ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 821/1153/18
адміністративне провадження № К/9901/12564/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року (головуючий суддя - Кравченко К.В., судді -Джабурія О.В., Вербицька Н.В.)
у справі № 821/1153/18
за позовом Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1
до Олешківської районної ради Херсонської області, Голови Олешківської районної ради Херсонської області Потоцького Павла Борисовича,
третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Олешківська районна державна адміністрація
про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення районної ради, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В червні 2018 року Олешківська районна державна адміністрація Херсонської області звернулась до суду з адміністративним позовом до Олешківської районної ради Херсонської області (надалі - відповідач, районна рада), голови Олешківської районної ради Херсонської області Потоцького Павла Борисовича, голови постійної комісії Олешківської районної ради, мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Хомуліна Сергія Михайловича, члена постійної комісії Олешківської районної ради мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Сокола Олександра Миколайовича та члена постійної комісії Олешківської районної ради мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Єрохіної Наталії Василівни, в якому (з урахуванням уточнень від 27.06.2018) просила:
- визнати дії голови Олешківської районної ради Херсонської області сьомого скликання Потоцького Павла Борисовича та Олешківської районної ради щодо внесення в порядок денний та розгляд питання "Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 " протиправними;
- визнати протиправним та скасувати рішення XXXI сесії Олешківської районної ради Херсонської області сьомого скликання від 04.05.2018 №565 "Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 " та зобов`язати Олешківську районну раду Херсонської області сьомого скликання скерувати рішення суду до Херсонської обласної державної адміністрації, Херсонської обласної ради, Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України у тижневий строк з моменту набрання рішенням законної сили;
- встановити відсутність компетенції (повноважень) комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою щодо розгляду питання про недовіру голові Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 .
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
У судовому засіданні 15.08.2018 протокольною ухвалою суду першої інстанції (т.1 а.с.206) здійснена заміна неналежного позивача - Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області на належного - голову Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 (надалі-позивачка, ОСОБА_1 ).
Ухвалою суду першої інстанції від 15.08.2018 закрито провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог до голови та членів постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку Олешківської районної ради (т.1 а.с.208-209).
Ухвалою суду першої інстанції від 15.08.2018 залучено до участі в розгляді справи Олешківську районну державну адміністрацію як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача (т.1 а.с.211).
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення XXXI сесії Олешківської районної ради Херсонської області сьомого скликання від 04 травня 2018 року № 565 "Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ".
В задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що була порушена встановлена Регламентом та Законом «Про місцеве самоврядування» процедура включення до порядку денного питання щодо висловлення недовіри голові районної державної адміністрації. Порушення процедури розгляду цього питання, на думку суду першої інстанції, полягають в наступному:
- питання про висловлення недовіри голові РДА було запропоновано включити до проекту порядку денного тільки у день сесії, а не завчасно;
- ні депутати, які підписали лист-звернення до голови районної ради від 26.04.2018, ні представник постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою не виступали перед депутатським корпусом з приводу включення до порядку денного пропозиції про висловлення недовіри;
- не наведено мотивів невідкладності включення до порядку денного питання про недовіру та прийняття рішення з цього питання того ж дня або винятковості якихось обставин, що склались на той час;
- відсутність попереднього погодження питання про висловлення недовіри голові РДА із самою головою РДА;
- не доведеність компетенції постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою по попередньому розгляду питання про висловлення недовіри голові РДА.
На думку суду першої інстанції порядок та спосіб включення питання про висловлення недовіри до проекту порядку денного пленарного засідання не відповідав Регламенту та порушував права голови РДА, та права депутатів районної ради на змістовне та ґрунтовне обговорення, участь у дебатах, надання пропозицій та запитань, виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та мотивів голосування, тощо, а тому такі процедурні порушення могли вплинути на правильність прийнятого відповідачем рішення про висловлення недовіри голові РДА. Клопотання представника районної ради про неприйняття у якості доказу відеозапису, що міститься на диску DVD+R "Patron" 4.7 Gb, який був поданий позивачем як доказ 17.09.2018, суд вважав таким, що підлягає задоволенню, оскільки зазначений відеозапис записано на диск із соціальної мережі «Facebook» , і його дійсність неможливо перевірити. У зазначеній соціальній мережі будь-яка особа може створити сторінку під будь-яким іменем, а позивачем не надано жодних доказів того, що вказана інформація поширена саме відповідачами, представники відповідачів, в свою чергу, не визнають відеозапис. Оскільки відповідачі ставлять під сумнів відповідність даного відеозапису оригіналу, такий доказ не брався судом до уваги. При дослідженні порядку проведення 04.05.2018 сесії районної ради суд взяв до уваги протокол сесії, копію якого надали сторони суду, як належний доказ, який містить інформацію щодо предмета доказування, тобто підстав прийняття оскаржуваного рішення, з підстав того, що жодних зауважень до протоколу сесії районної ради щодо невідповідності чи неповноти не надходила.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року апеляційну скаргу Олешківської районної ради Херсонської області - задоволено.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року - скасовано.
