КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/6254/17 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Келеберда В.І. Суддя-доповідач Шурко О.І

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Генеральної прокуратури України та Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державної наукової установи "Інститут модернізації змісту освіти" до Державної аудиторської служби України треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Видавництво"Астон",Товариство з обмеженою відповідальністю "Видавництво"Грамота", Товариство з обмеженою відповідальністю "Видавництво"Генеза", Державне підприємство "Спеціалізоване видавництво "Либідь", Державне підприємство "Всеукраїнське спеціалізоване видавництво "Світ" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Державна наукова установа «Інститут модернізації змісту освіти» звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги від 21 квітня 2017 року № 03-14/229.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2018 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним вище судовим рішенням, Генеральна прокуратура України та Державна аудиторська служба України, кожен окремо, звернулися із апеляційними скаргами, в яких просять скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.

Доводи апелянтів здебільшого зводяться до того, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржено лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, а оскільки оскаржувана позивачем вимога свідчить про виявлені збитки та їх розмір, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Поряд із цим, апелянти вважають вимогу від 21 квітня 2017 року законною, винесеною у межах повноважень Держаудитслужби та такою, що не підлягає скасуванню.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що Державною аудиторською службою України на виконання пункту 2.27 Плану контрольно-ревізійної роботи на 4 квартал 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» (далі - Інститут) за період з 01 січня 2013 року по 01 грудня 2016 року та встановлено низку порушень фінансової дисципліни, які відображені в Акті ревізії від 17 березня 2017 року № 03-21/2.

Акт від 17 березня 2017 року підписаний позивачем із зауваженнями.

На підставі Акту від 17 березня 2017 року відповідачем направлено позивачу вимогу від 21 квітня 2017 року № 03-14/229, відповідно до якої, відповідач вимагає:

1. усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку та не допускати їх надалі, притягнути до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб.

2. вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 18 травня 2017 року.

Позивач вважаючи, що вимога відповідача від 21 квітня 2017 року є такою, що не може бути виконана, а висновки, викладені в Акті ревізії від 17 березня 2017 року є хибними та не відповідають дійсним обставинам справи, звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов до висновку про безпідставність висновків ревізії, викладених в Акті від 17 березня 2017 року № 03-21/2 в частині порушень вимог законодавства щодо оплати не підтверджених витрат паперу та картону, які зафіксовано у документах на друк підручників, на суму 11 201, 1 тис. грн.; сплати завищеної суми загально видавничих витрат у розмірі 117,1 тис. грн. Державному підприємству «Спеціалізоване видавництво «Либідь»; зайво нарахованих та виплачених надбавок за стаж наукової роботи на суму 1 056, 9 тис. грн.; завдання шкоди в сумі 79,8 тис. грн. у зв'язку з нарахуванням та виплатою керівництву Інституту заробітної плати в обсягах, що перевищують 15 розмірів мінімальної заробітної плати.

Колегія суддів погоджується з таким висновком виходячи з наступного.

Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <�…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Колегія суддів звертає увагу, що в постанові від 08.05.2018 року по справі № 826/3350/17 Верховним Судом на підставі аналізу діючого законодавства України було чітко визначено правову природу вимоги контролюючого органу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольної установи, та її правове навантаження.

Так, у вказаній справі підконтрольною установою також було оскаржено вимогу про усунення порушень, і вказана вимога не покладала на підконтрольну установу обов'язку відшкодування сум, зафіксованих у акті ревізії та у спірній вимозі, а була спрямована лише на коригування роботи підконтрольної установи.

При цьому Верховний Суд, здійснивши всебічний законодавчий аналіз правової природи письмової вимоги контролюючого органу, констатував, що вимога безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу ст. 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Таким чином, Верховний Суд, розглядаючи вказану справу, провівши аналіз сутності завдань і функцій фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства, зробив висновок, що:

«...рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз. 4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при подання відповідного адміністративного позову».

Оскаржувана вимога Державної аудиторської служби України від 21.04.2017 спрямована на коригування роботи Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти» і є обов'язковою до виконання та породжує для останньої, як позивача, права і обов'язки.

Додатково про обов'язковий характер спірної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

З вищезазначеного витікає, що за своєю правовою природою вимога Державної аудиторської служби України від 21.04.2017 є індивідуально-правовим актом, а тому, згідно п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України, підлягає оскарженню в адміністративному суді.

Щодо оскаржуваної вимоги від 21.04.2017, то колегія суддів зазначає наступне.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2009 року № 181 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті на видання, придбання, зберігання та доставку підручників і посібників для забезпечення студентів вищих навчальних закладів, учнів загальноосвітніх і професійно-технічних навчальних закладів та вихованців дошкільних навчальних закладів» у період, що перевірявся відповідачем, Інститутом укладено ряд договорів на виготовлення підручників для загальноосвітніх навчальних закладів з Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Грамота», Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Генеза», Товариством з обмеженою відповідальністю «Видавництво «Астон», Державним підприємством «Спеціалізоване видавництво «Либідь», Державним підприємством «Всеукраїнське спеціалізоване видавництво «Світ» за цінами, визначеними плановими калькуляціями (додатки до договорів).

Надані до матеріалів справи первинні бухгалтерські документи: акти здачі-прийомки продукції (акти виконаних робіт) за період грудень 2012 року, липень-вересень та грудень 2016 року, якими оформлені господарські операції з виготовлення та передачі підручників позивачу видавництвами, мають всі обов'язкові реквізити, зокрема: назву підприємства, від імені якого складений документ, назву документа, дату і місце складання, зміст господарської операції та її вимірники (у натуральному та вартісному виразі), посади, прізвища і підписи осіб, відповідальних за дозвіл та здійснення господарської операції і складання первинного документа, що відповідає вимогам статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» та пункту 2.4 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88.

Як свідчать матеріали справи і не заперечується відповідачем, загальна вага матеріалів, використаних на друк підручників у кількості 2 196, 67 тонн, ревізорами визначена шляхом зважування одного примірника.

Відповідно до листа від 10 березня 2017 року за № 62-10/200 наданого Українською академією друкарства, незалежно від того, чи йде мова про друкування підручників, чи іншого виду книжкової продукції в палітурці (обкладинці) повинні застосовуватися одні і ті ж самі норми витрат основних і допоміжних матеріалів, а саме: укрупнені норми витрат на папір на випуск газет, книжково-журнальну продукцію, затверджені наказом Держкомвидав СРСР від 21 липня 1986 року № 307, якими на сьогоднішній день користуються видавництва та поліграфічні підприємства України… Також існують нормативні документи, розроблені науково-дослідними установами видавничо-поліграфічної галузі як рекомендовані Державним комітетом телебачення та радіомовлення України для використання видавництвами та поліграфічними підприємствами. На думку Української академії друкарства неможливо визначити загальні витрати паперу й палітурних матеріалів на весь наклад за методом зважування одного примірника, оскільки готовий книжковий блок підручника не враховує технологічних відходів паперу, які мають місце на всіх операціях технологічного процесу його виготовлення, що передбачені відповідними нормами.

Також колегія суддів звертає увагу, що зміст укладених договорів з третіми особами у справі вказує на те, що зважування підручників під час приймання тиражу, якщо тендер проведено та договір укладено на кількість та вартість виготовлених примірників, не відноситься до компетенції замовника, тобто у даному випадку до компетенції Державної наукової установи «Інститут модернізації змісту освіти». До того ж, формування собівартості виготовленої продукції - підручників і посібників на підставі її калькулювання відноситься до обов'язків видавництва, що також передбачається умовами договорів, укладених між видавництвами та друкарнями.

Наведене свідчить про неправомірність застосування Держаудитслужбою методу зважування одного примірника підручника та множення цієї ваги на загальну кількість підручників для визначення загальних витрат паперу і палітурних матеріалів на весь наклад.

Крім того, про неправомірність використання відповідачем вищевказаної методики свідчить і запит Міністерства освіти і науки України до Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» від 21.07.2017 року №1/11-7269 та відповідь Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» від 27.07.2017 троку № 1800/41.

Що стосується безпідставної виплати Інститутом надбавок за стаж наукової роботи працівникам у період з 01 вересня 2015 року по 30 листопада 2016 року на загальну суму 1 056 916, 12 грн. без проведення державної атестації наукової установи, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 36 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 року № 1977-ХІІ встановлено, що заробітна плата наукових працівників складається з посадових окладів (ставок), премій, доплат за наукові ступені, вчені звання, надбавки за стаж наукової, науково-педагогічної роботи та інших надбавок, доплат та винагород, передбачених законодавством у сфері наукової і науково-технічної діяльності.

Державна наукова установа «Інститут модернізації змісту освіти» створена згідно постанови Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 687 на базі державної наукової установи «Інститут інноваційних технологій і змісту освіти», реорганізованої шляхом поділу, з віднесенням її до сфери управління Міністерства освіти і науки України.

Відповідно до пункту 3 наказу Міністерства освіти і науки України від 17 січня 2015 року № 31 «Деякі питання утворення Інституту модернізації змісту освіти та Інституту освітньої аналітики є правонаступниками державної наукової установи Інститут інноваційних технологій і змісту освіти».

Відповідно до пункту 13 постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2014 року № 65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» передбачено, що при скороченні не менше ніж на 3% чисельності працівників обмеження максимального розміру місячної заробітної плати не застосовується.

Судом встановлено, що загальна чисельність новоутворених Інститутів становить 470 осіб, у порівнянні з чисельністю 612 працівників, які працювали до реорганізації чисельність зменшилася на 142 особи, тобто на 23 %.

Крім того, позивач здійснював виплати компенсації та вихідної допомоги працівникам Інституту, які у цей період вивільнялися, що не враховано відповідачем під час ревізії.

Виходячи з того, що питання нарахування та виплати надбавок за науковий стаж відповідно до норм чинного законодавства носить правовий характер, позивач звернувся до Інституту держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України, який надав висновок від 28 березня 2017 року № 126/125, згідно якого Інститут модернізації змісту освіти має відповідний кадровий потенціал, до складу якого входять наукові працівники відповідного рівня кваліфікації, що підтверджено результатами атестації, проведено Інститутом інноваційних технологій і змісту освіти у 2013 році, а саме:

- Згідно наказу № 41 від 27 листопада 2013 року - проведена атестація наукових працівників;

- Згідно рішення Вченої ради ПТЗО (протокол № 2 від 26 березня 2014 року) - затверджено результати атестації.

Результати атестації ПТЗО відповідно до наказу Державного агентства з питань науки, інновацій та інформатизації від 01 жовтня 2012 року № 175 «Про затвердження результатів атестації бюджетних наукових установ, які повністю або частково фінансуються за рахунок коштів державного бюджету» дійсні до 01 жовтня 2017 року.

Виходячи з вищезазначеного, позивачем нараховувалися та виплачувалися надбавки за стаж наукової роботи без проведення державної атестації наукової установи за період, що перевірявся, відповідно до вимог абзацу 2 пункту 1 Порядку виплати надбавки за стаж наукової роботи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 року № 494, що відповідає вимогам чинного законодавства.

Колегія суддів, як і суд першої інстанції, приймає також до уваги і висновок експертного економічного дослідження від 05 вересня 2017 року №2-05/09, підготовлений Українським центром судових експертиз, яким спростовано висновки оскаржуваної позивачем Вимоги Держаудитслужби.

Надані до матеріалів справи докази, а також наведене вище у сукупності свідчить, що позивачем не було допущено порушень вимог чинного законодавства в оспорюваній частині вимог відповідача від 21 квітня 2017 року.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Генеральної прокуратури України та Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді : Василенко Я.М.

Степанюк А.Г.