ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
27 березня 2018 року № 826/6254/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Келеберди В.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» до Державної аудиторської служби України, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Грамота», Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Генеза», Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Астон», Державне підприємство «Спеціалізоване видавництво «Либідь», Державне підприємство «Всеукраїнське спеціалізоване видавництво «Світ», про визнання протиправною та скасування вимоги від 21 квітня 2017 року № 03-14/229,
В С Т А Н О В И В :
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Державна наукова установа «Інститут модернізації змісту освіти» з позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги від 21 квітня 2017 року № 03-14/229.
В обґрунтування позову позивач зазначає, що відповідачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» за період з 01 січня 2013 року по 01 грудня 2016 року, за результатами якої складено Акт від 17 березня 2017 року № 03-21/2.
Частково не погоджуючись із висновками Акту, позивач надіслав відповідачу свої заперечення, не враховуючи які Державною аудиторською службою України висунуто вимогу від 21 квітня 2017 року № 03-14/229 про усунення виявлених ревізією порушень законодавства, зокрема щодо:
- оплати не підтверджених витрат паперу та картону, які зафіксовано у документах на друк підручників, на суму 11 201, 1 тис. грн.;
- сплати завищеної суми загально видавничих витрат у розмірі 117,1 тис. грн. Державному підприємству «Спеціалізоване видавництво «Либідь»;
- зайво нарахованих та виплачених надбавок за стаж наукової роботи на суму 1 056, 9 тис. грн.; завдання шкоди в сумі 79,8 тис. грн. у зв'язку з нарахуванням та виплатою керівництву Інституту заробітної плати в обсягах, що перевищують 15 розмірів мінімальної заробітної плати.
Вважаючи вимоги відповідача протиправним, такими, що не можуть бути виконані, позивач звернувся до суду з даним позовом та просить скасувати вимогу відповідача від 21 квітня 2017 року.
Відповідач проти позову заперечує з підстав, викладених у письмових запереченнях, долучених до матеріалів справи, зокрема, звертаючи увагу суду на не обґрунтованість позовних вимог позивача, а також на те, що відповідь Державної аудиторської служби України має суто рекомендаційний характер, тому її не можна вважати рішенням, яке породжує для позивача будь-які обов'язки.
В судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги.
Представник відповідача та третіх осіб проти позову заперечував з підстав, викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи.
Ухвалою суду від 20 червня 2017 року відкрито провадження у даній справі, розгляд справи розпочато у колегіальному складі суду.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.
Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Відповідно до статті 32 Кодексу адміністративного судочинства України усі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово.
Частиною першою статті 33 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів країни, Національного банку України, окружної виборчої комісії (окружної комісії з референдуму), розглядаються і вирішуються в адміністративному суді першої інстанції колегією у складі трьох суддів.
Отже, враховуючи відсутність клопотань сторін та учасників справи про розгляд у колегіальному складі суду, розгляд даної справи продовжується суддею одноособово.
Відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Ухвалою (протокольною) від 20 лютого 2018 року суд перейшов у письмове провадження.
Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.
Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.
Оцінивши у письмовому провадженні подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, учасників справи, належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.
Державною аудиторською службою України на виконання пункту 2.27 Плану контрольно-ревізійної роботи на 4 квартал 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» (далі - Інститут) за період з 01 січня 2013 року по 01 грудня 2016 року та встановила низку порушень фінансової дисципліни, які відображені в Акті ревізії від 17 березня 2017 року № 03-21/2.
Відповідно до висновків Акту від 17 березня 2017 року у порушення норм частин першої та другої 193 Господарського кодексу України, статті 526 Цивільного кодексу України, частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 12 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року № 318, під час виконання договорів про видання підручників за державні кошти контрагентами включено до актів виконаних робіт, а Інститутом оплачено не підтверджені витрати паперу та картону, які зафіксовано у документах на друк підручників, чим завищено вартість цих підручників та, відповідно, завдано шкоди державному бюджету загалом на суму 11 201,1 тис. грн. Зокрема, за договорами, укладеними з ТОВ «Генеза» встановлено завищення вартості підручників на суму 6 920,0 тис. грн., з ТОВ «Видавництво «Грамота» - на суму 3 077, 5 тис. грн., із ТОВ «Видавництво «Астон» - на суму 1 119, 2 тис. грн., із ДП «Спеціалізоване видавництво «Либідь» - на суму 83,7 тис. грн., із ДП «Всеукраїнське спеціалізоване видавництво «Світ» - на суму 0,7 тис. грн.