Прийнято по справі нову постанову, якою позовні вимоги Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 - залишено без задоволення.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції вказав, що законодавством не визначено переліку підстав та умов для висловлення радою недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації та не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри. Рішення районної чи обласної ради про висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації може бути предметом судового оскарження, проте лише в частині дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття. Колегія суддів зазначила, що суд не може здійснювати власну оцінку роботи голови місцевої державної адміністрації, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів ради, які висловились за недовіру голові місцевої державної адміністрації. Оцінку рішенню ради депутатів про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації відповідно до приписів ст.118 Конституції України, ст.72 Закону України ««Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» може дати лише Президент України. Враховуючи, що запропонований президією Олешківської районної ради порядок денний ХХХІ сесії Олешківської районної ради із включенням до нього під номером 1 питання про висловлення недовіри голові Олешківській РДА був підтриманий 30 депутатами з 32 присутніх (т.1 а.с.125-130), колегія суддів вважала, що відповідачем не порушений визначений законодавством порядок та спосіб включення цього питання до проекту порядку денного. Посилання суду першої інстанції на відсутність попереднього погодження питання про висловлення недовіри голові РДА із самою головою РДА колегія суддів вважала хибними, оскільки право депутатів поставити таке питання на вирішення не може залежати від позиції голови РДА. З посиланнями суду першої інстанції на недоведеність компетенції постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою по попередньому розгляду питання про висловлення недовіри голові РДА колегія суддів не погодилася, оскільки дана комісія попередньо розглядала це питання не в частині наявності або відсутності підстав для висловлення недовіри, а в частині можливості винесення цього питання на розгляд сесії, тобто суто процедурне питання, що відповідає компетенції цієї комісії. Суд зазначив, що факт того, що 30 з 32 присутніх на сесії депутатів проголосували за затвердження порядку денного ХХХІ сесії Олешківської районної ради із включенням до нього під номером 1 питання про висловлення недовіри голові Олешківській РДА вказує на правомірну реалізацію цим органом місцевого самоврядування свого закріпленого в Конституції України права вирішувати питання про висловлення недовіри голові Олешківській РДА. А дотримання радою процедури таємного голосування по цьому питання вказує на те, що це питання було вирішено у спосіб, передбачений законом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
03 травня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року, в якій скаржниця просить скасувати зазначене рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги голова Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 , вказує на те, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу, що апеляційну скаргу подано та підписано особою, яка не має права її підписувати та підлягає поверненню судом апеляційної інстанції. Скаржниця, з посиланням на п.16 ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», стверджує, що на пленарні засідання районної ради не виносилося питання щодо доручення голові райради звертатися з апеляційною скаргою до суду апеляційної інстанції з метою оскарження рішення суду першої інстанції, а відтак, голова районної ради не був уповноважений подавати та підписувати апеляційну скаргу. Скаржниця також вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про дотриманість процедури прийняття оспорюваного рішення порядку, визначеному законодавством. Так, позивачка зауважує, що під час проведення сесії жоден з членів мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно - територіального устрою не виступив з приводу готовності питання про висловлення недовіри позивачці до розгляду перед депутатами.
Сторонами відзивів на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2021 року касаційну скаргу голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Відповідно до розпорядження Президента України від 31.05.2017 ОСОБА_1 призначено головою Олешківської районної державної Херсонської області з 02.06.2017.
З 02.06.2017 ОСОБА_1 приступила до виконання повноважень голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області (а.с. 21, 22).
03.04.2018 Олешківська районна рада VII скликання направила лист № 06-157/2-16-02 голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 з проханням на ХХХІ сесії районної ради прозвітувати про виконання Олешківською районною державною адміністрацією делегованих повноважень за 2017 рік (а.с. 15).
13.04.2018 голова Олешківської районної ради Потоцький Павло Борисович видав розпорядження "Про скликання XXXI сесії районної ради VII скликання" № 25, відповідно до якого визначено скликати XXXI сесію районної ради VII скликання 27 квітня 2018 року, о 10 годині. На розгляд сесії були винесені питання, серед яких, було питання про звіт голови Олешківської районної державної адміністрації за 2017 рік (в подальшому пленарне засідання 31 сесії районної ради VII скликання перенесене з 27 квітня на 04 травня 2018 року).
