ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2019 року
Київ
справа №826/14599/17
адміністративне провадження №К/9901/58026/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та судді Коваленко Н.В., за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д., представника відповідача Кондратенко Олени Володимирівни, розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма «Волинь» до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма «Волинь» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді О.В. Головань від 27 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В., Чаку Є.В. від 23 квітня 2018 року,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма «Волинь» (далі - ТОВ «Волинь», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 05 жовтня 2017 року № 1856 «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь», м. Київ (НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР №00665-м від 04 травня 2006 року, НР №00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: «Радіо NEXT»).
Позовні вимоги мотивовані тим, що після зміни кінцевого бенефіціарного власника у 2016 році він на виконання частини другої статті 59 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» направив відомості про структуру власності за 2016 рік, у яких довів відповідну інформацію до регулятора. Зазначає, що оскільки частину третю статті 35 Закону було доповнено пунктом «ґ» (підставами для переоформлення ліцензії є зміна відомостей про прямого власника (співвласників) та/або кінцевого бенефіціарного власника (контролера) заявника), і відповідний Закон набув чинності лише 30 листопада 2016 року, то при зміні кінцевого бенефіціарного власника до 30 листопада 2016 року позивач не зобов`язаний був подавати заяву про переоформлення ліцензії. Крім того, позивач зазначив, що у випадку наявності вказаного порушення, це могло би бути підставою для притягнення позивача до відповідальності, проте, за нього не передбачено такої санкції як звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії. Також позивач зазначає, що ним не було допущено порушення вимог пункту «а» частини третьої статті 35 Закону, оскільки жодних організаційних змін статусу та умов діяльності ліцензіата не відбулося.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, як суб`єкт владних повноважень, може на власний розсуд приймати рішення про визнання достатніми підстав для звернення до суду у передбачених законодавством випадках з позовом про анулювання ліцензії, і визнання Нацрадою певних фактів встановленими та достатніми для звернення до суду не означає наявність підстав для анулювання ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Волинь» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та повернути справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 01 серпня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14599/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Разом з касаційною скаргою ТОВ «Волинь» подано клопотання про участь у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року справу було призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20 серпня 2019 року. Під час розгляду справи оголошено перерву до 10 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Фірма «Волинь» (код 19138008), місцезнаходження - 02222, м. Київ, вул. Пухівська, буд.1-А, зареєстроване як юридична особа 09 листопада 1992 року; має ліцензії на мовлення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР № 00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: «Радіо NEXT».
Згідно заяви від 26 травня 2017 року № 260517-1 Громадської організації «Детектор Медіа» з проханням перевірити, чи вчасно були подані заяви про переоформлення ліцензій та документів або їх завірені копії, які підтверджують зміни кінцевого бенефіціарного власника, Нацрадою було прийнято рішення від 01 червня 2017 року № 830 про призначення позапланової перевірки діяльності ТОВ Фірма «Волинь», м. Київ, з метою перевірки дотримання вимог статті 35 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
За результатами перевірки складено акт № 42 ПП/Кв/П/17 від 11 липня 2017 року позапланової перевірки дотримання телерадіоорганізацією законодавства України та умов ліцензії, згідно якого встановлено наступне.
Згідно відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 11 липня 2017 року кінцевим бенефіціарним власником контролером товариства є ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ).
15 лютого 2017 року то Нацради надійшов лист від товариства про зміну кінцевого бенефіціарного власника, яким став ОСОБА_1
Станом на 31 травня 2017 року товариством не подано заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензій на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника, документів або їх засвідчених копій, що підтверджують зміну, а також відомостей про структуру власності з урахуванням внесених змін, відповідно до статті 35 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», рішення Нацради від 18 грудня 2013 року № 2434.
Представник товариства отримав примірник акта перевірки 11 липня 2017 року та подав зауваження.