Крім того зазначено, що у 2015 році ДП «Спеціалізоване видавництво «Либідь» при виконанні договорів про видання підручників за державні кошти до актів виконаних робіт включено, а Інститутом оплачено завищену суму загально видавничих витрат у розмірі 117, 1 тис. грн., чим не дотримано норми частини другої статті 631 Цивільного кодексу України, пункту 7 П(с)БО 16 «Витрати» та, як наслідок, завищено вартість підручників та державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Ревізією встановлено також, що у порушення пункту 1 Порядку виплати надбавки за стаж наукової роботи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 року № 494, при відсутності проходження Інститутом державної атестації як наукової установи, у період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року працівникам Інституту зайво нараховано та виплачено надбавки за стаж наукової роботи на суму 841, 3 тис. грн. і перераховано єдиного соціального внеску на суму 215, 6 тис. грн. Зазначеним порушенням державному бюджету завдано матеріальної шкоди на суму 1 056, 9 тис. грн.
Керівним працівникам Інституту нараховано та виплачено заробітну плату в обсягах, що перевищує 15 розмірів мінімальної заробітної плати, чим порушено норми пункту 13 Заходів щодо економічного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 2014 року № 65, та завдано шкоди Інституту загалом на суму 79,8 тис. грн. Зазначене порушення відшкодовано частково, залишок невідшкодованої суми становить 47,4 тис. грн.
Крім того, формування та затвердження штатних розписів Інститут здійснював з недотриманням вимог Міжгалузевих нормативів чисельності працівників бухгалтерського обліку, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 26 вересня 2003 року № 269, що призвело до утримання 3,5 понаднормативної одиниці працівників бухгалтерського відділу (служби) на суму 206,9 тис. грн.
Проведеною інвентаризацією, окрім іншого, встановлена також відсутність певних матеріальних цінностей, балансовою вартістю 8,7 тис. грн. В цій частині позивач висновків відповідача не оспорює.
Акт від 17 березня 2017 року підписаний позивачем із зауваженнями.
На підставі Акту від 17 березня 2017 року відповідачем направлено позивачу вимогу від 21 квітня 2017 року № 03-14/229, відповідно до якої на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49, 50 та 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою України, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, відповідач вимагає:
1. Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку та не допускати їх надалі, притягнути до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб.
2. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 18 травня 2017 року.
Позивач вважає, що вимога відповідача від 21 квітня 2017 року є такою, що не може бути виконана, а висновки, викладені в Акті ревізії від 17 березня 2017 року є хибними та не відповідають дійсним обставинам справи, оскільки застосований під час ревізії метод зважування одного підручника та визначення загальних витрат на основі таких даних не відповідає нормативним документам, є недостовірним та не може підтверджувати обставини, які в цій частині встановлені під час ревізії. Крім того, позивач вважає, що перевищення виплати 15 розмірів мінімальної заробітної плати сталося внаслідок виплати компенсації та вихідної допомоги працівникам Інституту, які вивільнялися через реорганізацію Інституту шляхом поділу, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 687 «Про утворення Інституту модернізації змісту освіти та Інституту освітньої аналітики».
Заперечуючи проти позову, відповідач зазначає, що правомірність висунутих позивачем вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу, а сама по собі вимога не породжує для позивача прав та обов'язків, тому не може бути оскаржена до суду. Поряд із цим, відповідач вважає вимогу від 21 квітня 2017 року законною, винесеною у межах повноважень Держаудитслужби та такою, що не підлягає скасуванню.
Оцінивши наявні в матеріалах справи документи, врахувавши пояснення та заперечення сторін у справі, суд за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому та об'єктивному досліджені доказів, дійшов до наступних висновків.
Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотримання законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 2 Закону).
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - Порядок), яким визначено процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
У відповідності до п. 2 Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку (п. 4 Порядку).
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (п. 5 Порядку).
Пунктом 16 Порядку визначено, що Ревізія проводиться шляхом:
документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об'єкта чи його заступником;
фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.
Згідно п. 35 Порядку, акт ревізії містить: констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень.
Відповідно до п. 46 Порядку, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов'язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов'язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи.
Відтак, суд приходить до висновку, що у підконтрольної установи є право на оскарження такої вимоги і вона підлягає оскарженню, а наведені доводи відповідача щодо можливості надання оцінки висунутих позивачем вимог лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу є помилковими.