На лист від 03.04.2018 № 06-157/2-23-02 позивачем надана відповідь від 16.04.2018 № 892-01-30/0/18/617-1, відповідно до якої голова Олешківської районної адміністрації з посиланням на ч. 6 ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повідомила, що оскільки приступила до виконання повноважень 02.06.2017, відзвітує про виконання делегованих повноважень за повний рік своєї роботи у ІІ півріччі 2018 року (а.с. 16).
26.04.2018 до голови Олешківської районної ради надійшов лист від 20-ти депутатів районної ради про внесення пропозиції про висловлення недовіри голові Олешківської РДА ОСОБА_1 під час розгляду питання порядку денного чергової ХХХІ сесії районної ради 7 скликання "Про звіт голови Олешківської РДА за 2017 рік" (а.с. 108-110). Депутатами у даному листі були викладені претензії щодо роботи голови РДА щодо втручання в роботу районної ради, висвітлення в засобах масової інформації питань щодо виконання делегованих повноважень без відповідних погоджень або обговорень на пленарних сесіях, низький рівень професіоналізму, небажання налагодити діалог з депутатським корпусом, відмови прозвітувати про виконання делегованих повноважень за 2017 рік, тощо.
Звіт голови районної державної адміністрації "Про виконання делегованих районною радою повноважень за 2017 рік" із супровідним листом від 04 травня 2018 року за № 892-01-30/0/18/617-2 скерований на адресу Олешківської районної ради. Вказаний звіт районна рада отримала 04.05.2018 об 08 год. 24 хв. (арк. справи 23). Разом із звітом 04.05.2018 Олешківська районна державна адміністрація надала голові Олешківської районної ради Потоцькому П.Б. : проект рішення ХХХІ сесії районної ради VII скликання "Про звіт голови районної державної адміністрації "Про виконання делегованих районною радою повноважень за 2017 рік", лист погодження Проекту рішення сесії районної ради VII скликання "Про звіт голови районної державної адміністрації про виконання делегованих районною радою повноважень за 2017 рік".
Відповідно до протоколу засідання постійної районної ради мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою від 04.05.2018, комісія розпочала засідати о 08 год. 30 хв. Комісія розглянула серед інших питань лист голови РДА від 16.04.2018 № 892-01-30/0/18/617-1 та лист-звернення депутатів Олешківської районної ради сьомого скликання від 26.04.2018 № 05-279/2-16 та рекомендувала голові районної ради внести проект рішення "Про оголошення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 " до порядку денного чергової сесії (а.с. 111-115).
Відповідно до протоколу засідання президії районної ради від 04.05.2018, яка розпочала засідання о 09 год. 00 хв., члени президії отримали пропозиції до порядку денного сесії, в яких пунктом 1 було вказано ""Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ". На президії була присутня голова РДА , яка просила надати їй слово для виступу але таке звернення не було підтримано членами президії необхідною кількістю голосів. Більшістю голосів члени президії проголосували за внесення порядку денного, який включав питання про висловлення недовіри голові Олешківській районній державній адміністрації ОСОБА_1 , на розгляд ХХХІ сесії районної ради VII скликання (а.с. 133-137).
04.05.2018 XXXI сесія районної ради VII скликання розпочалася о 10 годині 00 хв., присутні 32 депутати з обраних 36. У проекті порядку денному XXXI сесії районної ради VII скликання, яке було роздано депутатам районної ради, перше питання мало наступний зміст: "Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ", питання по звіту голови Олешківської РДА за 2017 рік було відсутнє (а.с. 131, 132,167,168).
Пропозиція депутата Карпухіної С.М. щодо включення в порядок денний питання про звіт голови районної державної адміністрації першим питанням порядку денного депутатами не була підтримана. Також не була підтримана пропозиція депутата Майбороди В.Д. зняти з порядку денного питання про висловлення недовіри голові Олешківської РДА.
Головою районної ради Потоцьким П.Б. поставлено на голосування проект денний, за результатами голосування за включення вказаного питання про недовіру голові РДА до порядку денного з 32 присутніх депутатів, проголосувало за - 30, проти - 0, утрималися - 2, у зв`язку з чим, пропозицію прийнято та включено до порядку денного.
Голова районної державної адміністрації ОСОБА_1 , яка приймала участі у засіданні сесії Олешківської районної ради, не звітувала про виконання делегованих районною радою повноважень за 2017 рік, однак їй дали слово для виступу.
Відповідно до рішення ХХХІ сесії VII скликання Олешківської районної ради від 04.05.2018 № 565 висловлено недовіру голові Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 , протокол лічильної комісії про результати таємного голосування свідчить про те, що за висловлення недовіри проголосувало 20 депутатів, 12 депутатів проголосували проти (а.с. 17, 124-130).
Позивач вважає протиправними дії голови Олешківської районної ради Херсонської області Потоцького Павла Борисовича та Олешківської районної ради щодо внесення в порядок денний та розгляд питання "Про висловлення недовіри голові Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 ", а також вважає протиправним рішення XXXI сесії Олешківської районної ради Херсонської області сьомого скликання від 04 травня 2018 року № 565, тому звернулась до суду з даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).
Частинами 2, 3 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов`язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 ст.26, пунктами 1, 29 і 31 ст.43 та статтями 55, 56 цього Закону.
Відповідно ч.14 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
Відповідно до п.6 ч.2 ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради має право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.
Статтею 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що районна рада проводить свою роботу сесійно. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні й інші акти у формі рішень, що доводяться до відома населення. Відповідно до частини 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовка і розгляд питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом роботи районної ради.
Статтею 24 Регламенту Олешківської районної ради(далі - Регламенту) передбачено наступне:
- проект порядку денного пленарного засідання ради формується головою ради на підставі плану роботи ради, пропозицій Президії ради, постійних комісій, депутатських груп (фракцій), депутатів, районної державної адміністрації, підприємств, установ та організацій району. Проект порядку денного сесії доводиться до відома депутатів виконавчим апаратом ради в порядку та у спосіб, установлений для скликання сесії (пункт 1);
- пропозиції до порядку денного пленарного засідання вносяться вищезазначеними органами не пізніш як за 21 робочий день до пленарного засідання. Голова ради організовує їх попередній розгляд та обговорення (пункт 2);
- пропозиції, внесені пізніше вищезазначеного строку або безпосередньо при розгляді порядку денного на пленарному засіданні, можуть бути включені до порядку денного в тому випадку, якщо вони були попередньо погоджені з головою ради, розглянуті відповідними органами ради. У такому випадку заслуховується повідомлення ініціатора пропозиції про готовність цього питання до розгляду радою, а також заслуховується виступ з цього питання представника відповідної постійної комісії, райдержадміністрації тощо (пункт 3);
- пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до порядку денного пленарного засідання, подаються із супровідною запискою і проектом рішення, що пропонується прийняти за цією пропозицією (п. 4);
- попередній розгляд питань, які вносяться до порядку денного пленарного засідання, здійснюється постійними комісіями або президією ради за дорученням голови ради (пункт 5);
- проект порядку денного пленарного засідання обговорюється і затверджується радою більшістю голосів депутатів від загального складу ради шляхом відкритого поіменного голосування (пункт 6).
Пунктом 4 ст. 29 Регламенту передбачено, що проект рішення, що подається на розгляд пленарного засідання ради, повинен супроводжуватися висновком (рекомендацією) постійної комісії ради, до функціональної спрямованості якої належать питання, та довідкою узгодження.
Пункт 16 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: Голова районної, обласної, районної у місті ради: за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
Частина 4 статті 55 КАС України: Держава, територіальна громада бере участь у справі через відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Аналізуючи норми Закону № 280/97-ВР, Суд зазначає, що право районної ради на висловлення недовіри голові районної державної адміністрації не пов`язується з будь - яким юридичним фактом та не передбачає попереднього заслуховування звіту голови щодо його роботи на посаді.
Заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень і висловлення недовіри голові державної адміністрації є різними законодавчо визначеними процедурами, які не мають між собою причинно-наслідкового зв`язку.
При цьому, ані в Конституції України, ані в законах № 280/97-ВР та № 586-XIV не міститься посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов`язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів.
Такі повноваження райради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування, не може надавати оцінки мотивам районної ради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру голові райдержадміністрації, не може здійснювати власну оцінку роботи останнього щодо виконання чи невиконання ним службових обов`язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів райради, які проголосували за висловлення недовіри голові райдержадміністрації.
Тобто, спірне рішення районної ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.
Вказаного правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.03.2019 по справі № 688/3487/16-а, тим самим, відступивши від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 03.04.2007 у справі № 21-400во07.
З огляду на висловлену правову позицію Великої Палати Верховного Суду висновки як суду першої так, і суду апеляційної інстанцій в цій справі в частині того, що висловлення недовіри Голові Олешківської РДА не ставиться у залежність від обговорення його звіту (голови райдержадміністрації) є правильними.