05 жовтня 2017 року Нацрадою прийнято рішення № 1856 (протокол № 33) «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь», м. Київ (НР №00663-м від 25 червня 2011 року, НР №00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: «Радіо NEXT»), згідно якого на підставі статті 35, пункту «б» частини п`ятої статті 37, частини першої статті 70, частин першої, другої, п`ятої та шостої статті 72, частин першої та другої статті 73, частини першої статті 74, частин першої тат другої статті 75 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», статті 13 та частини другої статті 24 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» вирішено: визнати факт неподання ТОВ Фірма «Волинь», м. Київ, заяв про переоформлення ліцензій НР №00341-м від 09 вересня 2009 року у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата; звернутись до суду з позовом про анулювання ліцензій на мовлення ТОВ «Фірми «Волинь», м. Київ, НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР № 00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що перелік підстав, визначених частиною п`ятою статті 37 та частиною тринадцятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», для звернення до суду із позовом про анулювання ліцензії на мовлення, є виключними, а встановлені в акті перевірки факти порушення відсутні серед визначених вище підстав для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії. Відтак, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що у Нацради фактично відсутні підстави для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії.
02 вересня 2019 року від ТОВ «Волинь» надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що порушення щодо несвоєчасного повідомлення Нацради з питань радіомовлення і телебачення про зміну кінцевого бенефіціарію зафіксовано вперше, відтак, вважає, що застосування санкції у вигляді анулювання ліцензії є крайнім заходом, який не є співмірним з допущеним порушенням, оскільки частиною сьомою статті 72 Закону України «Про телебаченні і радіомовлення» передбачено, що у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги приймається рішення про оголошення попередження.
Від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «Волинь», у якому вказується на законність рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які дійшли до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
02 вересня 2019 року від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що порушення статті 35 Закону України «Про телебаченні і радіомовлення», зокрема, неподання заяви про переоформлення ліцензії, є вкрай тяжким, оскільки порушує права глядачів на об`єктивну оцінку контенту, який подає телерадіоорганізація у своєму ефірі, у зв`язку з тим, що володіючи інформацією стосовно того, хто є кінцевим бенефіціаром, глядач може оцінити чому та чи інша інформація подається в певному ключі. З огляду на вказане, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення зазначає, що на виконання своїх дискреційних повноважень має право звертатися до суду з позовом про анулювання ліцензії, оскільки саме така санкція передбачена статтею 37 Закону України «Про телебаченні і радіомовлення» за вказане порушення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах, урегульовано, зокрема, законами України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про телебачення і радіомовлення» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
Рішення про оголошення попередження приймається у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги (частина сьома статті 72).
Рішення про стягнення штрафу приймається: якщо після винесення попередження відповідні порушення не були усунені; якщо телерадіоорганізація за час після видачі (продовження) ліцензії вже отримала не менше трьох попереджень; якщо провайдер програмної послуги за час після сплати ним попереднього штрафу вже отримав не менше трьох попереджень (частина восьма статті 72).
Частиною дванадцятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що якщо порушення не були усунені після попередження та стягнення штрафу, Національна рада подає до суду справу про анулювання ліцензії на мовлення телерадіоорганізації або справу про скасування державної реєстрації провайдера програмної послуги.
Аналіз наведених правових норм дає підстави вважати, що зверненню Національної ради до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення мають передувати, як факти систематичного порушення телерадіоорганізацією законодавства про телебачення і радіомовлення, так і застосування до неї послідовно таких санкцій, як попередження та стягнення штрафу.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 04 липня 2019 року у справі № 826/25903/15.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в акті перевірки Нацрадою з питань телебачення і радіомовлення встановлено, що станом на 31 травня 2017 року товариством не подано заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензій на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника, документів або їх засвідчених копій.
З огляду на встановлені обставини, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про те, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення має повноваження на звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії, оскільки наявність підстав для анулювання ліцензії вирішуватиметься під час судового розгляду такої справи, відтак, у межах розгляду цієї справи судами наявність або відсутність таких підстав не перевірялися.
Колегія суддів вважає такий висновок передчасним, у зв`язку з наступним.
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що підставами для переоформлення ліцензії на мовлення можуть бути, у тому числі, зміна організаційно-правової форми та умов діяльності ліцензіата; зміна відомостей про прямого власника (співвласників) та/або кінцевого бенефіціарного власника (контролера) заявника.
