УХВАЛА
27 грудня 2019 року
Київ
справа №9901/623/19
адміністративне провадження №П/9901/623/19
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Желєзного І.В., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
26.12.2019 до Верховного Суду як до суду першої інстанції звернувся ОСОБА_1 (далі також - позивач) з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі також - відповідач, ВККС), в якому просить визнати протиправними та скасувати рішення ВККС від 06.03.2019 № 450/вс-19 про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання кандидата на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду ОСОБА_2
ОСОБА_1 . позовні вимоги обґрунтовує тим, що 02.08.2018 рішенням ВККС №185/зп-18 оголошено конкурс на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду. Рішенням ВККС від 06.03.2019 №450/вс-19 у межах даного конкурсу визначено результати кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_2 , відповідно до яких останній визнаний таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду. На думку позивача, процедура проведення оцінювання ВККС у межах вказаного конкурсу та виставлення рейтингових балів проведені з порушенням Закону України «Про судоустрій і статус суддів», положення «Про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення», Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а тому рішення ВККС від 06.03.2019 №450/вс-19 підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Під час вирішення питання про відкриття провадження у справі за вказаним позовом Суд виходить з наступного.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Зазначену конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_3 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину 2 статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді (частина перша пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997 у справі №6-зп/1997).
Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлює принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (частина 9 пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997 у справі №6-зп/1997).
З наведеного офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України вбачається, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте, або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
Подібні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містять постанови Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у справах №800/435/17, № 800/559/17, №800/149/18 та № 9901/472/18.
Предметом оскарження у даній справі є рішення ВККС від 06.03.2019 №450/вс-19, яким ОСОБА_2 визнано таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя в Касаційному адміністративному судів у складі Верховного Суду, та визначено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання кандидат на посаду судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_2 набрав 796 балів.
Оспорюване рішення є індивідуально-правовим актом та своїми приписами породжує права та обов`язки для конкретної особи, на яку спрямована його дія.
За правилами частини 1 статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Вища кваліфікаційна комісія суддів України ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Частиною 2 статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
З урахуванням викладених положень Суд дійшов висновку, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що приймаються за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), має лише суддя, якого це рішення стосується в порядку, передбаченому КАС України. В той же час, інші особи відповідно до вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб та не порушують їх.
Такий підхід відповідає частині 3 статті 124 Конституції України, в якій зазначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який, саме, юридичний спір, а не на всі правовідносини, що виникають у державі.
Позивач не є учасником спірних правовідносин та не є особою, щодо якої прийнято такий акт.
Таким чином, між позивачем і ВККС відсутній публічно-правовий спір (у розумінні КАС України) щодо рішення, яке оскаржується.
Аналогічна правова позиція викладена в ухвалах Верховного Суду від 19 листопада 2019 року у справі № 9901/575/19, від 05 грудня 2019 року у справі № 9901/590/19, від 09 грудня 2019 року у справі № 9901/594/19, від 16 грудня 2019 року у справі №9901/604/19.
Крім того, особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВККС, визначено статтею 266 КАС України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів<…>.
За статтею 266 КАС України оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті органів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.
Отже, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження індивідуально-правового акта позивач, з-поміж іншого обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, щодо яких застосовується або буде застосовано цей акт. Вказане правило має застосовуватись до оскарження будь-яких правових актів індивідуальної дії.
Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб`єкта владних повноважень індивідуального характеру, позивач також повинен пояснити, які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Верховного Суду від 11 квітня 2019 року у справі № 9901/175/19.
Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", Заяви №17160/06 та №35548/06).
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи підстави, зазначені позивачем при зверненні до адміністративного суду і наведене вище законодавче регулювання порядку оскарження рішень ВККС, які ухвалені за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, Суд вважає, що у відкритті провадження у справі необхідно відмовити.
За правилами частини 6 статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Водночас поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Аналогічну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №9901/385/18, від 17.10.2018 у справі №9901/591/18, від 06.02.2019 у справі №9901/731/18 та від 23.01.2019 у справі №9901/757/18.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/623/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Верховного Суду І.В.Желєзний