Водночас колегія суддів не може погодитися з висновком суду апеляційної інстанції про дотримання процедури ухвалення спірного рішення. За встановлених в цій справі обставин, правильним тут є висновок суду першої інстанції, який зазначив, що Регламент було порушено, позаяк на сесії ради, що відбулася 04.05.2018, не було заслухано ініціатора пропозиції, а саме - 20 депутатів, про готовність питання про висловлення недовіри позивачці до розгляду радою, а також не було заслухано виступу з цього питання представника відповідної постійної комісії.
Так, зокрема, судами встановлено, що питання про висловлення недовіри позивачці не було включено до проекту порядку денного чергової ХХХІ сесії районної ради 7 скликання з дотриманням строків, визначених пунктом 2 статті 24 Регламенту, а було внесено лише у день проведення сесії - 04.05.2018.
Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо можливості включення до порядку денного пропозиції, яка внесена пізніше ніж за 21 робочий день до пленарного засідання, навіть, безпосередньо при розгляді порядку денного на пленарному засіданні.
Водночас, як вірно зауважено судом першої інстанції, при внесенні пропозиції про включення питання до проекту порядку денного безпосередньо в день засідання районної ради повинні бути дотримані умови, передбачені пунктом 3 статті 24 Регламенту. Тобто, у такому випадку прослідковується наступний алгоритм дій, визначений приписами даної статті, недотримання якого передбачатиме визнання процедури прийняття рішення такою, що прийнята з порушенням норм Регламенту: 1) пропозиція має бути попередньо погоджена з головою ради; 2) пропозиція має бути розглянута відповідними органами ради; 3) безпосередньо в день проведення сесії заслуховується повідомлення ініціатора пропозиції про готовність цього питання до розгляду радою; 4) також заслуховується виступ з цього питання представника відповідної постійної комісії, райдержадміністрації тощо.
З матеріалів справи вбачається, що ініціаторами пропозиції про включення питання про висловлення недовіри позивачці до порядку денного було 20 депутатів районної ради, які у листі - зверненні від 26.04.2018 висловили незадоволення роботою голови РДА та просили розглянути питання про висловлення останній недовіри.
Вказаний лист був предметом розгляду на засіданні постійної районної ради мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою від 04.05.2018.
Пропозиція про включення питання про висловлення недовіри позивачці була також розглянута та схвалена на засіданні президії районної ради від 04.05.2018.
Суд вважає вірними висновки суду першої інстанції, висновуваними за результатами дослідження протоколу засіданні сесії районної ради від 04.05.2018, щодо неможливості визначення конкретного ініціатора пропозиції про готовність питання про висловлення недовіри позивачці до розгляду на сесії, оскільки ні депутати, які написали листа від 26.04.2018, ні представник постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою не виступали перед депутатським корпусом з приводу включення до порядку денного даної пропозиції.
Так, відповідачем не спростовано, що на засіданні ради не зачитувався вказаний лист депутатів від 26.04.2018, не виступав представник постійної комісії, а є тільки виступ голови районної ради.
Таким чином, Суд зазначає, що, зважаючи на те, що пропозиція про включення питання про висловлення недовіри до порядку денного хоч і була погоджена головою районної ради та розглянута на засіданнях постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, захисту прав і свобод людини, законності і правопорядку, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, проте безпосередньо в день проведення сесії не було заслухано повідомлення ініціатора пропозиції про готовність цього питання до розгляду радою, а також виступ з цього питання представника постійної комісії, що свідчить про недотримання відповідачем норм Регламенту при прийнятті спірного рішення.
Доводи скаржниці щодо відсутності права підпису апеляційної скарги у голови районної ради без рішення самої ради, з посиланням на п.16 ч. 6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Суд вважає необґрунтованими, оскільки приписами даної норми передбачено право голови ради виключно за рішенням ради звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів, а не до суду апеляційної інстанції з метою оскарження рішення суду першої інстанції. Окрім того, право голови районної ради, як керівника органу місцевого самоврядування та належного представника даного органу, в розумінні процесуального права, застережено приписами ч. 4 ст. 55 КАС України.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, а також беручи до уваги наведене правове регулювання спірних відносин і правозастосовну практику Великої Палати Верховного Суду, оскаржене рішення відповідача (з огляду на порушення процедури його ухвалення) є неправомірним, а висновки суду першої інстанції - правильними та обґрунтованими.
Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 341, 345, 349 - 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 задовольнити .
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року у справі № 821/1153/18 скасувати.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року у справі № 821/1153/18 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В.Шевцова