Частиною шостою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції:
оголошення попередження;
стягнення штрафу;
анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
Згідно з положеннями частини п`ятої статті 37 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» Національна рада може звертатися до суду про анулювання ліцензії на мовлення на підставі:
а) факту передачі ліцензії іншій юридичній або фізичній особі-неліцензіату з метою проведення нею інформаційної діяльності;
б) факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата;
в) факту невиконання розпоряджень про усунення порушень законодавства та ліцензійних вимог;
г) факту відмови ліцензіата у проведенні працівниками Національної ради перевірки його діяльності відповідно до вимог законодавства України;
ґ) факту невідповідності ліцензіата визначеним статтею 12 цього Закону вимогам щодо заснування телерадіоорганізацій, обмеження частки власності іноземних фізичних та юридичних осіб в акціонерному або статутному капіталі телерадіоорганізації, а також до установчих і статутних документів телерадіоорганізації.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що Законом України «Про телебачення і радіомовлення» встановлено три види санкцій за порушення телерадіокомпанією законодавства у сфері телебачення і радіомовлення. При цьому, вичерпний перелік підстав, наведених у частині п`ятій статті 37 Закону України «Про телебаченні і радіомовлення», за яких Національна рада з питань телебачення і радіомовлення може звернутися до суду з позовом про анулювання ліцензії, є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, в акті перевірки № 42 ПП/Кв/П/17 від 11 липня 2017 року встановлено, що ТОВ «Волинь» не подано до Нацради заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензії на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника.
Разом з тим, у рішенні Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 05 жовтня 2017 року № 1856 «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь», прийнятому на підставі вищевказаного акта, вирішено визнати факт неподання ТОВ «Волинь» заяв про переоформлення ліцензій у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата та звернутися у зв`язку з цим до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що правопорушення у виді встановлення «факту неподання заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензії на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника» (акт перевірки Національної ради № 42 ПП/Кв/П/17 від 11 липня 2017 року) та «факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата» (рішення Національної ради № 1856 від 05 жовтня 2017 року) не є тотожними та передбачають застосування різних видів санкцій за їх вчинення. При цьому, підставою для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії може бути, зокрема, встановлення факту несвоєчасного подання заяви про переоформлення ліцензії у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 01 лютого 2019 року у справі № 826/13000/15.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що встановлення наявності або відсутності, визначених частиною п`ятою статті 37 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», підстав для звернення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення до суду з позовом про анулювання ліцензії, має важливе значення для надання правової оцінки правомірності рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 05 жовтня 2017 року № 1856 «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь», оскільки відповідно до нього фактично вирішено застосувати одну із санкцій, визначених частиною шостою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», а саме: звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії. Відтак, визначення наявності/відсутності підстав для прийняття такого рішення є однією з необхідних умов для визнання його правомірним.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки розбіжностям щодо визначення виду виявленого під час перевірки ТОВ «Волинь» порушення законодавства у сфері телебачення і радіомовлення, що містяться в акті перевірки № 42 ПП/Кв/П/17 від 11 липня 2017 року та рішенні від 05 жовтня 2017 року № 1856 «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь»; не встановлено, яке саме порушення виявлено Нацрадою з питань телебачення та радіомовлення, що має значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення у цій справі.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
Колегія суддів також враховує, що Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року в справі № 21-87а13.
Таким чином, дискреційні повноваження, в тому числі Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, завжди мають межі, встановлені законом. Відтак, перевіряючи правомірність оскаржуваного рішення відповідача від 05 жовтня 2017 року № 1856 «Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми «Волинь», суди мали перевірити його на відповідність критеріям, визначеним у частині третій статті 2 КАС України, зокрема, перевірити наявність підстав, визначених частиною п`ятою статті 37 та частиною тринадцятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», для звернення Нацради до суду із позовом про анулювання ліцензії на мовлення.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект та повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria», заява №. 30985/96).
Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку про те, що касаційну скаргу ТОВ «Волинь» слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма «Волинь» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко
