ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/16884/19 Суддя першої інстанції: Арсірій Р.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Собківа Я.М. та Черпіцької Л.Т.,

при секретарі - Кузик О.С.,

за участю:

представника позивача: - Євценка Р.І.,

представника відповідача: - Склярук Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в залі суду апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, третя особа - Вища рада правосуддя про визнання протиправними дій і бездіяльності,

В С Т А Н О В И Л А :

У вересні 2019 року позивач - суддя Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, третя особа - Вища рада правосуддя про визнання протиправними дій і бездіяльності, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, яка виразилась у не постановлені ухвали про залишення звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 р. №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018 року, без розгляду та повернення його заявнику;

- визнати протиправними дії члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича зі: складання висновку за результатом попередньої перевірки звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018; передання на розгляд Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя висновку за результатом попередньої перевірки залишення звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 р. №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 - залишено без розгляду.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач - Вища рада правосуддя, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким закрити провадження у справі.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

13 липня 2020 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 23810, від представника позивача надіслано до суду відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого позивач вважає доводи апеляційної скарги Вищої ради правосуддя - необґрунтованими та безпідставними, просить відмовити у задоволенні апеляційної скраги.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2020 року заяву судді Глущенко Яни Борисівни про самовідвід - задоволено, відведено суддю Глущенко Яну Борисівну від розгляду апеляційної скарги Вищої ради правосуддя на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, третя особа - Вища рада правосуддя про визнання протиправними дій і бездіяльності. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено наступний склад суду: головуючий суддя - Пилипенко О.Є., судді - Собків Я.М., Черпіцька Л.Т.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Так, відповідно до п.1 ч.1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Приймаючи рішення про залишення позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, подавши заяву про залишення позову без розгляду, виявив бажання не продовжувати розгляд справи по суті, в той час як залишення адміністративного позову без розгляду це форма закінчення розгляду адміністративної справи без ухвалення рішення, у зв`язку з виникненням обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому, в цьому випадку розгляд справи у повному обсязі та дослідження доказів, встановлення певних обставин не є необхідним, у зв`язку з чим судом також було відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення було прийнято з порушенням норм процесуального права, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, указом Президента України від 31.01.2006 року № 79/2006 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Брянківського міського суду Луганської області строком на п`ять років.

Відповідно до постанови Верховної Ради України від 03.02.2011 року № 2990-VI «Про обрання суддів» позивач обраний безстроково суддею того ж суду.

У вересні 2019 року, як зазначено позивачем у позові, з повідомлення на офіційному веб-порталі Вищої ради правосуддя останньому стало відомо, що відповідно до ухвали Першої дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 09.08.2019 року по дисциплінарній справі № 2063/1дп/15-19, стосовно позивача відкрито дисциплінарну справу за зверненням Ради суддів України, що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018 року за підписом голови Ради суддів України Ткачука О.С.

Позивач, вважаючи, що відкриття дисциплінарної справи відносно останнього за зверненням голови Ради суддів України Ткачука О .С. стало можливим внаслідок протиправної бездіяльності та протиправних дій члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича , звернувся із вказаним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, враховуючи висновки Верховного Суду, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;

4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

В межах спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що дану позовну заяву не належить розглядати як за правилами адміністративного судочинства, так і в судовому порядку взагалі з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 зазначено, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <…>".

Також у Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отож, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів звертає увагу, що предметом позову у даній справі є протиправна, на думку позивача, бездіяльність члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, яка виразилась у не постановлені ухвали про залишення звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 р. №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018 року, без розгляду та повернення його заявнику, а також протиправні дії члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича зі: складання висновку за результатом попередньої перевірки звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018; передання на розгляд Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя висновку за результатом попередньої перевірки залишення звернення голови Ради суддів України (за дорученням у формі рішення Ради суддів України від 15.06.2018 р. №35), що надійшло до Вищої ради правосуддя 09.07.2018 року, тобто, позивач оскаржує власне дії члена Вищої ради правосуддя під час здійснення ним повноважень щодо складання висновку про наявність ознак дисциплінарного проступку в діях судді, передання такого висновку на розгляд Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя, та, як наслідок, відкриття дисциплінарного провадження відносно позивача.

Частиною десятою статті 131 Конституцією України передбачено, що відповідно до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 року, в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності судді.

У відповідності до пункту 3 частини першої статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя, яка розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 року, зокрема, частиною першою статті 107 цього Закону визначено право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) будь-якої особи.

Згідно з статтею 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону України «Про Вищу раду правосуддя», або за ініціативою Дисциплінарної палати чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом.

Дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги; 2) відкриття дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

Згідно із ст. 108 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 43 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги; за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику.

З вищевказаного вбачається, що проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, складення відповідного висновку доповідачем та передача такого висновку на розгляд Дисциплінарної палати є процедурою, що чітко передбачена Законом України «Про Вищу раду правосуддя».

Відповідно до статей 51, 52 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» оскарженню до Вищої ради правосуддя підлягає рішення дисциплінарного органу Вищої ради правосуддя, прийняте за результатами розгляду скарги на дії судді по суті.

Частиною 7 ст. 266 КАС України передбачено, що на рішення Вищої ради правосуддя, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, може бути подана скарга до Великої Палати Верховного Суду. Така скарга розглядається за правилами касаційного провадження, встановленими цим Кодексом.

Наведені вище положення повністю узгоджуються з пунктом 77 Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, в якому, серед іншого, зазначено, що організація дисциплінарного розгляду в кожній країні повинна бути такою, що дозволяє подання апеляції на рішення первинного дисциплінарного органу (відомства або суду) до суду.

Аналогічна правова позиція викладена також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.11.2018 року у справі № 11-436сап18.

Виходячи з системного аналізу норм Закону України № 1798-VIII, колегія суддів приходить до висновку, що ні рішення про повернення дисциплінарної скарги, ні рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи, ні рішення про відкриття дисциплінарної справи оскарженню не підлягає (статті 44, 45, 46 Закону) та не може бути самостійним предметом судового розгляду з огляду на положення Закону № 1798-VIII.

З урахуванням змісту заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить висновку, що даний спір не є публічно - правовим спором в розумінні норм КАС України, не може бути розглянутий як за правилами адміністративного судочинства, так і в судовому порядку взагалі.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( пункт 33 рішення 21.12.2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Як зазначалося вище, у Рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Отже, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.05.2018 року П/9901/122/18 та від 22.03.2018 року у справі № П/9901/135/18.

Відповідно до ч.1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Разом з тим, Великою Палатою Верховного Суду у справі № 804/8840/15 (К/9901/20095/18) зроблено висновок, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що даний спір взагалі не підлягає судовому розгляду.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої було порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя - задовольнити, ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 березня 2020 року - скасувати, провадження у справі - закрити.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 238, 310, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 березня 2020 року - скасувати.

Провадження у справі № 640/16884/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, третя особа - Вища рада правосуддя про визнання протиправними дій і бездіяльності - закрити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: Я.М.Собків

Л.Т.Черпіцька

Повний текст рішення складений 29 липня 2020 року.