапі першочергового отримання інформації, так і
на наступному етапі розгляду, що потребує спеціальних знань.     28. Виявлення  галузей  надмірних витрат і методів боротьби з
неефективністю  управління  також  сприяє  визначенню  корупції  і
запобіганню  їй  тими  засобами,  які не можуть використати служби
системи кримінального правосуддя, що займаються питаннями боротьби
з корупцією.  Кримінальна справа зазвичай порушується тільки після
отримання скарги або інформації про поведінку службовця,  які, при
підтвердженні,   вважаються  злочинними  діями.  Установа  системи
кримінального правосуддя, навіть маючи на те повноваження, не може
дозволити  собі  витрачати  власні  кошти  на  перевірку процедури
затвердження результатів торгів,  у  зв'язку  з  котрими  не  було
одержано  будь-яких  обвинувачень  про факт злочинних дій.  Пильна
служба зовнішньої ревізії здійснює саме такий розгляд,  рекомендує
превентивні  і виправні заходи,  а також направляє будь-які докази
неправомірності дій органам  кримінального  правосуддя.  Наявність
окремої установи, яка не тільки займається кримінальними справами,
але і здійснює аудиторські функції з метою боротьби  з  корупцією,
може  забезпечити  уявлення про незалежність серед громадськості і
може виявляти,  викривати і забезпечувати виправлення становища  в
тих галузях, де небезпека корупції є надмірно високою.

                     H. Мотивація службовців

     29. Як  муніципальних,  так  і державних службовців необхідно
навчати етиці. Службовців слід інструктувати, проводячи періодичну
перепідготовку,  про  етичні  вимоги,  які ставляться до державних
службовців.  Тут,  можливо, слід пожертвувати такими поняттями, як
охайність  і  ввічливість,  заради таких понять,  як відвертість і
уміння довести справу до кінця. Можливо, краще дозволити службовцю
приймати  будь-які  послуги  у  вигляді  запрошення  на  обід  або
частування  з  випивкою,  або  категорично   заборонити   приймати
будь-які   підношення,  чим   антипропагувати  аморальні  правила,
основані на цінності,  меті і характері знайомства, які допускають
виникнення  дуже  компрометуючих  зв'язків,  коли  вони  досконало
підтримуються.  Дії  уряду  щодо  державних   чиновників   повинні
відповідати  тематичним закликам,  які виходять від їх керівників.
Щодо цього в Іспанії існують дуже  чіткі  і  детальні  закони,  що
торкаються   тих  видів  діяльності,  які  несумісні  з  державною
службою,  де передбачаються адміністративні санкції,  ступінь яких
залежить від характеру того або іншого виду діяльності.  У Іспанії
були введені також кримінальні санкції  за  дрібні  підношення.  У
кримінальному  кодексі  Чилі  перераховане  широке коло конкретних
правопорушень,  пов'язаних   з   виконанням   функцій   державного
службовця.     30. Необхідно виділяти достатню кількість ресурсів для  найму
компетентної   робочої   сили   і  управлінського  персоналу,  які
забезпечують їх прожитковий мінімум.  Коли у зв'язку  з  розмірами
окладу урядових чиновників виникає питання про те,  як людина може
прогодувати свою сім'ю на свій оклад,  можна  стверджувати,  що  у
суспільстві   існує   небезпека  корупції.  Коли  оклад  службовця
державної установи не забезпечує йому прожитковий мінімум,  велика
певність  того,  що він буде прогулювати або недопрацьовувати свої
години,  або займатися крадіжками і вимаганням, брати хабарі. Коли
керівник  установи,  який  приймає урядові рішення,  відповідні за
своїм рівнем  рішенням  керівника  будь-якої  корпорації,  отримує
оклад,  рівний окладу клерка або різноробочого в цій корпорації, є
підгрунтя для корупції; потрібен лише підходящий момент. Коли уряд
не   виплачує   платню,   яка   приблизно   відповідає  покладеній
відповідальності,  він   передбачає,   що   урядові   функції   не
заслуговують  уваги  або  професіоналізму  і  можуть  виконуватися
будь-якою особою,  хоч би як погано йому  платили.  При  подібному
підході  розуміння  альтруїзму і ідеалізму,  які спонукають деяких
осіб іти на службу,  припиняють діяти,  що призводить до  зниження
морального настрою працюючих, і в той же час це виключає визначені
моральні стимули,  які могли б у протилежному випадку компенсувати
будь-яку різницю в зарплаті.

            I. Процедури внутрішньовідомчої звітності

     31. Добре   винагороджувана  громадянська  служба  з  високим
рівнем професійної доброчесності може  значною  мірою  протистояти
службовим зловживанням до того часу, доки його професійна марка не
буде заплямована помилковим  почуттям  солідарності  або  завзятою
відмовою визнати протиправний характер здійснених дій. Установи, в
яких  таким   поняттям,   як   моральний   стан   співпрацівників,
приділяється велика увага,  мають добре розроблені процедури,  для
того,  щоб протистояти потенційній нечесності і таким ускладнюючим
роботу   співпрацівникам   факторам,   як  відносини  підлеглих  з
керівниками і їх відносини між собою.     32. Слід  розробити  процедури,  які  накладали  б на кожного
урядового  чиновника   конкретні   обов'язки   і   критерії,   для
визначення,    які    інциденти    або   звинувачення   потребують
повідомлення, а також на чию адресу і яким чином необхідно зробити
це  сповіщення.  Такі  правила у випадку їх дотримання і схвалення
керівництвом забезпечують  захист  службовців  від  звинувачень  у
нелояльності, порушенні принципів дружби, кар'єризмі або прийнятті
помилкових рішень.  Будь-яка організація може  розробити  правила,
відповідні  її власним цілям і прийнятні для організацій,  з якими
вона  співпрацює.  На  відповідному  рівні  від  службовців  можна
вимагати  подання  доповідних  записок керівнику,  якщо тільки цей
керівник  сам  не  замішаний  у  протиправних  діях.   Може   бути
призначений  представник у питаннях етики для всієї організації як
особа,  з якою можна встановити первинний контакт,  або особа,  до
якої  можна  звернутися  у  випадку,  коли звинувачення торкається
керівника,  який у звичайних умовах є  першою  інстанцією,  у  яку
направляється  доповідна записка.  У правилах повинна бути вимога,
щоб особа,  яка направляє,  і  особа,  яка  отримує  скаргу,  вели
постійне  досьє,  з  тим  щоб  потім можна було провести перевірку
достовірності фактів.  Повинні  бути  конкретно  вказані  канал  і
терміни   передачі  матеріалів  у  відповідні  органи,  що  ведуть
розслідування,  а також точно визначені положення,  які  регулюють
питання про те,  які скарги слід направляти в органи кримінального
правосуддя,  або забезпечити передачу  цих  скарг  у  такі  органи
безпосередньо службовцем.     33. Друга мета полягає  в  тому,  щоб  свідки-службовці,  які
отримують  скарги  від  громадян  або навіть повідомляють про свої
спостереження,  залишалися по можливості нейтральними  і  діяли  в
ролі передаючої ланки,  виконуючої свої службові обов'язки, а не в
ролі  обвинувача.  Таким  чином,  напруга  у  відносинах  між  цим
службовцем і особою, проти якої направлено звинувачення, зводиться
до мінімуму.  Для  досягнення  цього  необхідно  керуватися  таким
правилом:  особа,  яка  направляє  доповідну  записку,  не повинна
підкріпляти або заперечувати звинувачення або викликати  підозрілі
обставини.   Будь-яке   розслідування  з  метою  підтвердити  свої
спостереження порушує нейтральність особи,  яка повідомляє  і  діє
вже не з огляду на покладений на неї обов'язок,  а скоріше виконує
роботу інших органів із особистого інтересу.  Слід  також  уникати
розслідування  з  метою заперечення обвинувачень у явній злочинній
поведінці,  оскільки   рішення   про   те,   чи   слід   проводити
розслідування,  або  про  те,  наскільки  впевнено  заперечено або
обгрунтовано обвинувачення,  перебуває під владою у більш високого
керівництва або кримінальних судових урядовців, а не у компетенції
службовця,  що  готує  дану  доповідну  записку.  Якщо  орган,  що
займається боротьбою з корупцією,  у який буде передана ця справа,
прийме рішення звернутися до послуг даного  службовця  і  залучити
його  до  ролі додаткового свідка,  то у цьому випадку питання про
те,  наскільки  бажано  поступити  таким   чином,   повинне   бути
обговорене і обдумане самим службовцем, його керівником та слідчим
органом.  Якщо такі дії потім будуть зроблені даним службовцем, то
буде  очевидно,  що вони мали місце зі схвалення слідчого органу і
керівника організації, а не з особистої ініціативи службовця.     34. Значно   більшу   волю   дій  слід  надати  керівній  або
управляючій ланці в ланцюжку проходження  доповідних  записок.  Їх
велика  обізнаність  і  об'єктивність  можуть  доповнити  первинно
висунуте обвинувачення відповідними даними, які вміщують попередні
скарги   або  дисциплінарні  заходи,  які  вживалися  щодо  даного
службовця за аналогічні  провини,  або  даними,  що  свідчать  про
ворожість у відношеннях між особою,  що подала скаргу,  та особою,
проти якої  висунуто  обвинувачення.  Ці  факти  можуть  виявитися
необхідними   для  більш  обгрунтованого  рішення  відносно  того,
проводити чи не проводити кримінальне розслідування. Навіть дії на
рівні  керівника по збору і передачі даних повинні мати обмежений,
конфіденційний  характер,  з  тим   щоб   не   позбавляти   органи
кримінального    правосуддя    права    на   проведення   власного
розслідування.  Однак  перед  тим,  як  ці  дані  будуть  передані
органам,  що  проводять розслідування,  майже у будь-якому випадку
слід  уникати  ознайомлення  підозрюваної   сторони   з   сутністю
обвинувачення.  Питання  про  те,  що являє собою звинувачення або
спостереження,  яке необхідно довести до відома керівництва,  слід
детально викласти в посібниках для службовців,  а також висвітлити
у  ході  учбових  занять.   У   даному   випадку   можливі   різні
формулювання,  і,  напевно,  нелегко буде словами визначити єдиний
підхід. Однак в основному увага може бути звернена на таке:     a) йде   мова   про   зроблене   спостереження  у  отриманому
звинуваченні;     b) чи  було  це  зроблено  особою,  яка  могла  мати  надійні
відомості;     c) чи  торкається  це поведінки,  яка являє собою протиправну
діяльність, що потребує розслідування;     d) чи зробилось це таким чином,  як його розуміє сторона, яка
доповідає, чи так, як це здається неупередженому спостерігачеві.

                        J. Дискваліфікація

     35. Дискваліфікація як захід адміністративного попередження у
чутливих  ситуаціях  і  як  профілактичний  захід  боротьби  проти
корупції,  а також як засіб захисту  репутації  службовців  і  дій
уряду  в цілому заслуговує різних рекомендацій,  мотивація і плюси
даного рішення не мають ніякого значення. Питання у даному випадку
полягає  в  тому,  чи  був  дотриманий принцип неупередженості при
усуненні від служби  будь-яких  службовців,  які  мають  будь-який
особистий   або  фінансовий  інтерес  у  даному  питанні.  Правило
дискваліфікації  легко  реалізується,  воно   може   легко   стати
моральним   імперативом,   що  галасує:  сумніваєшся  -  позбавляй
кваліфікації!  Якщо  б  його   активно   застосовували   керівники
директивних  органів,  які  є  прикладом  для  наслідування своїми
підлеглими,  то можна було б пом'якшити  одну  з  основних  причин
недовіри  суспільства до уряду.  Така довіра суспільства виникає в
результаті політичної скупченості в урядовому  апараті  політичних
паразитів,  так  званих  торговців зв'язками з впливовими особами,
які дуже легко стають помітними для  засобів  масової  інформації.
Часто  спекулюючи  на  особистих  політичних  і ділових зв'язках з
особами,  що займають відповідальне становище,  ці люди заробляють
гонорари  шляхом  відкритих заяв та натяків на те,  що вони можуть
забезпечити доступ до керівників директивних органів і вплинути на
користь  їх  надій,  інколи  довірливих  і завжди шукаючих користі
клієнтів.  В  урядовому  середовищі,  де  дискваліфікація  завдяки
особистому  або фінансовому інтересам стає нормою,  така тактика є
не тільки незручною,  а і непродуктивною.  Торговець  зв'язками  з
впливовими  особами,  який  продовжує  хвалитися  своєю  здатністю
впливати на керівника установи з огляду на особисте  офіційне  або
політичне   знайомство,  фактично  звинувачує  цього  керівника  в
кримінальному злочині або адміністративному  правопорушенні  через
неможливість  останнього  припинити  свою участь у справі,  в якій
особиста дружба може бути грунтом для дискваліфікації. Більш того,
положення про дискваліфікацію забезпечує корисний механізм захисту
чесного службовця,  який може використовувати їх  проти  тих,  хто
намагається впливати на нього або його рішення.