Щодо посилань відповідача на рішення Верховного Суду України, то суд вважає за необхідне зазначити, що висновок Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладений в постановах від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 13 травня 2014 року у справі № 21-89а14, від 07 жовтня 2014 року у справі № 21-368а14, від 20 травня 2014 року у справі № 21-93а14 та від 24 березня 2015 року у справі № 21-100а15 стосується випадків, коли оскаржується вимога до підконтрольної установи про відшкодування збитків. Водночас, вказані постанови Верховного Суду України не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Крім того, Колегія Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вказала, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Щодо оскаржуваної вимоги від 21 квітня 2017 року суд зазначає наступне.
На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2009 року № 181 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті на видання, придбання, зберігання та доставку підручників і посібників для забезпечення студентів вищих навчальних закладів, учнів загальноосвітніх і професійно-технічних навчальних закладів та вихованців дошкільних навчальних закладів» у період, що перевірявся відповідачем, Інститутом укладено ряд договорів на виготовлення підручників для загальноосвітніх навчальних закладів з Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Грамота», Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Генеза», Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Астон», Державним підприємством «Спеціалізоване видавництво «Либідь», Державним підприємством «Всеукраїнське спеціалізоване видавництво «Світ» за цінами, визначеними плановими калькуляціями (додатки до договорів).
Надані до матеріалів справи первинні бухгалтерські документи: акти здачі-прийомки продукції (акти виконаних робіт) за період грудень 2012 року, липень-вересень та грудень 2016 року, якими оформлені господарські операції з виготовлення та передачі підручників позивачу видавництвами, мають всі обов'язкові реквізити, зокрема: назву підприємства, від імені якого складений документ, назву документа, дату і місце складання, зміст господарської операції та її вимірники (у натуральному та вартісному виразі), посади, прізвища і підписи осіб, відповідальних за дозвіл та здійснення господарської операції і складання первинного документа, що відповідає вимогам статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» та пункту 2.4 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88.
Як свідчать матеріали справи і не заперечується відповідачем, загальна вага матеріалів, використаних на друк підручників у кількості 2 196, 67 тонн, ревізорами визначена шляхом зважування одного примірника. При цьому, відповідно до наказу Державного комітету телебачення і радіомовлення України № 360 «Про затвердження Програми стандартизації в галузі книговидання і преси на 2012-2016 роки» та з метою забезпечення єдиного стандарту оформлення та поліграфічного виконання підручників, навчальних посібників і практикумів для загальноосвітніх навчальних закладів, наказом Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України від 30 листопада 2012 року № 1355 затверджено СОУ 22.2-02477019-07:2012 «Поліграфія. Підручники і навчальні посібники для загальноосвітніх навчальних закладів. Загальні технічні вимоги», який поширюється на підручники, навчальні посібники та інші навчальні видання для учнів середніх загальноосвітніх закладів, затверджені Міністерством освіти і науки України, рекомендовані Міністерством освіти і науки України або схвалені для використання в навчально-виховному процесі відповідними комісіями Міністерства освіти і науки України.
Положенням розділу 5 «Технічні умови» даного Стандарту визначено, що вага окремого примірника навчального видання відповідно до вимог ДСан ПіН 5.5.6-138 має бути не більша, ніж:
- 300 г для учні 1-2 класів;
- 350 г для учнів 3-4 класів;
- 450 г для учнів 5-6 класів;
- 500 г для учнів 7-10 класів;
- 600 г для учнів 11 класів.
Вагу примірника навчального видання для 1-11 класів відповідно до вимог ДСанПіН 5.5.6-138 можна збільшувати (за потреби видавця) та погодженістю із замовником) не більше, ніж на 20%. Тираж навчального видання має бути надруковано на папері однієї марки, ґатунку, відтінку, з однієї партії. Приймати навчальні видання потрібно партіями. Партією вважається одноразово випущений тираж одного навчального видання чи окремий його запуск, оформлений одним документом.
Згідно пункту 9.1 розділу 9 «Методи контролювання» вагу навчального видання визначають на вазі загального призначення четвертого класу з діапазоном зважування від 100 г до 10 000 г.
Відповідно до повідомлення, наданого Українською академією друкарства (лист від 10 березня 2017 року за № 62-10/200), незалежно від того, чи йде мова про друкування підручників, чи іншого виду книжкової продукції в палітурці (обкладинці) повинні застосовуватися одні і ті ж самі норми витрат основних і допоміжних матеріалів, а саме: укрупнені норми витрат на папір на випуск газет, книжково-журнальну продукцію, затверджені наказом Держкомвидав СРСР від 21 липня 1986 року № 307, якими на сьогоднішній день користуються видавництва та поліграфічні підприємства України… Також існують нормативні документи, розроблені науково-дослідними установами видавничо-поліграфічної галузі як рекомендовані Державним комітетом телебачення та радіомовлення України для використання видавництвами та поліграфічними підприємствами.
