ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 640/12090/19
адміністративне провадження № К/9901/21064/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 540/1378/20
за позовом Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" (далі - КПТМ "Криворіжтепломережа") до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним, незаконним та скасування пункту 1 розділу 6; пункту 10 розділу 2 Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2496, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою КПТМ "Криворіжтепломережа" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2020 (ухвалено судом в складі головуючого-судді - Огурцова О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Земляної Г. В., суддів: Мєзєнцева Є. І., Файдюка В. В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року КПТМ "Криворіжтепломережа" (далі також - позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі- НКРЕКП, Національна комісія, відповідач), в якому позивач просив визнати протиправним, незаконним та скасувати пункт 1 розділу 6; пункт 10 розділу 2 Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2496 (далі - Правила №2496).
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржувані пункти Правил №2496 порушують права КПТМ "Криворіжтепломережа", як споживача природного газу, позаяк встановлюють право постачальника вимагати від споживача відшкодування збитків за перевищення об`єму (обсягу) природного газу, що розраховується, виходячи з перевищення підтвердженого обсягу газу (за умови, що підтверджений обсяг відповідав замовному) порівняно із фактичним об`ємом (обсягом) споживання газу за розрахунковий період. Позивач зазначив, що на розрахунок планової кількості корисного відпуску теплової енергії та фактичний її відпуск впливають такі фактори, зокрема, як коливання температури навколишнього повітря, можливість аварійних ситуацій на мережах підприємства і споживачів, замовлення споживачів про відключення по різним причинам, які зумовлюють неможливість спрогнозувати підприємством з точністю до 5% планову кількість корисного відпуску теплової енергії. Також позивач посилався на те, що недопустимість нав`язування вимоги "Бери або плати" розглядалась та встановлювалась неправомірною, протиправною та незаконною Арбітражним інститутом Торгової палати м. Стокгольм 22.12.2017 в рішеннях за позовом ПАТ "НАК "Нафтогаз України" та Газпромом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2020, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020, у задоволенні позову КПТМ "Криворіжтепломережа" відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з 12.10.2019 положення пункту 1 розділу VI та пункт 10 розділу II Правил постачання природного газу затверджених постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2496, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1382/27827 внесені зміни та відповідно пункту 10 розділу ІІ вказаних Правил не підлягають застосуванню до позивача, а отже не є для нього юридично значимими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
20 серпня 2020 року від КПТМ "Криворіжтепломережа" до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
В касаційній скарзі заявник покликався на те, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права в частині недотримання вимог щодо особливостей розгляду справ про оскарження нормативно-правового акту, а саме, як зазначив позивач, судом не було зобов`язано позивача опублікувати оголошення у порядку, передбаченому статтею 171 КАС України, через що фактично до розгляду справи не було залучено осіб, на права та інтереси яких юридично впливав оскаржуваний нормативно-правовий акт. Крім того, заявник вказує, що ефективного захисту права позивача не відбулось, оскільки суди не надали оцінки тій обставині, що до внесення змін в оскаржувані пункти Правил № 2496, їх дія розповсюджувалась на КПТМ "Криворіжтепломережа", як споживача природного газу. Поряд із цим, позов був обґрунтований необхідністю припинення негативних наслідків, зумовлених положеннями оскаржуваних пунктів Правил № 2496 за минулий період та на майбутнє. Також, як вказує заявник касаційної скарги, судами у цій справі не надана оцінка актам -претензіям, тобто діям та обставинам, які в майбутньому потягнуть додатковий обов`язок для позивача у вигляді сплати санкцій відповідно до норм діючого (на той час) нормативно-правового акту. Тобто, навіть при скасуванні відповідачем самостійно окремих положень Правил № 2496, судом мала бути надана правова оцінка юридичному впливу регуляторного акту на КПТМ "Криворіжтепломережа", у разі їх наявності. Також заявник касаційної скарг акцентував увагу і на тому, що позивач не оскаржував нормативно-правовий акт з підстав його невідповідності вимогам процедури прийняття.
18.09.2020 до Верховного Суду надійшов відзив НКРЕКП на касаційну скаргу позивача, у якому відповідач заперечує проти задоволення касаційної скарги. У відзиві покликається на те, що судом першої інстанції дотримані правила, передбачені статтею 264 КАС України (в редакції, чинній станом на час розгляду справи) щодо зобов`язання відповідача опублікувати оголошення, а відповідачем виконано таке зобов`язання шляхом публікації оголошення у збірнику нормативно-правових актів «Офіційний вісник України», у якому відбулось офіційне опублікування постанови НКРЕКП, пункти якої є предметом оскарження у цій справі. Оголошення про відкриття провадження у справі № 640/12090/19, засідання у якій було призначено на 26.09.2019, опубліковано 02.08.2019, тобто з дотриманням порядку і строків, передбачених статтею 264 КАС України. Зазначив відповідач також, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що з 12.10.2019 дія оскаржуваних позивачем пунктів Правил № 2496 не поширюється на КПТМ "Криворіжтепломережа", як споживача природного газу, а отже не є для нього юридично значимими.