       K. Наслідки розслідування обвинувачень для персоналу

     36. Деякі  можуть  сказати,  що навіть анонімні обвинувачення
можуть обов'язковим чином  враховуватися  при  прийнятті  кадрових
рішень  і  що  не  слід  брати на себе ризик у плані просування по
службі особи при обставинах,  що викликають підозру,  або доки іде
розгляд. Наявна несправедливість подібного підходу полягає в тому,
що будь-яка незадоволена особа,  яка на законній підставі  повинна
підкорятися  певним правилам або нормам,  може бути відповідальною
за надання хибних  звинувачень  або  ж  супротивник,  який  прагне
зайняти  місце  керівника,  може  знати  кадрову систему настільки
добре,  що буде маніпулювати нею і виключить можливість просування
по  службі  чесного  працівника  шляхом  прямого  звинувачення або
провокуючи обвинувачення, яке може призвести до дискваліфікації.     37. Переважаючим,   можливо  буде  такий  підхід,  при  якому
розслідування випадків корупції ніяким  чином  не  впливали  б  на
кадрові  справи  до  того  часу,  доки результати розслідування не
будуть свідчити проти даного службовця.  Як компроміс можна було б
тимчасово  виключити  особу,  відносно  якої ведеться розгляд,  зі
списку кандидатів на просування по службі, але при цьому дозволити
лише тимчасові кадрові призначення до моменту закінчення розгляду.
Часто неможливо встановити точні часові рамки будь-якого розгляду,
навіть якщо при цьому затримуються важливі кадрові рішення.  Однак
деякі часові розумні межі могли б  бути  встановлені,  після  чого
даний  службовець  знову мав би право на просування по службі,  що
може бути скасовано,  якщо  у  ході  розслідування  виявиться,  що
висунуте  обвинувачення  є  цілком  обгрунтованим.  При цьому слід
відсторонити  кадрову   і   внутрішню   інспекційну   служби   від
маніпуляцій,    пов'язаних    з   обвинуваченнями   або   дальшими
розслідуваннями,  коли немає розумних  підстав  чекати  позитивних
результатів розслідування.

                L. Засоби боротьби з залякуванням

     38. Інколи можливі фізичні погрози, серйозність яких залежить
від конкретних  особистостей,  від  того,  наскільки  вони  звикли
удаватися  до  насилля,  наскільки  велика  і  корисна підозрювана
корупція,  і  від   можливості   застосування   всіх   наявних   в
розпорядженні  контрзаходів  у  боротьбі  із  погрозою терористів,
організованих  злочинців  і  наркомафії.   Може   бути   потрібною
програма, яка б дозволила захищати або переселити свідків. Слідчих
і членів їх сімей,  можливо, доведеться переселити на довгі місяці
або навіть роки у захищені військові поселення. Як службові, так і
приватні телефонні дзвінки будуть надходити  через  прослуховувані
поліцією лінії зв'язку. Можливо, потрібно створити групу слідчих і
осіб,  які займаються кримінальним розслідуванням,  як це  було  у
справі   "Палермо    антимафія  пул",  для  того  щоб  розподілити
відповідальність і уникнути становища, коли одна особа стає єдиною
героїчною особистістю і єдиною мішенню. Можна створити спеціальний
централізований і легко захисний суд, члени якого призначаються із
урахуванням  їх  невразливості  до  залякування.  В  період після,
зокрема,  дуже суворого і небезпечного розслідування як винагорода
і для того,  щоб перечекати деякий час, можуть використовуватися і
використовуються дипломатичні і наукові відрядження за кордон.     39. Інші  погрози  можуть  мати  більш  витончений  характер:
натяки на затримки при просуванні  по  службі,  погрози  провалити
справи,  які  будуть розглядатися в такому-то суді,  або обмеження
бюджетних коштів для підрозділу,  що веде розслідування.  Їх легко
довести  до  відома зацікавлених осіб таким чином,  щоб ускладнити
кримінальне переслідування,  але їх  дуже  неоднозначно  розуміють
громадські службовці. Необхідно знайти шляхи боротьби з цими більш
витонченими формами залякування - тонко завуальованими натяками на
те,  що  якщо  даний службовець не зупинить розслідування таких-то
серйозних обвинувачень,  то його або її  репутація  постраждає,  а
професійне зростання буде під запитанням.  У суспільстві,  в якому
органи,  що ведуть боротьбу з корупцією,  уразливі до  відповідних
заходів, громадяни майже цілком покладаються на особисту мужність.
Наявною перевагою було б створення і підтримка стану  незалежності
і  професійності  в  органах правосуддя,  які б укріпили сильних і
примусили  слабших  підняти  на  новий  рівень  колективні   норми
чесності  і  моралі.  Для створення таких умов обстановки потрібна
незалежність.  Якщо розслідування справ про корупцію  здійснюється
судовим   слідчим,  то  принципи  незалежного  судочинства  можуть
ізолювати суд від небажаних конфліктів і  небажаного  тиску.  Якщо
органами,   які   ведуть  боротьбу  з  корупцією,  є  поліція  або
прокуратура,   то   необхідно   знайти   шляхи   забезпечення   їх
незалежності   від  шкідливого  впливу  у  відповідних  виконавчих
органах уряду.  У особливих  випадках  законодавчі  органи  можуть
створювати  свої  власні  комітети або штаби боротьби з корупцією,
звертаючи особливу  увагу  на  труднощі,  з  якими  стикаються  ці
установи і зусилля щодо протидії проведення таких розслідувань.     40. У всіх  цих  випадках  умова  sine gua non    є  важливим
елементом  незалежного  розслідування  обвинувачень,  що  дозволяє
захистити орган,  який веде боротьбу з корупцією,  від негативного
впливу та дозволить йому розробити достатньо міцну організаційну і
суспільну підтримку,  для того, щоб виявити опір або залишити поза
увагою  погрози  про  відповідні заходи,  які торкаються службової
кар'єри.  Ця структура може бути підкріплена системою професійного
просування по службі. Добре освічена, добре підготовлена суспільна
служба,  яка забезпечує співробітникам такі перспективи зростання,
які  дозволять  залучити  і  зберегти  у  своїх лавах першокласних
спеціалістів і наділити їх владою  і  відповідальністю,  може,  як
очевидно,  багато  зробити для того,  щоб виробити внутрішній опір
зовнішнім силам,  включаючи корупцію.  Необхідно створити традицію
професіоналізму   в  уряді  у  сумі  знань  про  поведінку  уряду,
накопичену науковим та дослідним шляхом  у  поєднанні  з  системою
етичних норм,  які визнають, що з огляду на притаманну їй владу на
професію   керівника   державної   установи   покладено   особливу
відповідальність    щодо   населення,   включаючи   обов'язки   не
піддаватися погрозам.

                      M. Кодекс етичних норм

     41. Додаткові зобов'язання керівника державної установи можна
почерпнути  із  таких  джерел,  як принципи етичних норм державних
службовців,  розроблених Міжнародним  інститутом  адміністративних
наук,  які збігаються з накопиченим практичним досвідом.  Головним
принципом  є  зобов'язання  виконувати  роботу  в  обсязі  повного
робочого дня і отримувати за це повну заробітну плату. Це означає,
що службовці повинні служити на благо суспільства,  а не вдаватися
до   нескінченних   зволікань,   і  діставати  для  себе  користь,
провокуючи людей на підношення тільки за те, щоб було зроблене те,
що входить в обов'язки даного службовця. Будь-яка додаткова оплата
за послуги повинна надходити  до  держави,  а  не  до  службовців.
Будь-яка додаткова компенсація, яка виплачується даному службовцю,
повинна  відповідати  продуктивності  його  праці,  а  не  бажанню
громадян  заплатити  за  послугу,  тому що такий підхід потягне за
собою  практику  вимагання.  Врешті,  професіоналізм  уряду   слід
розглядати  як  прагнення виправдати довіру суспільства,  ставлячи
інтереси громадян і уряду вище особистих інтересів. Вірність цьому
принципу  знімала  б  гостроту конфліктів інтересів,  обмежувала б
фаворитизм,  підношення  подарунків,  сімейність,  які  викликають
недовіру   до   уряду  у  багатьох  країнах,  У  багатьох  країнах
(наприклад,  в   Австралії),   як   на   місцевому,   так   і   на
загальнонаціональному  рівнях,  уже  встановлені кодекси поведінки
урядових посадових осіб.     42. Відповідно до резолюції 7 восьмого Конгресу, яка схвалена
Генеральною Асамблеєю в її резолюції 45/121, у даний час готується
проект типового міжнародного кодексу поведінки державних посадових
осіб.  Сектор попередження злочинності і кримінального  правосуддя
розробив  кодекс поведінки посадових осіб на період дій перехідної
адміністрації у Камбоджі і склав плани надання допомоги цій країні
у створенні необхідних установ і механізмів розвитку демократичної
системи державного управління.

            III. Процедури виявлення, переслідування і
           осудження корумпованих службовців

                 A. Визначення завдань і ресурсів

     43. Коли  слідчому органу передбачено розлідування справи про
підозру у корупції,  можливо,  потрібно буде вирішити ряд  значних
організаційних  питань.  Якщо  юрисдикція  слідчого була визначена
раніше,  а справа порушується у межах цієї юрисдикції в звичайному
порядку,  наприклад,  на  основі  рапорту  поліції  або  заяви від
громадян у слідчий орган,  то для  ініціативи  слідчого  практично
залишається дуже мало місця.  У випадку корупції,  однак, на рівні
поліції частіше необхідно розробити  нові  спеціальні  заходи,  як
згадувалося раніше (див. вище, глава I, розділ D).     44. Слідчий, якому доручено розслідування корупції, наділений
новими  або надзвичайними повноваженнями,  часто стикається з дуже
невизначеною ситуацією. Так, керівник директивних органів визначає
іноді   графік   проведення   слідства  без  особливого  розуміння
реальності  розслідуваної  справи.  Частіше  керівник  з   радістю
передає   не  тільки  відповідальність  за  розслідування,  але  і
відповідальність  за  заспокоєння  засобів  масової  інформації  і
суспільного   інтересу  до  нових  органів  боротьби  з  корупцією
керівникові слідства.  Директивним органам  можуть  бути  невідомі
шляхи  проведення  розслідування  корупції,  але  не маючи великої
зацікавленості у даній справі,  вони будуть готові  погодитися  на
розумні  допустимі  умови,  які  дозволяють  позбутися  термінових
проблем,  а також викликаного засобами масової  інформації  або  у
законодавчому  порядку  розслідування.  Відповідно  виявиться,  що
новий або спеціально призначений орган  боротьби  з  корупцією  не
звик  до бюрократичної розкоші ведення переговорів або визначеного
штатного розпису, ресурсів і структури даного органу.     45. Слідчий,  який  зумів  швидко визначити,  що потрібно для
проведення  розслідування,  може  мати  безпрецедентну  можливість
задовольнити     цю    необхідність,    використовуючи    піднятий
громадськістю галас щодо необхідності прийняти  ефективні  заходи.
Це те,  що можна описати прислів'ям: "Куй залізо, поки гаряче!". У
процесі призначення або наступного слідства більшість  директивних
органів  не  бажають  показувати справу таким чином,  що вони ніби
відмовили  у  виділенні  новому  органу  коштів,  необхідних   для
проведення розслідування. Ще більшої шкоди завдала б ситуація, при
якій керівник директивних органів ризикнув би кинути на себе  тінь
або підозру, яка могла б виникнути в результаті обнародування того
факту,  що призначена особа відмовилась служити  у  даному  органі
через  те,  що  вона  не  отримала достатньої кількості коштів для
ефективного виконання роботи.  Однак після того,  як увага засобів
масової інформації або законодавчих органів знизилась і нові кризи
заполонили увагу суспільства, навряд чи існують сильні спонукальні
мотиви  для  переоцінки  або  збільшення  коштів  та  повноважень,
первісно виділених підрозділу з боротьби з корупцією або слідчому,
і  навіть  прохання  про відставку або переведення керівника цього
органу  навряд  чи  викличе  побоювання  такі,  як  вона  могла  б
викликати спочатку.  Якщо для створення такого органу знадобляться
законодавчі акти,  то вони повинні  бути  узгоджені  з  керівником
даного  органу для того,  щоб забезпечити включення в цей акт усіх
необхідних  положень.  Особлива  увага  повинна   бути   приділена
недопущенню можливого дублювання і конфлікту з іншими органами.     46. Досвідчений слідчий зуміє  також  переглянути  можливості
конфлікту з об'єктами, на які направлено проваджене розслідування,
із   самим   призначаючим   органом,    і    спробує    заручитися
зобов'язаннями, які мають юридичну силу у всіх проблемних галузях.
Знаючи  раніше,  що  розвідувальний  орган  не  побажає   надавати
будь-яку  інформацію у ході проведення розслідування про фінансові
зловживання,  можна було б розсудливо заручитися зобов'язаннями  з
боку  керівника  директивного  органу,  наділеного  повноваженнями
забезпечити виконання цього зобов'язання, у тому, що будуть надані
необхідні  досьє  і свідки.  Запит про проведення розслідування по
підозрі про хабарі, що торкається лише невеликого аспекту значного
і  дуже  підозрілого  контракту,  може  виявитися  лише  верхівкою
айсберга,  в той час,  як основна  частина  корумпованої  практики
знаходиться  далеко  під  поверхнею.  Слідчий  повинен  потім дати
кваліфіковану оцінку  завдання,  яке  буде  стояти  перед  слідчим
органом,  наприклад,  чи  повинна  вона звужуватися до розглядання
первинного факту корупції, пов'язаного з підкупом або з розтратою,
що  може  бути доведено без всяких перешкод з огляду на те,  що це
зачіпає осіб лише на  низькому  рівні,  або  ж,  визнаючи  можливу
глибину  і  обсяг  корупції  в  тому  чи  іншому адміністративному
органі,  слід домагатися більш широких повноважень.  Якщо перевагу
буде віддано останньому, більш ризикованому підходу і в результаті
розслідування буде встановлено,  що первинне звинувачення  є  лише
ланкою  у  ланцюжку  систематичної  корупції у вищих ешелонах,  то
підтримка,  надана спочатку на  рівні  директивних  органів,  може
послабнути.  Це  саме по собі не може бути прикметою корупції.  Це
скоріше може відображати той факт,  що створення  або  призначення
органу   боротьби  з  корупцією  можна  розглядати  не  тільки  як
прагнення домогтися покарання правопорушника,  але і як  прагнення
зняти   гостроту   проблеми  у  відносинах  з  громадськістю.  Про
несприятливі наслідки результатів розслідування,  які обіцяють  ще
більший  розголос,  можливо,  раніше  серйозно  не замислювалися і
навряд чи їх будуть вітати.  У деяких суспільствах  слідчі  органи
часто звинувачуються у допущених порушеннях, для того щоб відвести
в бік розслідування фактів корупції,  зокрема,  якщо,  зважаючи на
практику,  що  склалася,  співробітники тимчасово відхиляються від
роботи або переводяться на інші посади,  доки  ведеться  перевірка
висунутих   обвинувачень.   Там,  де  є  можливість  вжиття  такої
контрдії,  необхідно домагатися погодження  про  те,  щоб  у  ході
розслідування  фактів  корупції  не було тимчасового відсторонення
від роботи або переводу на інші посади  і  що  це  буде  тільки  у
суворих межах гарантій.     47. Крім того,  якщо притягнення  в  ролі  свідків  іноземних
громадян або запит про надання іноземних даних про сплату податків
або особистих  справ  та  інших  офіційних  документів  викликають
делікатні  юридичні  труднощі  і  можуть повести за собою небажану
затримку,  необхідно спочатку домогтися здійснення  термінових  та
гарантованих процедур. Якщо потенційними свідками можуть виявитись
високопоставлені чиновники, які можуть спробувати уникнути давання
свідчень або надання документів, то постанова про створення органу
з  боротьби  з  корупцією  повинна  передбачати   співпрацю   усіх
державних службовців під загрозою покарання у вигляді звільнення з
даної  установи  або  позбавлення  пільг.  Питання  про  те,   які
повноваження і кошти будуть потрібні органу з боротьби з корупцією
в момент його створення, буде обумовлено багатьма іншими аспектами
правової   компетенції,   а  також  організаційними  зв'язками  та
внутрівідомчими відносинами.     48. Дипломатія  вчить,  що  можна  домагатися  значно  більше
шляхом відвертого звернення і ввічливих прохань,  ніж шляхом вимог
та  висування  умов.  Однак,  як  правило,  вельми бажано готувати
письмовий звіт і документувати вхідну кореспонденцію,  і  службові
записки  для того,  щоб показати,  що використовувалися всі надані
повноваження для повідомлення про те,  які  знадобляться  ресурси.
Такий  звіт  вплине  на  рішення  директивних  органів.  Наступний
розгляд  і  спроби  домогтися  введення   звітності   -   звичайні
результати   скандалів   про  корупцію.  Письмовий  звіт  допоможе
захистити працівників  і  професійну  репутацію  керівника  органу
боротьби з корупцією або самого цього органу, який вимагає, але не
отримує адекватних засобів,  для того  щоб  дану  роботу  провести
успішно,  на професійному рівні, і з другого боку, покаже справжнє
обличчя   керівника   директивних   органів,    який    відмовився
задовольняти ці заявки. Питання про захист керівника і професійної
репутації слідчого підрозділу набуває особливого  забарвлення,  бо
обвинувачення  в  приховуванні  або в некомпетентності перевищують
певність успіху.     49. Найбільш  важким  завданням,  певно,  буде  розслідування
фінансованих  порушень  міжнародною  співдружністю   програм   або
іноземної  діяльності,  коли  виявляється  небезпека або підозра в
незаконності,  або спроби  відслідкувати  міжнародні  хабарі,  щоб
визначити,  хто є їх отримувачем;  чи втрачені фонди та власність,
яка  повинна  бути  конфіскована  і  вилучена.  Орган  боротьби  з
корупцією   може  передчувати  неможливість  встановлення  дійсних
фактів у зв'язку  з  тим,  що  у  процесі  хабарів  існує  елемент
погодження  сторін,  плин  часу,  витончені способи впливу з метою
отримання хабара,  а також новітні методи і засоби, які притаманні
злочинцям. У таких ситуаціях удавані порушення ведуть за собою, як
це широко відомо,  таку ж втрату довіри  суспільства,  як  і  самі
порушення.   Обов'язок   вимагає   у   цьому  випадку  проведення,
наприклад,  такого  сенсаційного   розслідування,   як   розкриття
можливого  підкупу  вищих урядових чиновників або пошук втраченого
багатства розграбованої країни,  хоча реалістичні прогнози  раніше
показують   невтішний  результат.  Коли  таке  розслідування,  яке
зачіпає вищі ешелони влади,  виявляється невдалим,  то знаходяться
люди,  які вірять у значні змови,  і також ті, які можуть отримати
від  цього  яку-небудь  політичну   або   журналістську   користь,
стверджуючи,  що  мало  місце  приховування  фактів  і  які будуть
проводити  свою  лінію.  Відповідно  необхідна   обережність   при
проведенні  розслідування  фактів корупції,  пов'язаного з великим
ризиком,  або при спробах вилучення  коштів.  У  письмовому  звіті
повинен  бути документально відображений той факт,  що були надані
достатні повноваження і виділено достатньо коштів  для  проведення
розслідування.  Розслідування зникнення або пошук майна,  можливо,
вимагатимуть  більш  напруженої  роботи  порівняно  із  звичайними
справами,  щоб виключити звинувачення у відсутності оперативності.
Якщо зусилля по пошуку або вилученню коштів  потребує  ініціативи,
то  будь-яке  компромісне  рішення  або рішення не накладати арешт
повинно  прийматися  на  максимально  високому  рівні  на   основі
повністю документованих виправданих обставин.

         B. Прихований і погоджувальний характер корупції

     50. Складність  у  отриманні корисної інформації про офіційну
корупцію є головною проблемою.  Скарги з цього  приводу  надходять
рідко, враховуючи притаманний більшості правопорушень прихований і
погоджувальний характер,  який проявляється в корупції.  Хабар  не
тягне  за  собою  скарг,  оскільки  обидві винні сторони отримують
користь  від  даної  незаконної  угоди.  Вимагання  може  зачіпати
жертву,  яка  стала  такою проти її згоди,  однак це не потягне за
собою скарги,  бо люди не виявляють довіри до процесу  боротьби  з
корупцією. Ще одна трудність полягає в тому, що скупчення багатств
і корумпованого впливу може мати місце під  час  проходження  дуже
складних  і  специфічних  видів  діяльності  уряду.  У  результаті
шахрайство можна легко закамуфлювати таким  чином,  що  воно  буде
небаченим для особи,  що не є експертом, включаючи звичний слідчий
орган.     51. Із погоджувального та прихованого характеру корупції і її
часто технічної та спеціальної якостей  випливають  два  наслідки.
По-перше,  необхідно  відшукати  кошти  для  того,  щоб  проводити
технічну експертизу і виявити корисну інформацію  у  розпорядження
органу,  що займається боротьбою з корупцією.  По-друге, цей орган
повинен  серйозно  розглянути  питання  про  те,   яка   стратегія
досягнення мети відповідала б даному виду корупції, постійно маючи
на увазі,  що,  зважаючи на сам її характер,  будь-яку інформацію,
можливо,  буде  важко  отримати.  Питання про проведення технічної
експертизи вплітається у загальну тему гарантованого  забезпечення
необхідного потоку інформації,  що торкається корупції,  від самих
установ і від широких верств громадськості.  Ця тема розглядається
вище у пункті 27.

                       C. Стратегія вибору

     52. Розкриття     корупції     повинно    здійснюватися    як
громадськістю,  так і урядом,  як у рамках відповідних  програмних
органів,   так  і  органами  кримінального  правосуддя.  Керуючись
зауваженнями  контролерів  з  перевірки  органів   або   скаргами,
анонімними   звинуваченнями   і   розкриттями  у  засобах  масової
інформації,  своїми особистими ініціативами, судові органи повинні
свідомо   або   підсвідомо   дотримуватися  визначеної  стратегії.
Ступінь,  у  якому  стратегія  може  бути   застосована,   повинна
враховувати принцип обов'язкового судового переслідування там,  де
цей принцип існує.  Однак у будь-якій системі необхідно вибрати, у
яких  випадках  справи  можуть  бути  здані  в архів без прийняття
будь-яких  заходів  з   огляду   на   відсутність   підозрюваного,
вірогідність якого неможливо встановити,  або у таких випадках, як
відсутність обгрунтувань для переслідування  у  судовому  порядку,
може  бути  встановлено  шляхом  розслідування.  Серед  підходів з
визначення  цілей  розслідування,  які  можуть  бути   розглянуті,
визначені  такі  стратегії,  які являють собою виключно реакцію на
подію  і  які  класифікуються  тут  як  стратегія,  заснована   на
серйозності   порушення,   або  стратегія  застосування  норм  для
визначення пріоритетів;  стратегія вибору  мети  на  основі  даних
інформаторів поліції,  стратегія підходу з використанням принади і
підходу шляхом випробування на моральну стійкість.

         1. Стратегія, заснована на серйозності порушення

     53. Напевно,  найменш спроможним є такий підхід,  який  являє
собою   реакцію  на  скарги  або  підготовлений  засобами  масової
інформації  матеріал  на  злобу  дня  без  застосування  будь-яких
керівних   норм   генерального  плану.  Такі  заходи  у  відповідь
дозволяють   безконтрольно   витрачати    кошти,    виділені    на
розслідування   того,   що   є   найбільш   вразливою  або  широко
розрекламованою ціллю на даний момент.  Такий підхід розглядається
тут,  як "відсутність стратегії",  що несе у собі ризик поглинання
значних коштів на справи, які дуже прості у плані їх розкриття або
становлячи інтерес для розслідування,  приносять дуже малу користь
з програмної точки зору.  Якщо,  наприклад,  в результаті крадіжки
службовця  збитки  товару  складають  5  процентів,  в  той час як
звичайний розмір  "вдячності"  за  куплений  матеріал  складає  10
процентів,  то  пріоритет порушень є очевидним,  не кажучи вже про
рівень осіб, які задіяні у кожному випадку.

                    2. Визначення пріоритетів

     54. Більш спроможною та ефективною стратегією,  заснованою на
реакції  на  пред'явлені  зі сторони зауваження та скарги,  було б
визначення якогось пріоритету  згідно  з  усвідомленим  критерієм,
установленим раніше, що застосовується на практиці. Через очевидні
причини розслідування і  скарги,  що  надходять  від  законодавчих
органів  або випливають із сенсаційних викриттів у засобах масової
інформації, можуть негайно ставати предметом уваги, на відміну від
розслідувань, які ще не потрапили в поле зору громадськості. Деякі
розслідування  можуть  не  становити  інтерес  відразу  або  після
прийняття  мінімальних  заходів,  якщо  правопорушник не може бути
установлений без  залучення  непропорційно  великих  коштів.  Інші
можуть  вимагати  прийняття  негайних заходів,  поки продовжується
вчинення правопорушення або поки не втрачене вирішальне показання.
Правопорушення,  яке  межує  між  адміністративним  і кримінальним
правопорушенням,  може стати предметом керівних принципів, якщо це
не  суперечить  місцевому  законодавству,  яке передбачає виключно
адміністративне розслідування або передачу  в  спрощеному  порядку
органами  кримінального  правосуддя  для  розгляду  правопорушення
адміністративній владі у  випадку  дрібного  правопорушення,  коли
достатньо санкцій,  наприклад,  звільнення з урядової служби,  або
заборони  на  прийняття   на   роботу   знову,   встановлення   та
запровадження   в  життя  таких  керівних  принципів  дозволить  в
крайньому разі виділяти кошти  у  послідовному  і  контрольованому
порядку,  який міг би потім коригуватися у процесі оцінки програми
з метою задоволення цілей, які змінюються, або пріоритетів.

            3. Переваги та недоліки стратегії реакції

     55. Обидва вищезгадані підходи до вибору  мети  засновані  на
реакції  на  зовнішні  стимули.  Навряд  чи  можна  очікувати,  що
правоохоронний орган створить свій власний слідчий підрозділ,  і в
зв'язку  з  цим  зауваження  не  будуть  впливати  на його роботу.
Нейтралізуюче достоїнство подібних стратегій полягає  в  тому,  що
вони  не  викликають  протиріч.  Меншою мірою можна очікувати,  що
слідчий орган буде звинувачений в неупередженості і буде  об'єктом
ворожого  ставлення з боку установи,  яка перебуває під слідством,
якщо буде очевидно,  що необхідність  у  проведенні  розслідування
була  викликана  скаргою  або  тиском зі сторони,  не була примхою
цього органу або  невірно  мотивованим  бажанням  завдати  збитків
репутації якої-небудь особи або організації. Крім того, стратегії,
побудовані чисто на реакції,  можуть  критикуватися  у  зв'язку  з
незмінно   прихованим   та   погоджувальним  характером  більшості
випадків корупції.  Виявлення і кримінальне переслідування  тільки
найбільш  явних  і  простих  порушень може лише служити збереженню
статус-кво і заспокоїти громадську думку без фактичного  виявлення
великомасштабної  корупції  чи створення загрози для її існування.
Стратегія реакції передбачає механізми розкриття складних випадків
корупції,  наслідки якої є набагато серйознішими,  у зв'язку з чим
напрошується  цинічний  висновок  про  те,  що   система   захищає
корумпованих,  але  могутніх  посадових осіб,  жертвуючи при цьому
неумілими  дрібними  злодюжками.  Такі   антиегалітарні   наслідки
стратегії  реакції  і наявна неможливість дококопатися до старанно
прихованих або складних для прослідкування випадків  корупції  при
такій стратегії дають стимул для розробки альтернативних стратегій
вибору мети.

        4. Стратегії, засновані на використанні отриманих
                 агентурних відомостей

     56. Альтернативна   стратегія  прийняття  заходів  на  основі
отриманих  агентурних  відомостей  може   передбачати    виділення
якого-небудь визначеного процента сил і коштів для використання як
реакції на повідомлення у справах,  які  легко  визначаються,  або
сенсаційних.  Основна  увага  приділяється  використанню порівняно
невеликої частини сил і коштів слідчого органу для збору,  аналізу
та  обробки  агентурних  відомостей  кримінального  характеру  для
визначення цілей,  розробка яких може дати значний  ефект.  Велика
частина сил і коштів використовується для ведення справ, намічених
в  результаті  збору  та  оцінки  такої  інформації.   Припускаючи
теоретично   або   виходячи   із   досвіду  можливість  невдачі  і
недостатності отримуваних  даних,  що  заслуговують  на  увагу,  у
результаті проведення типової стратегії реакції, органи боротьби з
корупцією можуть зупинитися на використанні  традиційних  способів
дізнання і збору агентурної інформації не тільки для розслідування
заявлених випадків,  але і для  того,  щоб  визначити  справи,  що
підлягають  розслідуванню.  Правоохоронні  органи  можуть  збирати
інформацію,  яка торкається зв'язків державних  посадових  осіб  з
невідомими  злочинними  елементами,  або  можуть запросити досьє з
відомостями,  які торкаються поїздок і імміграційних питань з тим,
щоб  було  можливо визначити осіб,  які здійснюють часті поїздки в
будь-які конкретні  місця  і  провести  відповідне  розслідування.
Звичайно,   будь-яка  спроба  визначити  окремих  осіб  як  об'єкт
розслідування може бути справою достатньо сумнівною  у  зв'язку  з
ризиком  завдати  шкоди  репутації  людини  і можливо зловживань з
метою  помститися   якій-небудь   людині,   організації,   партії.
Небезпечність цього якоюсь мірою знижується, якщо використовується
підхід на основі оцінки ризику, пов'язаного з аналізом якої-небудь
установи  або програми,  а не окремих співробітників.  У кінцевому
рахунку, якщо підозрюються окремі особи, то їх репутація може бути
знеславлена підозрами,  які,  як правило, виникають при проведенні
розслідування  справ  про  корупцію.   Тому   підозрювані   можуть
стверджувати,  що  розслідування  було  розпочате  з особистих або
політичних мотивів. Такий ризик неминучий, однак його можна звести
до    мінімуму   за   рахунок   дотримання   найвищих   стандартів
професіоналізму,  об'єктивності,   нерозголошення    таємниці   та
чесності слідчого органу.

                     5. Перевірка сумлінності

     57. Значно більш суперечливою здається цільова стратегія, яка
здійснюється на основі різних пасток і перевірки  сумлінності.  Як
приклад  можна  навести роботу співробітників підрозділу поліції з
перевірки сумлінності,  які у цивільному одязі  сидять  за  кермом
взятих на прокат автомобілів,  симулюючи явне сп'яніння з тим, щоб
вияснити,  чи будуть поліцейські,  після  того,  як  їх  зупинять,
вимагати хабар,  замість того,  щоб взяти проби на сп'яніння,  або
коли слідчий,  виступаючи у ролі іноземного інвестора,  хоче  дати
працівникам  законодавчих  органів хабара за створення сприятливих
умов для передбачуваного інвестування.  Усі ці приклади піддаються
надто   серйозній   критиці.   Вони   є   виразом  суперечливої  і
неприпустимо  цинічної  точки  зору  на  те,  як  слід   працювати
правоохоронним  органам,  що  може підірвати повагу суспільства до
існуючих законів;  "підсадну качку"  можна  розглядати  як  спробу
підлаштувати  симульований  злочин  у  тих випадках,  коли довести
дійсний злочин  неможливо;  можна  також  стверджувати,  що  через
слабкість  людської  натури  правоохоронні органи можуть згідно зі
своїм  вибором  намітити,  заманити  в  пастку  і  знищити   майже
будь-якого   свого  опонента,  хай  то  політичний,  особистий  чи
ідеологічний.     58. У  відповідь  на  ці  критичні зауваження можна висловити
аналітичне зауваження,  що прихована корупція може  продовжуватися
невизначено довго,  поки не буде виявлена, і що за допомогою інших
методів  неможливо  проникнути  у  таємницю   підкупу   та   інших
зловживань посадовим становищем. Поряд з теоретичними судженнями у
прагматичному  плані  доказ  на  користь  використання  "підсадних
качок" та перевірок доброчесності полягає у тому, що всі ці методи
виявляються надто ефективними і часом розкривають такі  глибини  і
висоти  корупції,  про  які  до  цього часу ніколи не було відомо.
Прихильники  подібної  тактики  звичайно  визнають,  що  необхідно
встановити   обмеження   на   різновиди   використаних  пасток  та
приманювань.  Хоча  існує  мало  погоджень  відносно  того,  як  у
процедурному   плані  повинні  встановлюватися  ці  обмеження  або
навіть,  як їх слід визначити,  широко визнається, що така тактика
повинна регламентуватися чіткими принципами.

                           D. План дій

     59. Незалежно від того, якої цільової стратегії притримується
правоохоронний орган або підрозділ кримінального правосуддя,  вони
повинні у той чи інший момент вирішити для себе,  яким чином вести
слідство по тій  чи  іншій  справі  і  яким  чином  будувати  свої
відносини  з  урядовим  органом,  у  якому  по  підозрі  має місце
корупція.  При  розслідуванні  випадків  про  корупцію,  на  жаль,
переважає, як правило, поляризована атмосфера, коли правоохоронний
орган стає у праведну позу,  стверджуючи,  що поза рамками  самого
органу   нечесність  є  нормою,  а  установа,  що  його  цікавить,
скаржиться  на  те,   що   багато   його   чесних   співробітників
несправедливо  критикуються у засобах масової інформації у зв'язку
з  підозрами  у  злочинах  окремих  осіб,  враховуючи  нескінченну
різноманітність   можливих  ситуацій,  було  б  корисно  домогтися
визначити  деякі  загальні  принципи,  які  слід  би   враховувати
органам,   які   займаються  слідством  у  справах  корупції,  при
організації  і  проведенні  слідства  і  у  своїх   відносинах   з
підозрюваною установою.

             E. Гласність і засоби масової інформації

     60. Всі слідства у справах,  пов'язаних з корупцією,  повинні
вестись  негласно,  професійно  і   відповідально,   хоча   методи
негласного  і  відповідального  слідств можуть бути різними.  Таке
слідство ніколи не допустить  випадків,  коли  у  засобах  масової
інформації    з'являються   детальні   або   сенсаційні   описання
розслідуваних справ,  відомості про які надійшли  з  анонімних  і,
очевидно,  добре обізнаних джерел. Просочування такого роду інколи
виправдовується тим,  що необхідно виявляти додаткових  свідків  і
отримати  додаткові  докази або висвітлити правопорушення,  щоб не
допустити його здійснення,  коли корумповані посадові особи можуть
уникнути  кримінального  слідства  у  зв'язку з неможливістю збору
прийнятих у суді доказів.  Завдання отримання  додаткових  доказів
може бути і правомірною,  але вона повинна виконуватися відповідно
до закону про нерозголошення  слідчої і судової  таємниць.  Рідко,
коли  завдання  висвітлення  правопорушення допускається законами,
які дозволяють надати гласності результатам слідства у справі, яка
не  може бути прийнята до судочинства і майже завжди під контролем
судового або законодавчого органу.  У  випадку  відсутності  таких
законів  і  без  скрупульозного  дотримання  відповідних  процедур
розголошення інформації,  яка підриває репутацію, через неофіційні
канали  може  прирівнюватися  до зловживання владою,  до винесення
сумарного покарання слідчим органом,  у випадку,  коли провина  не
доведена.     61. Засоби масової інформації грають потенційно корисну роль,
забезпечуючи суспільну і, в кінцевому рахунку, політичну підтримку
виділенню необхідних сил і  коштів  для  боротьби  з  корупцією  і
розробки   відповідного   законодавства.   Вони  також  відіграють
загальновизнану роль як рупор громадськості у  плані  забезпечення
гласності   і   підзвітності   урядових  кіл  і  особливо  системи
кримінального правосуддя.  Оскільки вони не є  складовою  частиною
правоохоронних органів,  то їх інтереси не збігаються з інтересами
відповідальних слідчих,  прокурорів  та  суддів.  Якщо  закони  та
процедури  суспільства  диктують  необхідність  розголошення  ходу
слідства  і  в  результаті   відповідна   публікація   перешкоджає
здійсненню  кримінальної дії або розширюється об'єм існуючих даних
та доказів,  то це служить інтересам правосуддя.  Коли  інформація
про  слідство  або  про  підозрюваного,  яка  охороняється судовою
таємницею,  розголошується через те,  що хтось  із  співробітників
органу,  який  веде  слідство,  не може змиритися із затримками та
обмеженнями, що накладаються законами про нерозголошення службової
таємниці,  і  приймає  особисте  рішення,  вважаючи,  що  викриття
виправдане,  то це на руку правосуддю не  грає.  Подібні  ситуації
викликають  зрозумілу  підозру  у  тому,  що  за допомогою засобів
масової інформації переслідується особистий  інтерес  або  інтерес
відомства.  Таких  ситуацій,  при  яких  незаконним способом можна
забруднити  репутацію,  слід  уникати,   за   рахунок   ефективних
адміністративних заходів та покарань не допускати їх виникнення.

                F. Відносини з суб'єктом слідства

     62. Коли орган боротьби з корупцією отримує інформацію,  що є
підставою для початку слідства, необхідно встановити, які варіанти
слідства  виключені.  Так,  з  точки зору слідства,  вирішальною є
думка того порядку,  що слід уникати  розголошення  зацікавленості
правоохоронного   органу  до  того  часу,  доки  існує  яка-небудь
можливість успішних прихованих  дій.  Можуть  виникнути  ситуації,
коли  докази  про  здійснення  злочину можуть бути виявлені шляхом
поєднання прихованого спостереження  з  відкритим,  але  частковим
розголошенням  інтересу,  який  виявляє  слідчий  орган.  Ситуації
такого роду,  певно, виникають нечасто, але в таких випадках, як і
при проведенні повністю закритого слідства, необхідно, щоб слідчий
орган контролював,  наскільки повно і з якого часу така інформація
може  ставати гласною.  Навіть якщо слідство і стає відкритим,  то
забезпечення слідчої таємниці переважає,  тому що у цьому  випадку
знижується  до  мінімуму можливість знищення доказів,  залякування
свідків і фальсифікації виправдувальних доказів.     63. З  урахуванням  переважності  дотримання слідчої таємниці
орган боротьби з корупцією повинен встояти перед великою  спокусою
прийняти психологію вузьковідомчого мислення,  коли вважається, що
чесність існує тільки у його лавах і що  людина,  будь-яким  чином
пов'язана  з  організацією  або  діяльністю,  щодо  яких  ведеться
слідство, повинна розглядатися як така, що перебуває під підозрою.
Таке  ставлення  є  припустимим,  однак  не  обов'язково при цьому
здоровим,  до  того  часу,  доки  воно   не   починає   виявлятися
деструктивним чином частіше всього в тому, що особи, відповідальні
за здійснення програми,  щодо якої ведеться слідство,  про  це  не
сповіщаються,  навіть якщо вони перебувають під підозрою. На етапі
прихованого  слідства  повідомлення  інколи   можливе   тільки   в
загальних рисах, і повідомлятися може тільки особа, через яку така
інформація не  дійде  до  суб'єктів  слідства.  Оскільки  завдання
контакту  полягає  не  тільки у повідомленні,  але і у контролі за
поширенням наданої інформації,  то повідомляти повинна особа,  яка
не  несе  будь-яких обов'язків інформувати інших осіб і може таким
чином взяти зобов'язання про нерозголошення.  Цілком природно,  що
необхідно   особисто   знати   людину  і  щоб  вона  користувалася
репутацією людини,  якій можна довіряти,  або  щоб  існували  інші
порівняльні  гарантії  надійності,  перед тим,  як їй можна було б
довірити  таку  інформацію.   Як   тільки   починається   відкрите
розслідування,  повідомлення  перебуває  у  меншій  залежності від
довіри,  а є скоріше суттєвим елементом бюрократичної чемності, це
служить  для  слідчого органу засобом здійснення його завдання при
одночасному його спрощенні.     64. Завжди повинні встановлюватися обмеження,  які торкаються
будь-яких повідомлень або роз'яснень для осіб,  відповідальних  за
роботу,  щодо  якої  ведеться  слідство,  виходячи із принципу "що
необхідно знати".  За законами ввічливості перший контакт  повинен
здійснюватися   працівником   правоохоронного   органу   у  ранзі,
прирівняного  до  рангу   інформованого   керівника.   У   наданих
роз'ясненнях може відзначатися,  що нерозголошення напряму ведення
слідства   і   його   результатів    обумовлюється    необхідністю
дотримуватися судової таємниці, і відсторонити членів організації,
у відношенні  до  якої  ведеться  розслідування,  від  якої-небудь
підозри у тому, що вони можуть передати дані слідства підозрюваним
особам.  В повідомленні може  вміщуватися  мало  фактичних  даних,
зокрема  тих,  яку допомогу слідчий орган хотів би отримати у ході
проведення слідства.  Однак тим самим керівництво  установи,  щодо
діяльності якого ведеться слідство, ставиться в один ряд з органом
боротьби з корупцією,  що дозволяє керівництву  установи  зберегти
свій  авторитет  і самоповагу щодо громадськості та в рамках самої
установи.     65. Враховуючи  весь  цей  ризик,  може бути важкозрозумілим,
чому слідчому органу  слід  повідомляти  осіб,  відповідальних  за
роботу  організації,  що підозрюється,  або якусь діяльність,  яка
викликає недовіру,  про проведення слідства.  На відкритій  стадії
слідства  можна  забезпечити значні можливості для розслідування і
підвищити його результативність завдяки  тій  допомозі,  яка  буде
надаватися  самою установою.  Такій організації у плані суспільних
відносин  не  залишається  нічого  іншого,  як  заявити  про  свою
готовність  до взаємодії.  Підозрювані особи можуть бути усунені з
посад,  на яких вони можуть чинити перешкоди слідству, і тимчасово
переведені  на  інші  посади.  Можна мобілізувати можливості даної
установи для збору і  перевірки  документів  або  інших  свідчень,
залишивши  їх  кінцевий аналіз за слідчими у кримінальних справах.
Більше того,  майже в кожній організації, якою б корумпованою вона
не  була,  можна  знайти  чесних  людей,  які розуміються на даній
справі і які можуть дати свідчення;  недоречно чорнити установу  і
провокувати   ворожу   захисну   реакцію   навіть  з  боку  чесних
співробітників,  яким,  можливо,  вже і без того  чиняться  значні
перешкоди у плані чесної та відвертої співпраці.     66. Виходячи з  міркувань  бюрократичного  самозахисту  також
може  бути необхідним,  щоб особи,  які відповідають за діяльність
або  роботу  організації  в  цілому,   які   викликають   підозру,
повідомлялись  навіть на етапі закритого слідства.  Жодне слідство
не гарантоване від невдач.  Якщо існує значна небезпека  того,  що
слідчий   орган  може  виявитися  дуже  у  невдалому  становищі  в
результаті розкриття таємної  операції,  якщо  його  мотиви  можна
представити,  як  підозрілі  або  просто  коли результати слідства
можуть  виявитися  суперечливими,   то   слідчий   орган   повинен
розглянути  питання  про  повідомлення  особи,  відповідальної  за
роботу  підозрілої  установи.  Щодо  підозрюваної  установи   таке
повідомлення  добре  тим,  що воно показує,  коли пізніше все стає
відомим,   що   сама   установа   або   меншою   мірою   керівник,
відповідальний за її роботу, заслуговують довіри урядових органів,
що  слідство  ведеться  тільки  відносно  деяких  осіб  або  видів
діяльності  або що у крайньому разі керівник установи сприяє зміні
ситуації,  що склалася.  Тобто, той орган по боротьбі з корупцією,
який діє без урахування подібних думок може врешті ускладнити свої
відносини  з  політичними  владами,  які   будуть   вважати   його
неконтрольованим    і    безвідповідальним   згубником   репутації
організації або окремих людей.  Більше того, факт консультації, на
якій  керівник  установи коротко інформувався про загальні цілі та
завдання  слідства  і  при  цьому   не   висловлював   яких-небудь
заперечень   або   конструктивних   пропозицій,  пізніше  дозволяє
виключити  будь-яку  критику  про  те,  що  слідство  було  погано
обгрунтоване,  некомпетентно  сплановане і що воно було б успішним
тільки  тоді,  коли  б   намагалося   більше   консультуватися   і
співпрацювати  з  даною  установою,  щоб  не допустити продовження
корупції або допустити її в розмірах,  не більших, ніж це потрібно
для  успішного  завершення слідства.  І дійсно,  у деяких випадках
(наприклад,  недопустима поблажливість щодо поховання  небезпечних
відходів,  порушень  техніки  безпеки перевезень,  провозу і збуту
наркотиків)  негайне  припинення  подібної   практики,   здійснене
адміністративним  шляхом  або  у  результаті вжиття заходів з боку
кримінального правосуддя,  може бути не менше  важливим,  ніж  сам
судовий вирок.

        IV. Правові положення з питань вилучення коштів і
        майна, отриманого в результаті корупції

                       A. Поняття вилучення

     67. В останні роки у ряді правових  систем  стало  надаватися
нове   значення  процедурам  конфіскації  і  вилучення  власності,
пов'язаної з незаконною діяльністю і отриманої в результаті  такої
діяльності.   Необхідність  ефективної  боротьби  з  організованою
злочинністю,  особливо з контрабандою наркотиків,  яка примушує  з
новою увагою поставитися до конфіскації та вилучення,  розглядаючи
їх,  як  стратегічну  зброю,   як   повністю   економічний   метод
дестимулювання організованої злочинної діяльності у цілях прибутку
і як засіб виявлення і усунення фінансових переваг  антисоціальної
діяльності  разом  з  обумовленою  ними владою.  У деяких правових
системах таке нове уявлення вимагало перегляду поняття  викупу  як
правового механізму,  націленого на встановлений об'єкт, до нового
трактування,  тобто як покарання, накладеного на ту чи іншу особу,
але  вимірюваного  установленими  об'єктами  або відповідною сумою
грошей.  Частіше вилучення трактувалося  достатньо  широко  і  вже
включало  в  себе,  крім  вилучених  об'єктів,  вилучення  й інших
активів правопорушника.  У обох цих випадках вирішальним було  те,
що у результаті держава усувала всі економічні переваги,  отримані
злочинним шляхом,  а  не  тільки  безпосередній  фізичний  продукт
одного злочину, і не тільки накладало визначений штраф, сума якого
могла бути зовсім  непропорціональною  значно  більшому  прибутку,
отриманому   в   результаті  злочинної  діяльності.  Таким  чином,
ліквідувалися результати злочину і його мотиви.

      B. Конвенція Організації Об'єднаних Націй про боротьбу
  проти   незаконного  обороту  наркотичних засобів та
  психотропних речовин у тому, що стосується вилучення
         за злочини, не пов'язані з наркотиками

     68. Широко   визнана   важливість   стратегії  вилучення  для
забезпечення  дотримання  законів  по  боротьбі   з   наркотиками,
викладеній  у  Конвенції Організації Об'єднаних Націй про боротьбу
проти  незаконного  обороту  наркотичних  засобів  і  психотропних
речовин 1988  року  (  995_096  ).  Конвенція  вміщує всеохоплюючі
положення,  які забезпечують конфіскацію прибутків,  отриманих від
злочинів, пов'язаних з наркотиками і активів, придбаних незаконним
шляхом.  Стаття 5 Конвенції також включає  в  себе  положення,  що
стосуються міжнародного співробітництва з цих питань.     69. Відповідні положення Конвенції ( 995_096 ) -  це  останнє
слово  у  галузі  стратегії  вилучення  або  конфіскації.  Подібні
положення  хоча  і  обмежуються  правопорушеннями,  що  стосуються
наркотиків,  розглядаються і в інших численних проектах документів
Організації  Об'єднаних  Націй,  а  також  у   багатосторонніх   і
двосторонніх договорах, не обмежених правопорушеннями, пов'язаними
з наркотиками. Національні законодавчі органи приймають все більше
законів про вилучення у зв'язку з ситуаціями,  які виникають як на
національному,  так і на міжнародному рівнях,  але не  обов'язково
обмежені правопорушеннями,  пов'язаними з наркотиками. З будь-якою
економічно обумовленою формою злочинності можна  успішно  боротися
за  допомогою  вилучення,  а  корупція є квінтесенцією економічних
злочинів,  проти якої вилучення на національному  та  міжнародному
рівнях  було  б  певно  також ефективним.  Крім того,  у зв'язку з
потенційно задіяними великими  коштами  можна  привести  серйозний
аргумент  економічного  характеру на користь того,  що національне
багатство, яке привласнюється корумпованими керівниками, може бути
виявлено, на нього може бути накладено арешт і воно може підпадати
під вилучення.

                       1. Проблемні галузі

     70. Положення Конвенції ( 995_096 ) дозволяє визначити  деякі
проблемні  галузі,  які,  напевно,  виникнуть  у  ході  розробки і
виконання протоколів,  достатньо широких для дійового застосування
вилучення  у  боротьбі з корупцією і пов'язаними з нею прибутками.
Перша така галузь - це принцип  збереження  банківської  таємниці,
який виключається як обгрунтування для відмови діяти відповідно до
положень пункту  3  статті  5  Віденської  конвенції.  Щодо  цього
питання, здається, на глобальному рівні думки розходяться. В одних
країнах з традиційно пільговою системою  оподаткування  змінюються
відповідні  процедури  з  метою отримання більш широкого виходу на
міжнародний ринок  шляхом  надання  конфіденційних  банківських  і
фінансових   послуг.   Звичайно,   при   прийнятті   таких  рішень
враховується значне число й інших факторів, а не тільки міркування
із   галузі  чисто  кримінального  правосуддя.  Однак,  як  тільки
правопорушення, пов'язані з корупцією, отримають точне визначення,
стане  цілком  ясно,  що вони заслуговують не більшого захисту під
виглядом збереження банківської таємниці,  ніж ті  правопорушення,
які зв'язані з торгівлею наркотиками або психотропними речовинами.     71. У пункті 10 статті 3 Конвенції (  995_096  )  зачіпаються
деякі делікатні моменти,  з яких,  можливо, було б легше досягнути
консенсусу відносно злочинів,  пов'язаних з наркотиками,  ніж  тих
злочинів,  які стосуються корупції. Мало положень можуть викликати
більше непогодження при обговоренні питань із галузі  міжнародного
кримінального  права,  ніж положення про виключення правопорушень,
здійснених за політичними  мотивами.  Існування  такого  положення
зводиться  в універсально визнаний принцип звичайного міжнародного
права;  в національних законах, договірних положеннях і звичайному
праві окремих держав щодо його змісту царює повна плутанина.  Воно
по-різному визначається,  виходячи з характеру правопорушення,  що
стосується,  наприклад,  насильства,  здійсненого  для  досягнення
політичних цілей збройного повстання,  або мотивами  держави,  яка
запрошує,  зокрема,  прагненням  забезпечити покарання,  що носить
політично дискримінаційний характер.  Один з найчастіших  випадків
його  застосування  пов'язаний  із захистом колишніх урядовців від
видачі з метою порушення кримінальної  справи  за  правопорушення,
яке не стало злочином проти людства,  і з мотивів, пов'язаних з їх
політичною прихильністю.  Можна легко уявити собі, що новий режим,
бажаючи  забезпечити  повернення  і  покарання  колишніх посадових
осіб,  може  вимагати  їх  видачі   на   основі   нібито   скоєних
правопорушень,    пов'язаних    з   корупцією,   які   можуть   їм
інкримінуватися по  праву  або  бути  сфабрикованими,  або  можуть
представляти  собою  юридично  сумнівну  спробу затримати посадову
особу, відповідальну за будь-який недолік свого підлеглого, або за
необачне витрачання коштів,  формально, однак, яке не підпадає під
розряд  кримінальних.  На  щастя,  вилучення  не  стає   настільки
делікатним питанням, як видача. На карту ставиться вартість майна,
а  не  свобода  людини.  Наявність  великого  багатства,  що  може
підлягати вилученню,  в руках офіційної особи, що втекла, дозволяє
зробити висновки,  що воно  було  отримано  незаконним  шляхом.  І
нарешті,  як  говориться  у Конвенції,  країна може застосувати до
міжнародних угод тлумачення з точки зору свого внутрішнього права.
Так,  правопорушення,  пов'язане з корупцією,  може і не підпадати
під розряд політичних правопорушень,  виключених per se у договорі
або  конвенції,  однак  внутрішньодержавні суди можуть відмовитись
прийняти рішення про вилучення на основі визначення по  конкретній
справі,  що  недостатність  доказів  і  непрямих фактів дозволяють
зробити висновок про те,  що вимога про застосування  вилучення  є
політично мотивованою.     72. Теоретично більш серйозною перепоною вважається пов'язане
з  цим  положення  про  виключення фінансових правопорушень.  Воно
часто використовується для захисту від переслідування  за  подання
неправильних відомостей,  зазначених у податковій декларації,  або
за  невірне  повідомлення  про   заборгованість   за   податковими
платежами,  що у деяких країнах розглядається скоріше як порушення
регламентаційних правил,  ніж  як  кримінальне  правопорушення.  У
деяких  ситуаціях  незаконне  використання  урядових ресурсів може
бути таким же поширеним явищем,  як і ухилення від сплати податків
підприємцями,  і  може  знаходити  відбиття  в  наданні  таких  же
неправильних декларацій, документів і звітів. Слід сподіватися, що
держави,  які  роблять  винятки  для  фінансових  правопорушень та
розповсюджують такі винятки на видачу і заходи взаємної  юридичної
допомоги,  наприклад,  вилучення, врешті-решт визнають ту особливу
небезпеку, яку несе корупція для інших урядів, і будуть розглядати
її,  як  тяжке  правопорушення,  до  якого не буде застосовуватися
виняток, що застосовується для фінанасових правопорушень. На жаль,
враховуючи  концептуальну  основу  принципу винятку для фінансових
правопорушень,  а також той факт,  що цей  принцип  часто  законно
закріплений  у  ряді  країн,  що намагаються притягнути капітал за
рахунок забезпечення нерозголошення  банківської  таємниці,  такий
виняток  може створити складності у випадках вилучення у зв'язку з
корупцією,  якщо  тільки  в  результаті  загального   міжнародного
несхвалення  не  вдасться  обмежити  широке  розповсюдження  цього
принципу і його охоплення.

                        2. Тягар доведення

     73. У  Конвенції  (  995_096  )  вміщується   також   важливе
положення   про   перенесення   тягаря   доведення,   процедурного
механізму, який може мати велике значення для країни у її боротьбі
проти  корупції.  Це  положення  цікаве  як  з тактичної,  так і з
стратегічної точки зору.  Як тактична зброя воно  пропонує  спосіб
вилучення  відносно  невеликих  ресурсів і припускає лише маленьку
можливість  нечесності  або   помилки.   У   стратегічному   плані
перенесення  тягаря визначення активів і пояснень їх виникнення на
посадову особу,  що володіє ними,  тотожно веденню психологічної і
тактичної  війни  проти корупції.  Постійне побоювання у зв'язку з
необхідністю відзвітуватися за неправедно нажите майно або повинне
привести  людину  у  стан  нервозності,  який буде мати стримуючий
ефект,  або  корумпована  посадова  особа  буде  поставлена  перед
дилемою подавати чи не подавати відомості на вимогу. Якщо посадова
особа хоче мати  правдоподібне  законне  пояснення  відносно  всіх
активів, коли йому доведеться звітувати, то необхідно сфабрикувати
прикриття,  і йому або їй,  можливо,  доведеться  подати  звіт  за
період,  на який припадає хабар або вимога, з метою дати логічне і
погоджене за часом пояснення щодо володіння завуальованим активом.
Однак  це  призводить  до  початку  небажаного  дізнання  відносно
незаконних зв'язків і діяльності,  що,  таким чином,  говорить про
корисність  і  бажаність  використання  правила перенесення тягаря
доведення  відповідно  до  вимог  надання  звітності.  Тим   більш
необхідно суворо враховувати відповідні процедурні принципи, які у
юрисдикції   багатьох   країн   складають    невід'ємну    частину
конституційного  захисту прав людини.  Для забезпечення дотримання
конституційних принципів не  слід  змінювати  принципи  презумпції
невинності  або  обов'язку  звинувачення  довести  провину.  Можна
встановити процедурну або доказову норму презумпції, яка може бути
заперечена.   У   Зімбабве   передбачена   така   презумпція,  яка
приймається після встановлення визначених фактів, а обвинуваченому
залишена  можливість  привести докази фактів,  відомих тільки йому
самому.

            3. Валютний контроль і "відмивання" грошей

     74. У відповідності до Конвенції  (  995_096  )  "відмивання"
грошей  або  угода  з  повторним поверненням коштів,  пов'язаних з
наркотиками,  повинні  розглядатися  як  кримінальна  справа.   Це
особливо  важливо  для  програм  боротьби  з корупцією,  тому що у
серйозних випадках  шахрайства  щодо  державних  коштів,  посадові
особи,  які здійснили правопорушення,  часто прагнуть не допустити
розкриття своїх нечесно отриманих баришів, або забезпечити безпеку
їх  у  випадку  зміни політичного клімату,  у результаті чого може
зрости можливість накладення на них арешту.  Відмивання  грошей  у
самій  країні,  приховання  їх походження і переказ їх на іноземні
рахунки і вклади стали у даний час звичною справою.  Дійові заходи
у галузі валютного контролю можуть сприяти визначенню і придушенню
економічних злочинів у  будь-якій  формі,  включаючи  корупцію,  і
потрібно  сподіватися,  що  такі  заходи не будуть обмежуватися на
національному та міжнародному рівнях тільки торгівлею наркотиками.

             V. Економічні санкції проти підприємств,
                  замішаних у корупції

                  A. Звіти корпорацій і санкції

     75. Слід  розробити  механізми звітності,  з тим щоб на осіб,
які укладають контракти з урядом або, що мають урядову ліцензію на
свою   діяльність,   накладався   обов'язок  надавати  інформацію,
звичайно  фінансового  або  ділового  характеру,   яка   могла   б
перешкоджати  незаконній  діяльності посадових осіб.  У цій галузі
санкції  адміністративних  органів  можуть  не  тільки   збільшити
небезпеку  кримінального переслідування,  але і являти собою більш
переконливу загрозу.  Коли кримінальні санкції є єдиним стримуючим
методом,  досвід показує,  що навряд чи можливо сподіватися на те,
що  конкуруючі  корпорації  будуть  достатньою  мірою  побоюватися
притягнення  до  суду за хабарництво,  щоб відмовитися від бажаної
комерційної користі.     76. Включення  у  це  рівняння розпорядження,  яке передбачає
донесення у випадках хабарництва,  ніяким чином  його  не  змінює,
коли тільки органи кримінального правосуддя мають достатній досвід
і причини виявляти ці випадки та їх приховування і  вести  по  них
роботу.  Причина  полягає  лише  у  тому,  що  ступінь потайності,
необхідної для того,  щоб хабар  спрацював  і  щоб  про  нього  не
дізналися  конкуренти або співробітники посадової особи,  яка бере
хабар,  є гарантією того,  що орган  кримінального  правосуддя  зі
свого боку навряд чи коли-небудь запідозрить факт хабарництва,  не
кажучи вже про те,  щоб його довести.  Картина змінюється,  коли у
розпорядчих та податкових органах,  які мають доступ до внутрішніх
даних  корпорацій  і  володіють  значною   розпорядливою   владою,
з'являється  адміністративна  зацікавленість у визначенні випадків
хабарництва та інших видів  незаконної  діяльності,  або  випадків
недонесення про такі злочини і в накладанні за це санкцій.     77. Як переконливий приклад можна навести  роботу  податкових
органів,  які  займаються рутинною ревізією фінансової і витратної
документації підприємства.  У  них  є  стимул  розкривати  випадки
хабарництва,  замасковані під фіктивні витрати,  коли такі витрати
не визнаються такими, що підпадають під звільнення від податків, в
результаті  чого зростає заборгованість за податковими платежами і
з'являється можливість прослідкувати  такий  прибуток,  обкладений
податком,   на   шляху  до  його  одержувача.  Орган  ліцензування
корпорації  також  має  повноваження  вирішувати,  чи   залишиться
корпорація  у  справі  і буде продовжувати випускати акції та інші
цінні  папери,  зважаючи  на  свій  доступ  до  фінансових   даних
корпорації  може  притримати  її  регламентуючими  заходами.  Коли
вимагається  надання  такому  органу  періодичної  звітності   або
потрібно  дати  відповіді на запитання про підозрілі угоди та види
діяльності,  імовірність того,  що правопорушення  буде  розкрито,
явно  зросте.  Ця  імовірність  і  відносно  можливості  прийняття
адміністративних  санкцій  в  порівнянні  з  украй   малоімовірним
варіантом застосування кримінальних санкцій не може утримувати від
хабарництва як від дуже ризикованої ринкової  стратегії.  Це  може
також  дати  можливість  грати  на особливостях інтересів у рамках
самої структури  корпорації  і  дозволяє  свідомо  прихильному  до
реформ або просто до захисту ревізору, члену правління наполегливо
вимагати надання точної звітності в установленій формі.  Як тільки
це   буде  досягнуто,  корумпована  посадова  особа  буде  у  дуже
уразливому становищі, а її прикриття буде ослаблено.     78. З  метою  значного  зниження  корупції адміністративним і
розпорядчим органам слід накладати на  все  підприємство  і  осіб,
бажаючих  отримати  державні  контракти  або  державні  ліцензії і
концесії,  зобов'язання, аналогічні вимогам про надання звітності,
які  накладаються  на  державних  службовців як одна з умов найму.
Залежно від ситуації від продавця можна вимагати  пред'являти  для
державної  ревізії  всі  приміщення  і документи або сповіщати про
будь-які винагороди,  сплачені у зв'язку з  отриманням  державного
контракту,  або  незадовго до цього.  Від усіх,  хто веде справи з
урядом,  може вимагатися надання відомостей про будь-які зв'язки з
державними  посадовими особами та співробітниками,  або з особами,
так чи інакше пов'язаними з ними.     79. Перераховувати   різні   вимоги   про   надання  корисної
інформації  можна  безкінечно  довго,  тому  такий  перелік   слід
обмежити  лише  тими  вимогами,  які  не пов'язані з дуже великими
витратами по угодах,  що може бути економічно невиправданим і може
боляче  вдарити  врешті  по  кваліфікованих і чесних підрядчиках і
продавцях.  У той же час головним міркуванням  повинна  бути  ідея
забезпечення  дотримання закону.  У міру розширення кола приватних
осіб і організацій,  які ведуть за ліцензією  справи  з  урядовими
підприємствами  і  суспільним  сектором,  на  які розповсюджуються
розпорядження  про  надання   звітності,   прийняті   директивними
органами  уряду,  зростання  обсягу  звітності  знижує імовірність
того,  що звіти будуть старанно проглядатися, а порушення - рішуче
припинятися.  Тому  санкції  за  порушення  повинні накладатися по
можливості автоматично,  з тим щоб  у  результаті  нестачі  сил  і
коштів   для   примусового   виконання  розпоряджень  про  надання
звітності, вони не носили ілюзорного характеру. Навряд чи урядовий
підрядчик  або  власник ліцензії,  який проігнорував цю вимогу або
перекрутив звітність,  буде представляти велику  і  законослухняну
організацію,  яка  з покірністю прийме важке фінансове покарання і
позбавлення права у майбутньому на отримання державних контрактів.
Значно   більш   імовірно,   що   порушником  буде  потерпіла  від
банкрутства організація,  проти якої неефективні адміністративні і
регулюючі  заходи,  або велике хижацьке корпоративне підприємство,
яке скористається будь-яким  політичним,  фінансовим  і  юридичним
засобом, щоб не допустити або уникнути санкцій. Ревізійним органам
або  органам  з  перевірки  дотримання  контрактів,  які   повинні
відреагувати на повідомлення про правопорушення,  слід враховувати
цю небезпеку, як, зрештою, вона повинна враховуватися органами, що
займаються  розробкою  договорів або видають ліцензії.  Крім того,
попереднє погодження  урядових  органів  повинно  супроводжуватися
чіткою   умовою  прийняття  передбачених  механізмів  автоматичних
санкцій.  Порядок платежів по контракту може передбачати положення
про  утримання  або  припинення виплат до того часу,  доки не буде
проведена остаточна ревізія і  контроль  не  тільки  відповідності
виконання  контракту,  але і всіх положень з боротьби з корупцією.
Власнику  ліцензії   може   бути   запропоновано   оголосити   про
зобов'язання   або   надати   гарантії   забезпечення  фінансового
відшкодування у випадку порушення поданих у ліцензії положень  про
доброчесність.  Це  повинно передбачати припустимо спрощені заходи
процедурного характеру на основі адміністративної  справедливості,
так,  щоб  причинно-наслідкові  відносини  недотримання положень і
накладення санкцій були  очевидними,  а  їх  стримуючий  ефект  не
знижувався затримкою виконання. І навпаки, громіздкі процедури, що
передбачають адміністративні санкції у  ролі  передумови  судового
слідства,  можливо,  треба  замінити  на  просте  рішення суду про
відповідальність  prima  fasie.  Це  могло  б  прискорити   судове
переслідування  і знизити можливість для корумпованих елементів на
адміністративному рівні перешкоджати розгляду справи у суді.     80. Оскільки  у  економіці  країн,  що  розвиваються,  значна
частина  спроб  корупції  і  незаконного   використання   ресурсів
пов'язана  з  іноземними  капіталовкладеннями з метою розвитку або
коштами на цілі допомоги,  що надходять у  економіку,  щодо  таких
коштів необхідно приймати особливі застережні заходи.  На практиці
заходи  контролю,  які  можуть   прийматися   підприємствами   або
організаціями-донорами,    викликають   дратівливість,   однак   є
очевидним бажання боротьби з корупцією з боку країн-одержувачів  і
країн-донорів, підприємств та організацій.  У договірних ситуаціях
деякі сумно  відомі  приклади  хабарництва  у  галузі  технології,
пов'язаної зі здійсненням величезних проектів і у сфері постачання
зброї,  дають  підстави  для   передбачення,   що   етичні   норми
багатонаціональних  і гігантських національних корпорацій постійно
повинні  підтримуватися  адміністративними   і   регламентаційними
заходами.  У зв'язку з життєво важливими національними інтересами,
пов'язаними з контрактами у галузі оборони, технології і розвитку,
гра  політичних  інтересів  стає  неминучою,  як  у  ході  процесу
складання договору,  так і в випадку будь-якої суперечки з приводу
санкцій, враховуючи це, особливо бажаним буде або подання боргових
зобов'язань,  або депонування заставних внесків,  які можуть  бути
легко  вилучені  у  випадку  несумлінності і сума яких є достатньо
значною для того,  щоб забезпечити реальний стримуючий ефект,  або
використання розумних заборонних процедур.

                    B. Вилучення у корпорацій

     81. Положення  про  вилучення,  підсилене перенесенням тягаря
доведення походження  підозрілої  власності,  може  бути  могутнім
засобом,  який  утримує  урядових  посадових  осіб  від здійснення
посадового проступку.  Однак застосування цього засобу  тільки  до
державних  службовців  буде  означати  ігнорування значної частини
розміщеного у ньому потенціалу. Вірно, що виплати, які вимагаються
державною  посадовою  особою  у незговірливих громадян,  прямо або
через ланцюжок своїх підлеглих, можуть приносити значні прибутки і
значною мірою можуть підпадати під положення про вилучення.  Однак
у більшості значних випадків корупції,  пов'язаних з  депонуванням
державних   фондів,   продажем  урядових  активів  або  виконанням
договорів  на  постачання,  правилом  є  погоджувальні  відносини.
Цілком  очевидно,  що  слідчий  по  боротьбі  з  корупцією повинен
намагатися виявити,  арештувати і  вилучити  винагороду,  сплачену
особам тільки за їх послуги посередників урядової посадової особи,
яка приймає рішення, підприємці, що пропонують таку винагороду, за
свій  намір  удаватися  до  нечесних  прийомів також повинні нести
кримінальну відповідальність.     82. Однак  такі заходи є відверто неадекватними.  Корпорації,
трести і численна кількість сучасних ділових структур існують саме
для   того,   щоб   уникнути   особистої   відповідальності.  Вони
використовуються для того,  щоб уникнути кримінальної і  цивільної
відповідальності  шляхом  розмивання відповідальності і навмисного
заплутування питання про неї, жорсткого розмежування інформації за
відділами та за іншими структурними одиницями,  за рахунок ведення
двозначної або  безпредметної  документації  і  використання  усіх
інших  прийомів,  які  дозволяють  головам  корпорацій переконливо
заперечувати  свою  участь.  Більше  того,  можливість   тривалого
ув'язнення  для  відповідальної  посадової  особи,  яка замішана в
отриманні хабара, який не супроводжувався насильницькими діями або
погрозами  для  життя,  вкрай мала.  Можливість привласнити значну
частину призначеної суми хабара є достатньо великим стимулом,  щоб
з'явилось  "бажання  піти на це" у відповідальної посадової особи.
Часто угоди  з  наданням  хабара  спеціально  розробляються  таким
чином,  щоб  енергійний  керівник проекту міг отримати кошторис на
стимулювання збуту і витрачати його, не звітуючи перед вищестоящою
інстанцією.   Таким   чином,   без   відома   "корпорації"  можуть
застосовуватися будь-які необхідні  заходи  і  найбрудніші  методи
(хабарництво,  використовування  послуг  проституток або отримання
кокаїну,  послуги приватних детективів або дискредитація продукції
конкурента). У випадку викриття винний адміністратор може подати у
відставку або навіть буде публічно зганьблений і звільнений, хоча,
напевно,  за  ним  зберігається  вищою  мірою  приваблива пенсійна
допомога або він отримає вихідну допомогу, дякуючи чому корпорація
або  інші  відповідальні особи та члени правління,  введені у суть
справи,  будуть захищеними від шантажу.  Все це створює  необхідні
стимули  для  того,  щоб керівник проекту,  як і раніше приймав на
себе повну відповідальність за поведінку, яка приносить корпорації
великий прибуток.     83. Для  отримання  максимальної  віддачі  від   використання
положення про вилучення з метою утримання від корупції і покарання
за  неї  цей  спосіб  необхідно  застосовувати  проти  економічних
одиниць, у яких на карту поставлено більше, ніж у інших. Керівники
корпорації або іншої економічної одиниці постійно заклопотані тим,
щоб  домогтися конкурентоспроможного рівня прибутку,  не наражаючи
на небезпеку активи корпорації. Якщо санкція у випадку дачі хабара
в  зв'язку з контрактом або у випадку іншої форми корупції полягає
у фіксованому цивільному  або  кримінальному  стягненні,  то  мала
імовірність того,  що справа буде розкрита,  а у випадку розкриття
буде передана до суду,  приводить до того,  що розмір потенційного
стягнення  для  корпорації  знижується  за  рахунок  тих або інших
малоімовірних варіантів, поки його функція фінансового стримування
не стає ілюзорною.  Якщо ж офіційно говориться про те, що в основі
контракту або іншої форми ділових взаємовідносин з тим  або  іншим
урядовим  органом  лежить  співучасть в корупції,  і якщо наслідки
такої співучасті стають потенційно катастрофічними не  тільки  для
філіалу, створеного з метою прикрити головну корпорацію від повної
відповідальності,  але і  для  самої  головної  багатонаціональної
корпорації, то реальне економічне стримування починає відчуватися.
Якщо у результаті дачі хабара передбачається втрата  всіх  коштів,
сплачених  за  даним  контрактом,  забезпеченим хабаром,  або всіх
активів корпорації, які використовуються за даним контрактом, плюс
сума,  яка  багаторазово  перевищує  суму хабара,  а також статуту
корпорації і можливості вести справи в  даній  державі,  або  якщо
можливі   будь-які   інші  катастрофічні  наслідки,  то  результат
підрахунків  корпорації  на  предмет  того,  наскільки  прийнятний
варіант хабара за контракт про збут, може бути зовсім іншим.     84. Слід також  зауважити,  що  окремий  слідчий,  який  веде
справу  про хабар,  не повинен мати можливості уникнути вилучення.
Вилученню підлягають преміальні або кошти,  отримані безпосередньо
для/або в результаті незаконної діяльності або домовленості.  Крім
того,  слід  приділяти  увагу  необхідності  накладення  каральних
санкцій   з   метою   стримування,   які   відіб'ють   бажання   у
відповідальної особи  перекладати  на  себе  з  голови  корпорації
відповідальність за дії, в результаті яких буде отримано прибуток.
Один спосіб досягнення мети полягає  в  тому,  щоб  відповідальний
працівник   ніс   солідарну   і   окрему  відповідальність,  тобто
відповідав  рівним  і  незалежним  чином  за  будь-яке  вилучення,
накладене  на  корпорацію,  в інтересах якої даний працівник діяв.
Коли в результаті участі в дачі хабара буде  призначено  вилучення
достатньо  великої  суми,  яка винесе не тільки всі прямі прибутки
від нечесної угоди,  але і пенсійну, і вихідну допомоги та сумарні
виплати у зв'язку з роботою в компанії, то число готових ризикнути
тим, що вже не буде просто ритуальною жертвою, певно знизиться.     85. У  Швейцарії  спеціальний комітет готує проект закону про
корпоративну відповідальність як засіб  закріплення  законодавства
країни, спрямованого на боротьбу з корупцією.

        VI. Підготовка кадрів і обмін міжнародним досвідом

     86. Оскільки  корупція є проблемою,  від якої не застраховані
ні   країни,   що   розвиваються,   ні   розвинуті   країни,    то
спостерігається загальний інтерес до обмеження її розповсюдження і
можливості її попередження.  Часто засоби,  які є у арсеналі осіб,
причетних  до  корупції  (особливо  у  тих  випадках,  коли вони є
результатом організованої  злочинної  діяльності  або  діяльності,
пов'язаної  з  наркотиками),  а  також,  коли вони мають владу над
багатьма країнами,  особливо тими, що розвиваються, контролюватися
не   можуть.  У  зв'язку  з  цим  важливе  значення  має  технічна
співдружність між країнами,  які не мають коштів та інфраструктури
для боротьби з корупцією.     87. Для забезпечення послуг експертів і  коштів,  яких  часто
недостатньо  на  національному,  міжнародному,  регіональному  або
субрегіональному рівнях можна було  б  розробити  міждисциплінарні
програми   у   галузі   підготовки   кадрів  та  освіти.  Технічна
співдружність, яка повинна здійснюватися з самого початку, могла б
включити  типові курси для університетів,  комерційних і державних
адміністративних  шкіл,   де   такі   є,   учбові   семінари   для
викладацького складу і спеціальні посібники або стипендії. Основою
цих програм  могли  б  служити  погоджені  стандарти,  які  можуть
сприяти  вирішенню  проблем,  які  становлять  загальний  інтерес.
Міжнародне співробітництво може здійснюватися також шляхом  обміну
інформацією і створення координаційних центрів, а також проведення
порівняльних  аналізів,  які  допоможуть   країнам   у   розробці,
формулюванні   і   здійсненні   сумісних  стратегій  і  погоджених
домовленостей з метою попередження корупції і боротьби з нею.     88. Хотілось би сподіватись,  що дана настанова буде корисною
як інформаційний документ і як учбовий посібник.  Вона  призначена
для  використання  при  професійній  підготовці урядових посадових
осіб,  які займаються питаннями боротьби з  корупцією.  Вона  може
використовуватися  не  тільки  у  майбутній діяльності Організації
Об'єднаних Націй у галузі підготовки кадрів та технічної допомоги,
але  і національними органами та іншими міжнародними організаціями
при проведенні курсів та семінарів,  присвячених питанням боротьби
з  корупцією.  При  цьому можуть бути використані ресурси програми
Організації Об'єднаних Націй у галузі боротьби  зі  злочинністю  і
кримінального правосуддя,  або безпосередньо через її Відділення у
Відні,  або  через  її  сітку   міжрегіональних   і   регіональних
інститутів.     89. Для здійснення заходів,  викладених  у  даній  настанові,
може    знадобитися   проведення   конкретних   законодавчих   або
адміністративних реформ,  не завжди здійсненних в рамках  існуючих
умов  і правових структур ряду країн.  У цьому зв'язку знадобиться
допомога для розгляду чинного  законодавства  і  проведення  таких
реформ.  Крім  того,  слід  передбачити  учбові  курси для суддів,
прокурорів та співробітників правоохоронних органів,  з  тим,  щоб
вони  могли  вживати заходів у зв'язку з новими,  таємними формами
корупції та іншими економічними злочинами.  Створення  спеціальних
підрозділів  по  боротьбі  з  корупцією передбачає також наявність
послуг  експертів  і  обладнання   для   поєднання   вже   успішно
застосовуваних  методів  з  постійною  необхідністю  у  збиранні й
аналізі  відповідних  даних,  а  також  у  обміні  інформацією  та
досвідом.  У зв'язку з труднощами,  з якими усе частіше стикаються
представники органів  розшуку  при  веденні  справ,  пов'язаних  з
корупцією, в останні роки все більше очевидною стає необхідність у
міждисциплінарному  підході  при  створенні   таких   підрозділів.
Таємний характер операцій і,  як правило, високий рівень офіційних
осіб,  які беруть у них участь,  а  також  ряд  вишуканих  методів
передачі  і  приховування коштів,  особливо при транснаціональному
підкупі і корупції,  призводять до того,  що виявлення діяльності,
пов'язаної з корупцією, є надзвичайно складним завданням.     90. Тому міжнародне співробітництво має дуже важливе значення
для  отримання  істотних  і  врахованих судом свідчень і подолання
перешкод, які створюються в результаті відмінності правових систем
та  існування  законів про нерозголошення банківської таємниці.  З
метою поліпшення становища та недопущення  затримок  у  зв'язку  з
відсутністю   координації   при   веденні  компетентними  органами
слідства і  судового  дізнання,  що,  як  правило,  призводить  до
безкарності  причетних  до корупції офіційних осіб щодо дії закону
про позовну давність,  необхідно укладати  двосторонні  угоди  про
допомогу  у  проведенні  розслідувань  і  судових дізнань.  Другий
аспект міжнародного співробітництва,  який  заслуговує  на  увагу,
передбачає  здійснення  таких типових законів,  як Типовий договір
про видачу ( 995_687 ),  Типовий  закон  про  взаємну  допомогу  у
кримінальних питаннях  (  995_833  )  і Типовий закон про передачу
кримінального судочинства  (  995_825   ),   які   були   прийняті
відповідно Генеральною Асамблеєю у її резолюціях 45/116,  45/117 і
45/118 від 14 грудня 1990 року і для  реалізації  яких  може  бути
корисною   розробка  типового  законодавства,  а  також  укладання
конкретних домовленостей з метою їх практичного застосування.

                             Додаток

                   Резолюція восьмого Конгресу
      Організації Об'єднаних Націй з попередження
      злочинності та поводження з правопорушниками

              Корупція у сфері державного управління

     Восьмий Конгрес Організації Об'єднаних Націй  з  попередження
злочинності і поводження з правопорушниками     відмічаючи, що проблеми корупції  у  державній  адміністрації
носять загальний характер і що, хоч вони особливо згубно впливають
на країни з уразливою економікою,  цей вплив відчувається в усьому
світі,     переконаний, що діяльність корумпованих державних  службовців
може  звести нанівець потенційну ефективність усіх видів державних
програм, перешкоджати розвитку та завдавати шкоди окремим особам і
групам,     визнаючи загальну важливість зведення до мінімуму корупції  у
процесі соціального та економічного розвитку,     визнаючи також,  що  корупція  веде  до  несправедливості   і
несумісна  з  тим  принципом,  що  правосуддя  повинно чинитися на
справедливій та неупередженій основі,     підтверджуючи необхідність    розробки,   спрямованої   проти
корупції політики,  яка  повинна  охоплювати  стратегії  у  галузі
економіки   і   розвитку,   загальні   превентивні   і  спеціальні
адміністративні, слідчі та правові заходи,     занепокоєний зв'язком  корупції  з  іншими видами економічної
злочинності,  організованої  злочинності  та   незаконного   обігу
наркотиків, включаючи "відмивання" грошей, розглянувши настанову з
практичних  заходів  боротьби  з  корупцією  та  постановивши,  що
запропоновані  заходи  можуть  значною  мірою  сприяти відповідним
зусиллям урядів у боротьбі з корупцією,     розглянувши також   доповідь   Міжрегіонального   семінару  з
проблем корупції у сфері державного управління,  який  відбувся  в
Гаазі  11-15  грудня 1989 року і організованого спільно з Відділом
управління розвитку Департаменту з  технічного  співробітництва  з
метою розвитку Секретаріату і Сектором попередження злочинності та
кримінального  правосуддя  Центру   з   соціального   розвитку   і
гуманітарних питань Секретаріату,     підкреслюючи, що   Організація   Об'єднаних   Націй   повинна
відігравати  важливу  роль  у  наданні  допомоги державам у справі
ліквідації згубного явища корупції,

     1. рекомендує  державам-членам  розробити  адміністративні  і
регулятивні   механізми   для  попередження  практики  корупції  і
зловживання владою, які повинні включати:     a) розробку   стратегії  боротьби  з  корупцією  як  особливо
пріоритетних напрямів планів економічного та соціального розвитку,
які  включали  б  елементи  боротьби  з  корупцією,  як невід'ємну
частину відповідних програм;     b) підвищення  суспільної  обізнаності про право користування
державними  послугами  і  програмами  та  забезпечення  ефективних
каналів для подання скарг;     c) створення повноцінних  внутрішніх  процедур  управління  в
урядових установах для боротьби з корупцією;     d) прийняття  заходів   у   рамках   урядових   установ   для
забезпечення   звітності,   ефективних  дисциплінарних  заходів  і
засобів правового захисту щодо державних службовців;     e) при  необхідності  удосконалення  банківських і фінансових
правил  та  механізмів  з  метою  попередження  значних   грошових
переказів, отриманих в результаті корупції;     2. пропонує   державам-членам    розглянути    питання    про
адекватність    їх    кримінального    права,    в    тому   числі
кримінально-процесуального законодавства з тим,  щоб реагувати  на
всі  види  корупції і діяння з метою надання допомоги або сприяння
діяльності корумпованих осіб,  а  також  забезпечити  застосування
санкцій, які будуть сприяти наданню потрібної стримуючої дії;     3. наполегливо закликає держави-члени  прийняти  процедури  і
виділити  належні ресурси для виявлення,  розслідування діяльності
та засудження корумпованих посадових  осіб  та  розробити  правові
положення  для конфіскації коштів і майна,  отриманих в результаті
корупції;     4. також    наполегливо    закликає    держави-члени   широко
розповсюджувати серед своїх державних службовців та співробітників
системи  державного  правосуддя  керівництва  з практичних заходів
боротьби з корупцією  і  розглянути  питання  про  здійснення  при
необхідності передбачених у ньому заходів;     5. далі  наполегливо   закликає   держави-члени   забезпечити
прийняття  відповідних  заходів  проти  підприємств,  замішаних  у
корупції,  і стримуватися від прийняття заходів у відповідь,  коли
такі заходи приймаються іншими державами-членами;     6. просить Департамент по технічному співробітництву з  метою
розвитку  Секретаріату  в  співробітництві з Сектором попередження
злочинності  і  кримінального  правосуддя  Секретаріату  надати  у
рамках  технічного  співробітництва допомогу державам-членам,  які
направили запити державам-членам у галузі стратегічного планування
програм   боротьби   з   корупцією,  правової  реформи,  державної
адміністрації та управління,  підготовки  державних  службовців  і
співпрацівників системи кримінального правосуддя і надати допомогу
у розподілі проектів міжнародної допомоги;     7. просить  Департамент  з технічного співробітництва з метою
розвитку у співробітництві з Сектором попередження  злочинності  і
кримінального   правосуддя   шляхом   організації  регіональних  і
міжрегіональних семінарів,  нарад груп експертів,  практикумів або
інших   відповідних   заходів  забезпечити  форуми  для  обміну  і
спільного використання інформації про методи та закони боротьби  з
корупцією і результатах досліджень,  сприянню поїздкам експертів і
надання  консультативних  послуг,  вивчення,  розвитку,   зокрема,
методів  удосконалення управління процесом відправлення правосуддя
та базами  даних,  у  тому  числі,  використання  комп'ютерів  для
удосконалення процесу прийняття рішень;     8. просить Сектор попередження  злочинності  і  кримінального
правосуддя  розробити  проект  міжнародного  кодексу поведінки для
державних службовців і подати його дев'ятому Конгресу  Організації
Об'єднаних   Націй  з  попередження  злочинності  і  поводження  з
правопорушниками;     9. просить  Сектор  попередження  злочинності і кримінального
правосуддя  запитати  думки  урядів,  міжурядових   і   неурядових
організацій    та    професійних   асоціацій   відносно   заходів,
передбачених  у  керівництві  з  практичних  заходів  боротьби   з
корупцією,  з  тим щоб використати ці думки у розробці та дальшому
удосконаленні проекту кодексу  поведінки  державних  службовців  з
метою підвищення його прийнятності;     10. просить Комітет попередження злочинності і боротьби з нею
постійно  тримати  це  питання  у  полі  зору  і  подати дев'ятому
Конгресу інформацію  про  результати  зусиль,  які  затрачені  для
здійснення даної резолюції;     11. просить  Генерального  секретаря  при   умові   наявності
небюджетних коштів  опублікувати  це керівництво на усіх офіційних
мовах  Організації  Об'єднаних  Націй  і  забезпечити   можливість
широкого розповсюдження цієї публікації у всіх державах-членах.

 Міжнародні правові акти та законодавство
 окремих країн про корупцію
 - К.: Школяр, 1999.