На думку Української академії друкарства неможливо визначити загальні витрати паперу й палітурних матеріалів на весь наклад за методом зважування одного примірника, оскільки готовий книжковий блок підручника не враховує технологічних відходів паперу, які мають місце на всіх операціях технологічного процесу його виготовлення, що передбачені відповідними нормами.
Такої ж думки притримуються й треті особи у справі - Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Грамота», Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Генеза», Товариство з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Астон», Державне підприємство «Спеціалізоване видавництво «Либідь», Державне підприємство «Всеукраїнське спеціалізоване видавництво «Світ», які надали до матеріалів справи свої пояснення по суті позовних вимог.
Крім іншого суд зазначає, що зміст укладених договорів з третіми особами у справі вказує на те, що зважування підручників під час приймання тиражу, якщо тендер проведено та договір укладено на кількість та вартість виготовлених примірників, не відноситься до компетенції замовника, тобто у даному випадку до компетенції Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти». До того ж, формування собівартості виготовленої продукції - підручників і посібників на підставі її калькулювання відноситься до обов'язків видавництва, що також передбачається умовами договорів, укладених між видавництвами та друкарнями.
Стосовно висновків відповідача щодо безпідставної виплати Інститутом надбавок за стаж наукової роботи працівникам у період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року на загальну суму 1 056 916, 12 грн. без проведення державної атестації наукової установи, суд зазначає таке.
Законом України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 року № 1977-ХІІ (далі - Закон № 1977-ХІІ) визначаються правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку у сфері наукової і науково-технічної діяльності, створює умови для провадження наукової і науково-технічної діяльності, задоволення потреб суспільства і держави у технологічному розвитку шляхом взаємодії освіти, науки, бізнесу і влади.
З метою визначення ефективності діяльності наукових установ проводиться їх державна атестація.
Для наукових установ державної, комунальної форм власності, а також наукових установ, у статутних капіталах яких є частка, що належить державі, державна атестація проводиться в обов'язковому порядку не менше одного разу на п'ять років, для новоутворених - не пізніш як через три роки після утворення.
Статтею 36 Закону № 1977-ХІІ встановлено, що заробітна плата наукових працівників складається з посадових окладів (ставок), премій, доплат за наукові ступені, вчені звання, надбавки за стаж наукової, науково-педагогічної роботи та інших надбавок, доплат та винагород, передбачених законодавством у сфері наукової і науково-технічної діяльності.
Як вбачається з поданих документів, Державна наукова установа «Інститут модернізації змісту освіти» створена згідно постанови Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 687 на базі державної наукової установи «Інститут інноваційних технологій і змісту освіти», реорганізованої шляхом поділу, з віднесенням її до сфери управління Міністерства освіти і науки України.
Відповідно до пункту 3 наказу Міністерства освіти і науки України від 17 січня 2015 року № 31 «Деякі питання утворення Інституту модернізації змісту освіти та Інституту освітньої аналітики є правонаступниками державної наукової установи Інститут інноваційних технологій і змісту освіти».
Відповідно до пункту 13 постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2014 року № 65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» передбачено, що при скороченн6і не менше ніж на 3% чисельності працівників обмеження максимального розміру місячної заробітної плати не застосовується.
Як зазначає позивач, пунктом 2 наказу Міністерства освіти та науки України від 30 червня 2015 року № 691 «Про затвердження структури Інституту модернізації змісту освіти» затверджено штатну чисельність працівників Інституту у кількості 350 осіб та наказом Міністерства освіти та науки України від 26 червня 2015 року № 682 «Про затвердження структури Інституту освітньої аналітики» затверджено штатну чисельність працівників Інституту освітньої аналітики у кількості 120 осіб.
Таким чином, загальна чисельність новоутворених Інститутів становить 470 осіб, у порівнянні з чисельністю 612 працівників, які працювали до реорганізації чисельність зменшилася на 142 особи, тобто на 23 %. Крім того, позивач здійснював виплати компенсації та вихідної допомоги працівникам Інституту, які у цей період вивільнялися, що не враховано відповідачем під час ревізії.
Виходячи з того, що питання нарахування та виплати надбавок за науковий стаж відповідно до норм чинного законодавства носить правовий характер, позивач звернувся до Інституту держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України, який надав висновок від 28 березня 2017 року № 126/125, згідно якого Інститут модернізації змісту освіти має відповідний кадровий потенціал, до складу якого входять наукові працівники відповідного рівня кваліфікації, що підтверджено результатами атестації, проведено Інститутом інноваційних технологій і змісту освіти у 2013 році, а саме:
- Згідно наказу № 41 від 27 листопада 2013 року - проведена атестація наукових працівників;
- Згідно рішення Вченої ради ПТЗО (протокол № 2 від 26 березня 2014 року) - затверджено результати атестації.
Результати атестації ПТЗО відповідно до наказу Державного агентства з питань науки, інновацій та інформатизації від 01 жовтня 2012 року № 175 «Про затвердження результатів атестації бюджетних наукових установ, які повністю або частково фінансуються за рахунок коштів державного бюджету» дійсні до 01 жовтня 2017 року.
Виходячи з вищезазначеного, позивачем нараховувалися та виплачувалися надбавки за стаж наукової роботи без проведення державної атестації наукової установи за період, що перевірявся, відповідно до вимог абзацу 2 пункту 1 Порядку виплати надбавки за стаж наукової роботи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 року № 494, що відповідає вимогам чинного законодавства.
Суд зазначає також, що під час розгляду справи позивач звернувся до Українського центру судових експертиз листом від 23 серпня 2017 року № 21.1/10-1721 з проханням провести експертне економічне дослідження, за результатами якого отримано та надано до матеріалів даної справи висновок експерта ОСОБА_2 від 05 вересня 2017 року № 2-05/09, з якого вбачається, що:
- висновки Акту ревізії фінансово-господарської діяльності державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» № 03-21/2 від 17 березня 2017 року стосовно віднесення до складу вартості підручників витрат паперу та картону, які зафіксовані у документах на друк підручників, за період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року на загальну суму 11 201, 1 тис. грн. нормативно та документально не підтверджуються;
- зважування підручників під час приймання тиражу, якщо тендер проведено та договір укладено на кількість та вартість виготовлених примірників не відноситься до компетенції Замовника - Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти»;
- формування собівартості виготовленої продукції - підручників і посібників на підставі її калькулювання відноситься до обов'язків видавництва, що передбачається умовами договорів, укладених між видавництвом та друкарнями. Витрати віднесені до загально видавничих, за період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року на загальну суму 117,1 тис. грн. нормативно підтверджуються;
- виплата надбавок за стаж наукової роботи працівникам в період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року на загальну суму 1 056,9 тис. грн. відповідає вимогам чинного законодавства України.
Відповідно до статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом з іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу. Відхилення судом висновку експерта повинно бути мотивованим у судовому рішенні.
Згідно зі статтею 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Надані до матеріалів справи докази, а також наведене вище у сукупності свідчить, що позивачем не було допущено порушень вимог чинного законодавства в оспорюваній частині вимог відповідача від 21 квітня 2017 року.
За таких обставин, суд приходить до висновку про безпідставність висновків ревізії, викладених в Акті від 17 березня 2017 року № 03-21/2 в частині порушень вимог законодавства щодо оплати не підтверджених витрат паперу та картону, які зафіксовано у документах на друк підручників, на суму 11 201, 1 тис. грн.; сплати завищеної суми загально видавничих витрат у розмірі 117,1 тис. грн. Державному підприємству «Спеціалізоване видавництво «Либідь»; зайво нарахованих та виплачених надбавок за стаж наукової роботи на суму 1 056, 9 тис. грн.; завдання шкоди в сумі 79,8 тис. грн. у зв'язку з нарахуванням та виплатою керівництву Інституту заробітної плати в обсягах, що перевищують 15 розмірів мінімальної заробітної плати.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Оскільки судом встановлена безпідставність висновків ревізії, викладених в Акті від 17 березня 2017 року в оскаржуваній позивачем частині, в також враховуючи те, що відповідачем не доведена та не підтверджена достатніми доказами правомірність вимог від 21 квітня 2017 року № 03-14/229, суд приходить до висновку про обґрунтованість тверджень позивача та необхідність задоволення адміністративного позову.
Керуючись статтями 72-73, 76-77, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В И Р І Ш И В:
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати протиправними та скасувати вимоги про усунення порушень Державної аудиторської служби України від 21 квітня 2017 року № 03-14/229.
Відповідно до частини першої статті 293 КАС України, учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Згідно з частиною першою статті 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до частини першої статті 255 КАС України, рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Підпунктом 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя В.І. Келеберда
