ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2018 року
Київ
справа №819/950/16
адміністративне провадження №К/9901/12686/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №819/950/16
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, прокуратури Тернопільської області про часткове скасування наказу про звільнення та поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року (постановлену у складі: головуючого судді Підлісної І.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Старунського Д.М., суддів: Багрія В.М., Рибачука А.І.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, просив визнати протиправним та скасувати пункт 4 наказу Генерального прокурора України від 15 липня 2016 року №13дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» в частині звільнення ОСОБА_1 з роботи; поновлення на посаді прокурора Тернопільської місцевої прокуратури та органах прокуратури; стягнення середньої зарплати за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ прийнято Генеральним прокурором України поза межами, наданих йому повноважень, та не у спосіб, передбачений законом, необґрунтовано, упереджено, несвоєчасно та з порушенням прав позивача. Посилався на те, що станом на час прийняття наказу від 15 липня 2016 року №13дк норми Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року які передбачали підстави для звільнення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, втратили чинність, а норми Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року які передбачають порядок притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, ще не набрали чинності. Отже, приймаючи оскаржуване рішення прокурор діяв всупереч закону. Також, зазначав, що Генеральний прокурор України не є суб'єктом прийняття рішення про звільнення позивача, оскільки відповідно до закону, рішення про звільнення прокурорів місцевих прокуратур приймає керівник регіональної прокуратури. Крім того, на думку позивача, лише вирок суду у кримінальній справі, який набрав законної сили, може бути використаний відповідачем при наданні оцінки протиправності вчинку, який йому інкримінують відповідачі.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 05 жовтня 2016 року Тернопільський окружний адміністративний суд вирішив:
У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач вчинив протиправні дії, які підривають авторитет прокуратури, завдав шкоди інтересам держави і суспільства, що порочить його, як службовця та працівника прокуратури, а тому Генеральним прокурором України правомірно було прийнято оскаржуваний наказ про звільнення позивача.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4. 24 листопада 2016 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року - без змін.
Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 28 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року. Прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року.
6. 31 січня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
7. Генеральна прокуратура України та прокуратура Тернопільської області надали до суду заперечення на касаційну скаргу, в яких просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі):
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
ОСОБА_1 зазначає, що підстави звільнення з органів прокуратури, визначені статтею 51 розділу 7 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ. Вказаною статтею не передбачено звільнення у зв'язку із грубим порушення норм Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, що можуть порочити звання прокурора і можуть викликати сумнів в його об'єктивності, незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури. Не передбачає таку підставу звільнення і абзац перший частини другої статті 46-2 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991року №1789-ХІІ, на яку посилається Генеральний прокурор в наказі, в якому не конкретизовано пункту вказаної статті. Крім того, враховуючи конституційну норму про презумпцію невинуватості, звільнення позивача за фактом проведення кримінального провадження, до набрання сили обвинувальним вироком щодо нього , є неправомірним.
9. Доводи, викладені у запереченнях на касаційну скаргу (відповідачів у справі):
Генеральна прокуратура України та прокуратура Тернопільської області посилаються на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими. Зазначають, що службовим розслідуванням незалежно від доведення вини у вчиненні злочину підтверджено факт позаслужбових стосунків корисливого характеру прокурора Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_1 з працівниками ГУ НП в Тернопільській області та адвокатом, які проявилися у вчиненні дій, спрямованих на отримання неправомірної вигоди від ОСОБА_2 за вирішення питання про не притягнення її до кримінальної відповідальності. Крім того, на час видання спірного наказу, були чинними норми статей 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ та абзац перший частини другої статті 46-2 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991року №1789-ХІІ.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Тернопільської області з грудня 2006 року на посадах помічника, старшого помічника прокурора Шумського району, помічника прокурора міста Тернополя, прокурора прокуратури, старшого прокурора прокуратури міста Тернополя.
11. Наказом прокурора Тернопільської області №1197к від 14 грудня 2015 року позивач призначений на посаду прокурора Тернопільської місцевої прокуратури на підставі рейтингового списку Львівського регіонального центру.
12. 26 лютого 2016 року до прокуратури Тернопільської області з Національного антикорупційного бюро України надійшла інформація про проведення досудового розслідування за матеріалами кримінального провадження №52016000000000003 про вчинення кримінального правопорушення службовими особами ГУ НП в Тернопільській області та органів прокуратури Тернопільської області, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, зокрема прокурором Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_1
13. У зв'язку із наведеними обставинами, наказом прокурора Тернопільської області від 29 лютого 2016 року №72 призначено проведення службового розслідування за фактом причетності окремих працівників органів прокуратури Тернопільської області до вимагання та отримання неправомірної вигоди у ОСОБА_2
14. Із матеріалів службового розслідування вбачається, що Національним антикорупційним бюро України 11 січня 2016 року на підставі заяви ОСОБА_2 про вимагання в неї неправомірної вигоди адвокатом ОСОБА_3 для передачі службовим особам органів прокуратури Тернопільської області та Національної поліції в Тернопільській області за не притягнення її до кримінальної відповідальності, внесено відомості в ЄРДР за № 52016000000000003 за ознаками злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.
15. Так, ОСОБА_1 та адвокат ОСОБА_3 в період 21-22 грудня 2015 року, узгодивши свої дії, вирішили з використанням особистих дружніх зв'язків ОСОБА_1 з керівництвом Тернопільської місцевої прокуратури та іншими працівниками цієї прокуратури створювати умови та вимагати у ОСОБА_2 неправомірну вигоду за прийняття в її інтересах рішення про закриття кримінального провадження.
16. ОСОБА_3 17 лютого 2016 року передав ОСОБА_1 частину неправомірної вигоди для розподілу між керівниками цієї прокуратури ОСОБА_4, ОСОБА_5 і заступником прокурора області Антюком І.П.
17. 18 лютого 2016 року ОСОБА_1 передав частину неправомірної вигоди ОСОБА_4 та за його вказівкою узгодив з ОСОБА_5 порядок отримання оригіналу постанови про закриття кримінального провадження стосовно ОСОБА_2 та витягу з ЄРДР на підтвердження реєстрації цих дій.
18. 12 травня 2016 року позивачу повідомлено про підозру у вчиненні злочину, передбаченого частиною п'ятою статті 27, частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.
19. За результатами проведення службового розслідування 8 липня 2016 року виконувачем обов'язки прокурора Тернопільської області О.Галицьким було затверджено висновок службового розслідування за фактом причетності працівників органів прокуратури Тернопільської області до вимагання та отримання неправомірної вигоди у ОСОБА_2
20. Із змісту вищевказаного висновку, вбачається, що відомості, які стали підставою для проведення службового розслідування визнано такими, що знайшли своє підтвердження. Встановлено факт позаслужбових стосунків корисливого характеру прокурора Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_1, заступника прокурора Тернопільської області Антюка І.П., керівника Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_4 та першого заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_5 з працівниками ГУ НП в Тернопільській області та адвокатом, які проявилися у вчиненні дій, спрямованих на отримання неправомірної вигоди від ОСОБА_2 за вирішення питання про не притягнення її до кримінальної відповідальності і подальшого розподілу цих коштів між зазначеними особами.
21. У зв'язку з цим, наказом Генерального прокурора України від 15 липня 2016 року №13дк прокурора Тернопільської місцевої прокуратури ОСОБА_1 за грубе порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури звільнено із займаної посади та з органів прокуратури з позбавленням класного чину «молодший радник юстиції».
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
22. Конституція України.
22.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
23.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
23.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Закон України, "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
24.1. Частина перша статті 43. Прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
24.2. Пункт перший Розділу ХІІ Прикінцевих та перехідних положень. Цей Закон набирає чинності з 15 липня 2015 року, крім: пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статей 21, 28 - 38, 42, 44 - 50, 62 - 63, 65 - 79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2017 року.
24.3. Пункт четвертий Розділу ХІІ Прикінцевих та перехідних положень. Постанови Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року "Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N4, ст. 14) та "Про затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури України" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N4, ст. 15; 2013 р., N14, ст. 89; 2014 р., N 12, ст. 178) втрачають чинність одночасно з втратою чинності пунктом 8 частини першої статті 15, частиною четвертою статті 16, абзацом першим частини другої статті 46 2, статтею 47, частиною першою статті 49, частиною п'ятою статті 50, частинами третьою, четвертою, шостою та одинадцятою статті 50-1, частиною третьою статті 51 2, статтею 53 щодо класних чинів Закону України "Про прокуратуру" (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 53, ст. 793 із наступними змінами).
25. Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1796-XII.
25.1. Стаття 2. Працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.
Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.
25.2. Частина перша статті 8. Дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
25.3. Стаття 9. Дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.
25.4. Стаття 10. Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.
25.5. Стаття 13. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. Копія наказу додається до особової справи. З наказом можуть бути ознайомлені працівники відповідної прокуратури. Накази Генерального прокурора України, в необхідних випадках, доводяться до відома особового складу органів прокуратури України.
25.6. Стаття 14. Наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності може бути оскаржено працівником Генеральному прокурору України в місячний строк з дня ознайомлення з наказом.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
27. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог.
28. Твердження касатора про те, що висновок службового розслідування ґрунтується на неповно встановлених обставинах, за яких скоєно дисциплінарний проступок, спростовується матеріалами службового розслідування та висновками судів попередніх інстанцій.
29. Колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідачами надано достатньо доказів про вчинення ОСОБА_1 дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
30. Судами попередніх інстанцій правильно зазначено про те, що доводи позивача щодо незаконного звільнення у зв'язку із недоведеністю його вини у скоєнні кримінального правопорушення є безпідставними, оскільки відсутність кримінальної відповідальності за вчинення певних дій не є тотожною із застосуванням дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують працівника прокуратури.
31. Також суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про помилковість посилань ОСОБА_1 про неправильне застосування як підстав для його звільнення положень Закону України «Про прокуратуру» та Дисциплінарного статуту прокуратури України, з огляду на наступне.
32. Статтею 43 Закону України «Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року №1697-VII передбачено підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, що застосовуються відповідно до підпункту 1 пункту 3 та пункту 4 «Прикінцевих положень» цього Закону в порядку, визначеному Дисциплінарним статутом прокуратури України, який продовжує діяти у зв'язку із внесенням змін Законом України від 12.05.2016 № 1355-VIII.
33. Зазначені у наказі підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (п. п. 5, 6 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру») передбачають «вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати, сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури» та «одноразове грубе порушення правил прокурорської етики», що було враховано при наданні оцінки діям ОСОБА_1 та вирішенні питання про застосування до нього дисциплінарного стягнення.
34. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
35. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
36. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у справі №819/950/16 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді О. В. Білоус
І. Л. Желтобрюх