23.11.2020 до Верховного Суду позивачем надані письмові пояснення, згідно яких КПТМ "Криворіжтепломережа" просить врахувати при касаційному розгляді справи те, що в судах господарської юрисдикції до Комунального підприємства заявлені позови про стягнення на користь постачальника природного газу збитків, які обраховані за оскаржуваними пунктами Правил № 2496, за періоди, до внесення змін до цих Правил у жовтні 2019 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 07.09.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою КПТМ "Криворіжтепломережа".
Ухвалою від 05.08.2021 по справі призначено попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.09.2015 відповідно до пункту 17 частини третьої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийняла постанову № 2496 "Про затвердження Правил постачання природного газу", якою затвердила Правила постачання природного газу.
Пунктом 10 розділу ІІ вказаних Правил (в редакції чинній на 24.06.2019) встановлено, що: "Споживач самостійно контролює власне газоспоживання та для недопущення перевищення підтвердженого обсягу природного газу в розрахунковому періоді має самостійно і завчасно обмежити (припинити) власне газоспоживання. В іншому разі до споживача можуть бути застосовані відповідні заходи з боку постачальника, передбачені цим розділом та розділом VI цих Правил, у тому числі примусове обмеження (припинення) газопостачання.
Постачальник має право оперативно контролювати обсяг споживання природного газу споживачем, використовуючи інформаційну платформу Оператора ГТС або інформацію споживача, а також шляхом самостійного контролю обсягів споживання природного газу на об`єкті споживача.
Споживач та його постачальник мають право на коригування протягом розрахункового періоду підтверджених обсягів природного газу відповідно до умов договору постачання природного газу.
Якщо за підсумками розрахункового періоду фактичний об`єм (обсяг) постачання природного газу споживачу його постачальником буде перевищувати підтверджений обсяг природного газу на цей період, споживач має компенсувати постачальнику вартість різниці між підтвердженим обсягом природного газу та фактичним об`ємом (обсягом) споживання природного газу за ціною вартості природного газу, визначеною договором постачання природного газу. При цьому постачальник має право вимагати від споживача відшкодування збитків за перевищення об`єму (обсягу) природного газу, які розраховуються відповідно до пункту 1 розділу VI цих Правил".
У пункті 1 розділу VI Правил постачання природного газу затверджених постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015, № 2496 та зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1382/27827 (в редакції чинній на 24.06.2019) зазначено наступне: "Відшкодування збитків споживачем, що не є побутовим, постачальнику здійснюється таким чином та в таких випадках:
1) якщо за підсумками розрахункового періоду фактичний об`єм (обсяг) споживання природного газу, що закуплений постачальником за договором постачання природного газу, буде менший від підтвердженого обсягу природного газу (за умови, що підтверджений обсяг відповідав замовленому споживачем), постачальник має право вимагати від споживача відшкодування збитків у розмірі не більше подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості недовикористаного обсягу газу за звітний період;
2) якщо за підсумками розрахункового періоду фактичний об`єм (обсяг) постачання природного газу споживачу його постачальником буде перевищувати підтверджений обсяг природного газу на цей період, постачальник має право вимагати від споживача відшкодування збитків за перевищення об`єму (обсягу) природного газу, що розраховується за формулою В = (V ф - V п) х Ц х K,
де: V ф - об`єм (обсяг) природного газу, який фактично поставлений постачальником споживачу протягом розрахункового періоду за договором на постачання природного газу;
V п - підтверджений обсяг природного газу на розрахунковий період;
Ц - ціна природного газу за договором постачання природного газу;
K - коефіцієнт, який визначається у договорі постачання та не може перевищувати 0,5.
При цьому, якщо перевищення об`єму (обсягу) природного газу стало наслідком відмови в доступі до об`єкта споживача, у результаті чого постачальник не здійснив пломбування запірних пристроїв на газових приладах споживача, або Оператор ГРМ/ГТС не здійснив обмеження (припинення) розподілу/транспортування природного газу споживачу, або коли споживач не обмежив (припинив) споживання природного газу на письмову вимогу постачальника, коефіцієнт може бути збільшений постачальником до 1;
3) у разі відмови в доступі до об`єкта споживача, в результаті чого представник постачальника не здійснив звіряння фактичних об`ємів (обсягів) споживання природного газу, що завдало постачальнику шкоди, споживач відшкодовує її за власної згоди або на підставі рішення суду."
24.06.2019 КПТМ "Криворіжтепломережа" направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва позов щодо визнання протиправними незаконними та скасування пункту 1 розділу VI пункту 10 розділу ІІ Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2496.
07.10.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до положень статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" та статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" винесено постанову № 2081 "Про внесення змін до Правил постачання природного газу", якою внесено до розділу VI Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2496, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 06.11.2015 № 1382/27827, такі зміни, зокрема, абзац перший пункту 1 після слів та знака "споживачем, що не є побутовим" доповнено символами, словами та цифрами "(крім споживачів, постачання яким здійснюється в рамках виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу на підставі статті 11 Закону України "Про ринок природного газу")".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положеннями частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2020 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 відповідають, виходячи з такого.
Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині зобов`язання відповідача забезпечити опублікування оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, колегія суддів зазначає наступне.
У частинах 1 та 4 - 7 статті 264 КАС України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Як слідує з матеріалів справи, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 08.07.2019 відкрив провадження у справі за позовом КПТМ "Криворіжтепломережа", у пункті 3 резолютивної частини ухвали судом викладена вимога про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження нормативно-правового акту у виданні, в якому останній був або мав бути офіційно оприлюднений.
В Офіційному віснику України, № 58 від 02.08.2019 опубліковано оголошення, в якому повідомлено, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.07.2019 відкрито провадження в адміністративній справі № 640/12090/19 за позовом КПТМ "Криворіжтепломережа" до НКРЕКП про визнання протиправним, незаконним та скасування пункту 1 розділу 6 та пункту 10 розділу 2 Правил №2496. Судовий розгляд справи призначено на 26.09.2019 о 14 год. 30 хв. У приміщенні Окружного адміністративного суду міста Києва, та його адреса і зал судових засідань, в якому відбудеться розгляд справи.
Копія сторінки з оголошенням долучена до матеріалів справи (а.с. 192, том 1) та завірена суддею.
Виходячи з наведеного, доводи заявника касаційної скарги про порушення судом першої інстанції положень статті 264 КАС України (в редакції, чинній станом на дату звернення до суду), спростовуються наявними в матеріалах доказами.
Щодо доводів касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій обставин порушення прав позивача оскаржуваними пунктами Правил №2496 у період, коли ці пункти застосовувались до КПТМ "Криворіжтепломережа" та на майбутнє, а також мотивів оскарження, які позивач обґрунтовує фактичним застосуванням до нього цих пунктів Правил при формуванні постачальником природного газу актів - претензій про фінансові зобов`язання позивача перед постачальником за використання природного газу в обсязі, меншому від замовленого, колегія суддів зазначає таке.
Згідно з частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частин 1-3 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (надалі - Закон №1540-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 3 Закону №1540-VIII встановлено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Відповідно до пунктів 1, 14 частини 1 статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції, а також забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та регулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів Комісії.
Згідно частини 2 статті 17 Закону №1540-VIII НКРЕКП має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати операторів систем передачі та розподілу електричної енергії або операторів газотранспортної та газорозподільних систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосовування на недискримінаційній основі.
Частиною 3 статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема, затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методології визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу відповідно до статті 48 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG.
Особливість актів Регулятора підтверджується також положеннями пункту 6 частини третьої статті 151 КАС України, згідно з яким не допускається забезпечення позову шляхом зупинення рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо встановлення державних регульованих цін (тарифів) на ринку електричної енергії та природного газу, затвердження методик (порядків) їх встановлення (формування, розрахунку).
Відповідно частини 5 статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" Регулятор має право, зокрема, видавати обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення.
Положеннями статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено порядок роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до яких засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання. Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи. У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях. Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно. Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу. Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.
Пунктом 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Указом Президента України від 10.09.2014 №715/2014 (надалі - Положення №715/2014), визначено, що одним із основних завдань НКРЕКП є, зокрема, державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ.
Відповідно до пункту 13 Положення №715/2014 рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об`єднань споживачів і громадськості.
Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.
Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов`язкові до виконання суб`єктами природних монополій.
Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.
Рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
НКРЕКП має право видавати в установленому порядку разом з органами виконавчої влади спільні акти.
Суди попередніх інстанцій, проаналізували вказані норми чинного законодавства та здійснили перевірку оскаржуваних у цій справі пунктів нормативно-правового акту в межах вимог до перевірки адміністративним судом рішення суб`єкта владних повноважень, передбачених частиною 2 статті 2 КАС України.
За наведених підстав, доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції безпідставно вдався до оцінки правомірності процедури погодження, схвалення регуляторного акту, його прийняття, публікації, тоді як такі мотиви позивачем не заявлялись при зверненні до суду, колегія суддів вважає безпідставними та необґрунтованими.
Судами у цій справі встановлено, що відповідачем оскаржуване рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотримання процедури погодження та оприлюднення, і вказані обставини позивачем не заперечуються у межах цієї справи.
Щодо способу захисту прав позивача, за яким він звернувся до суду з цим позовом, колегія суддів зазначає таке.
Судами встановлено, що позивач просив визнати протиправним, незаконним та скасувати пункт 1 розділу VI та пункт 10 розділу II Правил № 2496, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1382/27827.
Зміст оскаржуваних пунктів Правил № 2496 (у редакції, чинній до 12.10.2019) зводився до того, що до споживача можуть бути застосовані відповідні заходи з боку постачальника, зокрема, відшкодування збитків за умови, якщо замовлений споживачем об`єм газу перевищить фактичний об`єм споживання.
Відповідно до пункту 1 розділу VI вказаних правил в редакції, чинній з 12.10.2019, його дія не поширюється на споживачів, постачання яким здійснюється в рамках виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу на підставі статті 11 Закону України "Про ринок природного газу".
Частиною першою статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" визначено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання. Такі обов`язки не повинні обмежувати постачальників, створених відповідно до законодавства інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у праві на здійснення постачання природного газу споживачам України. Такі обов`язки не можуть покладатися на споживачів.
Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" винесено постанову від 19.10.2018 № 867 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу".
Відповідно до пункту 1 вказаного Положення воно визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам без загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.
Пунктом 3 вказаного Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу затвердженого постановою Кабінету Міністрів України спеціальні обов`язки покладено на ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
Судами встановлено, що постачальником позивача є ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
Отже, з 12.10.2019 положення пункту 1 розділу VI та пункт 10 розділу II та пункту 10 розділу ІІ Правил № 2496 змінені та не підлягають застосуванню до позивача.
За наведених підстав, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що положення оскаржуваних пунктів Правил № 2496 станом на час винесення рішення по даній справі не підлягають застосуванню до позивача та, відповідно, не призводять до порушення його прав та інтересів, через що не виникає передумови для здійснення захисту права або законного інтересу позивача, шляхом визнання вказаних положень протиправними, незаконними та їх скасування.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.
Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
Зі змісту положень цієї статті Кодексу слідує, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.
Частиною другою статті 265 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позивач звернувся до суду за захистом своїх прав, як суб`єкт правовідносин, сфера дії в яких врегульована, в тому числі, оскаржуваними пунктами Порядку №2496, тобто стосувалась його прав та законних інтересів, але у період до внесення змін до цих пунктів, які набули чинності 12.10.2019.
Отже, станом на дату ухвалення судом першої інстанції рішення по суті заявлених вимог (05.03.2020), оскаржувані у цій справі пункти Порядку №2496 втратили чинність, що унеможливлює судовий захист прав та інтересів позивача у спосіб визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень (пункт 1 частини 2 статті 245 КАС України), що є підставою для відмови у задоволенні позову.
Таке правове врегулювання відповідає принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі.
Так, у рішенні від 13.05.1997 № 1-зп у справі N 03/29-97 "Про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України та статей 24321, 24322, 24325 Цивільного процесуального кодексу України (у справі щодо несумісності депутатського мандата)" Конституційний Суд України висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
Однак, колегія суддів у цій справі звертає увагу на те, що застосування принципу незворотності дії нормативно-правового акту, не позбавляє позивача можливості захистити свої права, які він вважає порушеними через нарахування постачальником фінансових зобов`язань, у межах вирішення в судовому порядку справи про стягнення цих сум, де судом може бути застосований принцип верховенства права та надана оцінка відповідності підзаконного нормативно-правового акта, застосованого при нарахуванні зобов`язань, акту, що має вищу юридичну силу.
За наведеного, висновки суду апеляційної інстанції про те, що посилання позивача на те, що ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" виставлено Акти-претензії позивачу з приводу не сплати грошових коштів (різницю) за спожитий газ у 2019 році з урахуванням оскаржуваної постанови, є безпідставними, оскільки це господарські взаємовідносини, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства та, відповідно, цим правовідносинам по суті у цій справі оцінка не надається.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Доводи, які містяться в касаційних скаргах, висновків суду апеляційної інстанції та обставин справи не спростовують.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко
