ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 826/3115/17

Провадження № 11-892апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 826/3115/17 за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Підприємство «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність», про скасування розпорядження

за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2018 року (у складі колегії суддів Кузьменка В. А., Арсірія Р. О., Огурцова О. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року (у складі колегії Кучми А. Ю., Аліменка В. О., Безименної Н. В.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У лютому 2017 року Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження останньої від 27 січня 2017 року № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 28 листопада 2016 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване розпорядження, прийняте з порушенням Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 466, та Положення про Державну регуляторну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724.

Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України зауважує, що рішення, ухвалене Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування, було прийнято з порушенням встановленого строку на його розгляд.

При цьому, на переконання позивача, резолютивна частина оскаржуваного розпорядження є незрозумілою, оскільки в ній не зазначено про задоволення чи відхилення апеляції, поданої Підприємством «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність».

3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, Міністерству екології та природних ресурсів України у задоволенні позову відмовив.

4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

6. 11 червня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Державної регуляторної служби України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 21 серпня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв`язку з тим, що є підстави відступити від правового висновку, викладеного в постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, про відсутність у спірних правовідносинах у позивача, який є суб`єктом владних повноважень, права на звернення до суду з позовом до іншого, контролюючого його, суб`єкта владних повноважень.

8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини

9. Суди попередніх інстанцій установили, що 11 листопада 2016 року наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 422 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій» (підпункт 1.1 пункту 1) на підставі пункту 7 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Підприємству «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність».

10. 29 листопада 2016 року Підприємством «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» подано Голові Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України скаргу на рішення Міністерства екології та природних ресурсів України щодо анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами (наказ про анулювання від 11 листопада 2016 року № 422, ліцензія серії АГ № 581908 від 23 грудня 2011 року).

11. За результатом розгляду вказаної скарги Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України (рішення від 26 січня 2017 року № 4.5) встановлено порушення органом ліцензування вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», а саме:

- абзацу 3 частини чотирнадцятої статті 19: нескладання органом ліцензування акта про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, як окремого документа;

- пункту 7 частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб`єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення в акті перевірки про неподання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 466, та зазначення порушення вимог указаних Ліцензійних умов);

- частини шостої статті 16 щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії: у наказі Міністерства екології та природних ресурсів України від 11 листопада 2016 року № 422 не вказано: реквізити рішення про видачу ліцензії; вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія; підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу).

12. Також Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України встановлено порушення органом ліцензування вимог абзаців 2, 6 частини другої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку органу контролю повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль), у межах повноважень, передбачених законом, та ознайомлення керівника суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноважену ним особу (фізичну особу-підприємця або уповноважену ним особу) з результатами державного нагляду (контролю) у строки, передбачені законом.

13. З урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26 січня 2017 року № 4.5, відповідачем прийнято розпорядження від 27 січня 2017 року № 13 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ № 422 від 11 листопада 2016 року в частині анулювання ліцензії Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 23 грудня 2011 року серії АГ № 581908 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

14. Вважаючи вищевказане розпорядження Державної регуляторної служби України протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій

15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що оскаржуване розпорядження прийнято Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

16. При цьому, позивачем не доведено належними доказами правомірність анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Підприємства «Миротворець» на підставі пункту 7 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та прийняття наказу від 11 листопада 2016 року № 422 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій».

17. Водночас суди попередніх інстанцій зауважили, що оскаржуване розпорядження не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки лише зобов`язує останнього усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування і не скасовує наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 11 листопада 2016 року № 422 «Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій».

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

18. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги, що Експертно-апеляційна рада при Державній регуляторній службі України розглянула апеляцію на рішення органу ліцензування з порушенням встановленого Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» строку.

19. Водночас, на переконання скаржника, висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не доведено наявності недостовірних даних у документах - є хибними. Судами надано невірну оцінку питанню щодо визначення норми, яка окреслює межі повноважень Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України, і застосовано загальні норми Положення про Державну регуляторну службу України в цілому.

20. Також скаржник вважає, що у зв`язку з тим, що оскаржуване розпорядження відповідача не містить детального обґрунтування порушень, допущених органом ліцензування під час проведення перевірки, натомість у ньому зазначені лише формальні порушення, останнє фактично нівелює право Міністерства екології та природних ресурсів України щодо реагування на порушення, виявлені у діяльності третьої особи, які стали підставою для анулювання ліцензії.

21. Окремо скаржник звертає увагу й на те, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що Державною регуляторною службою України не порушено права та охоронюваних законом інтересів Міністерства екології та природних ресурсів України у зв`язку з виданням розпорядження № 3, оскільки відповідачем не скасовано наказ, а лише зобов`язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, - не відповідають дійсності, бо оскаржуване розпорядження фактично зобов`язує міністерство скасувати свій же наказ.

Оцінка Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

22. Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив про необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, про те, що позивач наділений правом звернення із зазначеним позовом до суду.

23. Обґрунтовуючи необхідність відступити від висновку щодо застосування норм права, викладеного у вказаних постановах Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду, оскільки право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті.

24. При цьому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також зазначив, що цей спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку спір виник не про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний. У свою чергу, Державна регуляторна служба України, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасувала рішення позивача як підконтрольного органу.

25. Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що цей висновок не узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 у подібних правовідносинах.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

26. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі доводи, а також висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, якими він обґрунтовував необхідність відступу від правових позицій, висловлених у зазначених постановах, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

27. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

28. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

29. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

30. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

31. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

32. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

33. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

34. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

35. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

36. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

37. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

38. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

39. Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 27 січня 2017 року № 13 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України скасувати наказ № 422 від 11 листопада 2016 року в частині анулювання ліцензії Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 23 грудня 2011 року серії АГ № 581908 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

40. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

41. Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.

42. Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених підпунктом 7 пункту 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

43. При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

44. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

45. Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

46. Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

47. Частиною першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

48. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

49. Велика Палата Верховного Суду вважає правильним міркування колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

50. Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

51. Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

52. Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

53. Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

54. Аналізуючи обґрунтованість підстав для відступлення від висновку Великої Палати Верховного Суду, висловленого у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, щодо права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду з адміністративним позовом до іншого суб`єкта владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

55. Як зазначалося вище, у справі, що розглядається, спір виник між двома суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері ліцензування видів господарської діяльності. Позивач (як орган ліцензування) вважає неправомірним розпорядження відповідача (спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності), яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при вирішенні питання про анулювання ліцензії Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

56. Водночас у справі № 826/2793/18 Державіаслужба звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Орандж Буд», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Крюківщинської сільської ради, Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, у якому просила: зобов`язати ТОВ «Орандж Буд» виконати рішення Державіаслужби від 08 грудня 2017 року № 65; визнати протиправною бездіяльність Крюківщинської сільської ради та Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області в частині погодження об`єкта будівництва за адресою: Києво-Святошинський район, село Крюківщина, вулиця Одеська, 23, з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження зазначеного будівництва; визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та скасувати їх; визнати протиправними дії Крюківщинської сільської ради та Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на об`єкт будівництва за адресою: Києво-Святошинський район, село Крюківщина, вулиця Одеська, 23, та скасувати їх.

57. У справі № 810/2763/17 Державіаслужба звернулась до суду з позовом до ТОВ «Будгенконтракт», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов», у якому просила: зобов`язати ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 10 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частино другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території»; зобов`язати ТОВ «Будгенконтракт» знести самочинне будівництво та привести ділянки в попередній стан за адресою: Київська область, місто Буча, вулиця І. Кожедуба, 3; визнати незаконними та скасувати декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 листопада 2015 року № КС 083153091451, КС 083153091477 та інші дозволи на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єктам будівництва за адресою: Київська область, місто Буча, вулиця І. Кожедуба, 3.

58. У зазначених постановах Велика Палата Верховного Суду зробила висновки, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є вірним, оскільки, ураховуючи публічний інтерес цього спору, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, у цьому випадку припинення діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України.

59. Велика Палата Верховного Суду вважає, що обставини, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій у справі, що розглядається, не є подібними до обставин, установлених при розгляді Великою Палатою Верховного Суду справ № 826/2793/18 та № 810/2763/17, а відтак при їх розгляді застосовано різні норми матеріального права. Також правовідносини у справах № 826/2793/18 та № 810/2763/17 виникли між іншими суб`єктами владних повноважень та з інших підстав, ніж у цій адміністративній справі.

60. За наведених обставин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для відступу від правової позиції, викладеної в постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

61. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

62. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

63. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

64. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

65. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

66. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська