ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2017 р.
Справа № 530/1721/16-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Сіренко О.І.
Суддів: Любчич Л.В. , Дюкарєвої С.В.
за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 03.05.2017р. по справі № 530/1721/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області
про визнання рішення Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області протиправним, скасування його та поновлення на роботі,
ВСТАНОВИЛА:
Позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року про висловлення йому як сільському голові недовіри та дострокове припинення його повноважень та поновлення його на посаді сільського голови.
В обгрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що 25 жовтня 2015 року він обраний територіальною громадою сіл Загрунівка, Романівка, Сулими Зіньківського району Полтавської області шляхом таємного голосування сільським головою та здійснював повноваження на постійній основі у відповідності до вимог ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 23 вересня 2016 року, з ініціативи секретаря Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_2 відбулася позачергова дев'ята сесія сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області на якій позивачу було висловлено недовіру як сільському голові. В цей же день, відповідно до запису у трудовій книзі, останнього було звільнено з посади у зв'язку з достроковим припиненням повноважень сільського голови згідно ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Позивач вважає рішення позачергової дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року протиправним, оскільки не містить данних про те, що позивач, перебуваючи на посаді сільського голови порушував Конституцію та закони України, обмежував права чи свободи громадян, не забезпечував здійснення наданих йому законом повноважень. За час роботи на посаді сільського голови жодного разу позивач не притягався до дисциплінарної або адміністративної відповідальності. За час роботи на посаді голови не приймав рішень та розпоряджень, які були оскаржені або опротестовані як протиправні.
Представники відповідача проти позову заперечували, посилаючись на законність оскаржуваного рішення. В запереченнях зазначили, що рішення Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області дев'ятої сесії сьомого скликання від 23 вересня 2016 року «Про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1.» є законним та обґрунтованим, а тим більше є волевиявленням територіальної громади села. В свою чергу позивач не забезпечував належним чином виконання наданих йому повноважень, в ході роботи не міг знайти порозуміння з виконавчим апаратом сільської ради. Крім цього ОСОБА_1 умисно не виконував вимоги депутатів, щодо скликання сесії, а намагався самостійно без присутності депутатів приймати рішення в яких особисто зацікавлений. 23 вересня 2016 року в день проведення сесії, сільський голова в черговий раз умисно та без поважних причин був відсутній на робочому місці про що складено відповідний акт. Посилання позивача, що сесія проведена незаконно не відповідає дійсності, так як ч.ч. 6, 7 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначено, що сесія сільської ради, повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради», скликається - секретарем сільської, селищної ради, так, як на протязі двох тижнів ОСОБА_1 не виконав вимоги депутатів. Відповідно до протоколу дев'ятої сесії сьомого скликання від 23.09.2016 року чітко вирішено поставлені питання, зокрема щодо висловлення недовіри сільському голові, що передбачено п.10 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". На думку депутатів сільський голова не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та порушує законодавство України (а.с. 42-51).
03 травня 2017 року постановою Зіньківського районного суду Полтавської області в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області про визнання рішення дев'ятої позачергової сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року протиправним, скасування його та поновлення на роботі відмовлено у повному обсязі.
В апеляційній скарзі позивач ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду першої інстанції, прийняти нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги у повному обсязі, посилаючись на невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи та порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд першої інстанції не дав належної оцінки доводам позивача про те, що працюючи на посаді сільського голови позивач не порушував Конституцію України, або закони України, права і свободи громадян, належним чином здійснював надані йому повноваження, оскільки скарг на його роботу не надходило, не приймав рішень та розпоряджень, які були оскаржені або опротестовані як протиправні. Вважає, що суд першої інстанції не дав належної оцінки поясненням свідків ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, які в судовому засіданні підтвердили, що не зверталися ні до сільської ради, ні до органів державної влади, правоохоронних чи контролюючих органів з приводу незабезпечення сільським головою здійснення наданих йому повноважень чи порушення ним вимог законодавства. Відповідачем не було надано жодної скарги від громадян - жителів Загрунівської сільської ради з приводу незабезпечення сільським головою здійснення наданих йому повноважень. Крім того, судом не надано належної оцінки доводам позивача щодо порушення відповідачем регламенту Загрунівської сільської ради щодо порядку проведення сесії.
Заперечень на апеляційну скаргу відповідач не надав.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги відповідно до ст. 195 КАС України, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 06.11.2015 року обраний на посаду сільського голови Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області.
06.09.2016 року депутати Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області звернулися з листом до сільського голови Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області про скликання сесії з питань соціально-економічного розвитку сіл Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області (а.с. 20).
20.09.2016 року депутати Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області звернулися з листом до секретаря Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_2 про скликання сесії на 23.09.2016 року та включити до порядку денного питання: про соціально-економічний розвиток сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6 Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області; про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1 ( а.с. 21).
23 вересня 2016 року дев'ятою сесією сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області прийнято рішення про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1, припинено достроково повноваження сільського голови Загрунівської сільської ради ОСОБА_1 (а.с. 54).
23.09.2016 року позивач звільнений з посади Загрунівського сільського голови Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області в зв'язку з достроковим припиненням повноважень сільського голови на підставі рішення дев'ятої позачергової сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради від 23 вересня 2016 року, яким ОСОБА_1 висловлено недовіру як сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області дев'ятої сесії сьомого скликання від 23 вересня 2016 року «Про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1.» є законним та обґрунтованим, а тим більше є волевиявленням територіальної громади села. В свою чергу позивач не забезпечував належним чином виконання наданих йому повноважень, в ході роботи не міг знайти порозуміння з виконавчим апаратом сільської ради та умисно не реагував на зауваження депутатів, щодо не цільового використання бюджетних коштів. Крім цього ОСОБА_1 умисно не виконував вимоги депутатів, щодо скликання сесії, а намагався самостійно без присутності депутатів приймати рішення в яких особисто зацікавлений. 23 вересня 2016 року в день проведення сесії, сільський голова в черговий раз умисно та без поважних причин був відсутній на робочому місці про, що складено відповідний акт. Посилання позивача, що сесія проведена незаконно не відповідає дійсності, так як ч.ч. 6, 7 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначено, що сесія сільської ради, повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради», скликається - секретарем сільської, селищної ради, так, як на протязі двох тижнів ОСОБА_1 не виконав вимоги депутатів. Відповідно до протоколу дев'ятої сесії сьомого скликання від 23.09.2016 року чітко вирішено поставлені питання, зокрема щодо висловлення недовіри сільському голові, що передбачено п.10 ч. 1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". На думку депутатів сільський голова не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та порушує законодавство України.
Такого висновку суд першої інстанції дійшов виходячи з показань представників відповідача, жодний документ, який би підтверджував вказані факти у суду першої інстанції відсутній.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри сільському голові є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Відповідно до вимог п.10, п.16 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на пленарних засіданнях сільської ради вирішуються питання про прийняття рішення про недовіру сільському голові; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського голови у випадках передбачених цим Законом.
Відповідно до вимог ч.3 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Згідно вимог ч.2 ст.79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Вимогами ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
Так відповідно до частини 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Згідно з положеннями частини 4, 11, ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесії сільської, селищної, міської ради скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою. Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова.
Позачергова дев'ята сесія сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області, була скликана секретарем Загрунівської сільської ради ОСОБА_2, на вимогу 10-ти депутатів Загрунівської сільської ради подану 20.09.2016 року, у зв'язку із начеб-то немотивованою відмовою сільського голови, скликати сесію для негайного вирішення, якихось термінових та вкрай важливих питань про соціально-економічний розвиток сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради.
Згідно частини 5, 6, ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.
Питання про соціально-економічний розвиток сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради не відносилось до питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, а отже не було ніякої негайної потреби термінового скликання позачергової сесії, так-як зазначене питання можна було розглянути на черговій сесії сільскої ради, а тому немає ніяких підстав стверджувати про наявність факту немотивованої відмови сільського голови скликати сесію ради, окрім того в матеріалах справи немає жодного доказу того, що питання про соціально-економічний розвиток сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради потребувало негайного термінового розгляду.
Також в матеріалах справи відсутні докази того, що сільський голова немотивовано відмовив депутатам у скликанні сесії, так-як зазначене питання мало бути розглянуто на пленарному засіданні чергової сесії сільської ради, а для термінового скликання позачергової сесії сільської ради не було ніяких передбачених Законом підстав.
Як вбачається з копії заяви від 06 вересня 2016 року, адресованої сільському голові Загрунівської сільської ради, підписаної депутатами ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_20., Подоба СІ., ОСОБА_10, депутати просили сільського голову скликати сесію з питань соціально-економічного розвитку сіл Загрунівської сільської ради, за змістом зазначеної заяви не йдеться про термінове скликання позачергової сесії з питань, які потребують негайного вирішення.
Соціально-економічний розвиток сіл, має досить широкий спектр питань, які до нього можуть входити, починаючи від питань благоустрою сіл, ремонту доріг і об'єктів соціальної сфери, облаштування кладовищ, смітників, місць для торгівлі, водопостачання населення, а також цілий рад інших питань і закінчуючи питаннями соціального захисту незахищених верств населення, етнічних меншин, релігійних общин та інших.
В судовому засіданні свідки ОСОБА_3 і ОСОБА_4, які є депутатами сільської ради та подавали вищезазначену заяву, не змогли докладно пояснити, які саме питання соціально-економічного розвитку сіл Загрунівської сільської ради вони хотіли розглянути на сесії, про скликання якої вони просили звертаючись до сільського голови із заявою від 06 вересня 2016 року. Так само вони не змогли пригадати, які саме питання соціально-економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради вони розглядали на позачерговій дев'ятій сесія сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області 23.09.2016 року, пославшись на те, що вони не пам'ятають.
Проте, свідок ОСОБА_5, який є керівником місцевого сільськогосподарського підприємства, в судовому засіданні повідомив суд про те, що на засіданні позачергової дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області 23.09.2016 року, на якому він був присутній, розглядалось тільки питання про висловлення недовіри сільському голові ОСОБА_1 і ніяких питань соціально-економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради на даній сесії взагалі ніхто не розглядав.
Як вбачається із наявної в матеріалах справи копії рішення прийнятого на сесії 23 вересня 2016 року по питанню соціально-економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради, з даного питання сесія вирішила: - «Інформацію ... про соціально-економічний розвиток сіл ... прийняти до відома».
Тобто за результатами розгляду негайних, термінових і вкрай важливих питань соціально-економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6, Загрунівської сільської ради, для розгляду яких секретарем сільської ради було негайно скликано термінову позачергову сесію сільської ради, не було прийнято взагалі по суті ніякого рішення, а лише прийнято до відома якусь інформацію яка не містить ніякої конкретики. Таку інформацію без проблем можна було прийняти до відома і на запланованій черговій сесії сільської ради.
Відповідно частини 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш, як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради. Аналогічна норма визначена статтею 2 регламенту Загрунівської сільської ради.
До матеріалів справи не надано доказів виняткових випадків, щодо скликання позачергової сесії ради, а отже рішення про скликання позачергової сесії повинно бути доведено до відома депутатів і населення не пізніш, як за 10 днів до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що позачергова дев'ята сесія сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області була проведена з порушенням вимог частини 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 2 регламенту Загрунівської сільської ради, так як в порушення вищезазначених норм рішення про скликання позачергової сесії не було доведено до відома депутатів і населення не пізніш, як за 10 днів до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради.
Згідно рішення дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року висловлено недовіру сільському голові ОСОБА_1 та достроково припинено повноваження сільського голови на підставі статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с. 54).
Вказана стаття Закону містить декілька підстав для дострокового припинення повноважень сільського голови. Проте, оскаржуване рішення не містить посилань на підстави для прийняття рішення про висловлення недовіри позивачу.
Представники відповідача в суді першої інстанції посилались на той факт, що підставою для скликання позачергової сесії Загрунівської сільської ради стало звернення депутатів цієї ради, в якому зазначалося, що останні занепокоєні соціально - економічним станом сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6. Останні в заяві зазначили, що під час керівництва ОСОБА_1 роботи з благоустрою сіл не проводяться; дороги не ремонтуються, в зимовий період не розчищалися; кладовища - у бур'яні, обочини доріг, центри сіл не прибрані від сміття; в Загрунівському ФАПі до цього часу не завершилися ремонтні роботи; культурно-масових програм в селах також не проводять; робота школи завершилася тільки через ОСОБА_1 Крім того, позивач недоцільно використовує кошти з бюджету сільської ради та депутатам незрозуміла позиція сільського голови з керівниками установ району (а.с. 22).
Відповідно до протоколу дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради від 23 вересня 2016 року ці питання не були висвітлені в протоколі, депутатами не розглядалися, а тому не могли були підставою для прийняття рішення щодо винесення недовіри сільському голові ОСОБА_1 та дострокового припинення його повноважень.
Так, з питання соціально - економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6 слухали головного бухгалтера ОСОБА_11, яка в своєму виступі наголосила на доходах та видатках сільської ради, нецільове використання бюджетних коштів, а також про те, яким чином вона витратила премію до Дня бухгалтера (а.с. 46).
Проте, вказаний виступ не містить посилань на докази, які б підтвердили зазначені факти, зокрема, акти перевірок контролюючих органів, звернення до правоохоронних органів, акти депутатів, або заяви чи звернення населення з цих питань.
Наданий до суду апеляційної інстанції акт перевірки № 15-21/45 від 31.08.2017 року Управління північно-східного офісу держаудитслужби в Полтавській області було складено після прийняття оскаржуваного рішення, тому не може бути доказом правомірності прийнятого рішення, так як в ході сесії він не обговорювався.
З протоколу сесії також вбачається, що у депутатів відсутні пропозиції, які необхідно було затвердити щодо соціально - економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_6.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року ухвалене з порушенням процедури його прийняття, тому підлягає скасуванню як протиправне.
Проте, колегія суддів вважає, що позовні вимоги позивача ОСОБА_1 щодо поновлення його на посаді сільського голови задоволенню не підлягають з наступних підстав .
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський голова обирається територіальної громадою села.
Відповідно до ч.1 ст.42 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Відповідно до ч.3 ст.42 того ж Закону, повноваження сільського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених ст. 79 Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Виходячи з аналізу зазначених положень Закону, для поновлення позивача на посаді сільського голови не вимагається прийняття будь якого рішення сільської ради, оскільки після скасування рішення сільської ради про дострокове припинення повноважень сільського голови поновлюється дія рішення сільської виборчої комісії про його обрання на цю посаду.
З протоколу засідання дев'ятої сесії Загрунівської сільської ради сьомого скликання від 23 вересня 2016 року вбачається, що на засіданні даної сесії на порядок денний ставили питання "Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1І." за що проголосували ТАК - 10 голосів, НІ - 1 голос (а.с. 40-51, 115-120). З акту від 27.03.2017 року секретаря та депутатів Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області вбачається, що в ксерокопії протоколу дев'ятої (позачергової) сесії Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23.09.2016 року, невірним являється 2 листок протоколу з списком присутніх депутатів (помилково зазначено в списку 9 осіб замість 11 осіб (а.с. 115-120).
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (з змінами та доповненнями) відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону надано такі визначення - районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради;
Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, а частиною 5 статті 1 Закону встановлено, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.
Пунктом 10 частини 1 статті 26 Закону Україні "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові.
Так, відповідно до частини 1 статті 42 Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону, а в частині 4 статті 42 Закону визначено, що сільський, селищний, міський голова: 1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; 3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету; 4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; 5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; 7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; 10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; 11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання; 11.1) вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 11.2) вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; 13) є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; 14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; 15) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; 16) укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; 17) веде особистий прийом громадян; 18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; 18.1) бере участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в межах та у спосіб, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; 19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; 20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до частини 6 статті 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до частини 1 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради, а частиною 7 статті 46 даного Закону, встановлено, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Так, депутатами Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області є ОСОБА_12, ОСОБА_2, ОСОБА_13, ОСОБА_6, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_20., ОСОБА_11, ОСОБА_10, ОСОБА_4, ОСОБА_21, ОСОБА_16 (а.с.125). Згідно Листа від 06 вересня 2016 року, 5 депутатів Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_20., ОСОБА_21, ОСОБА_10 (більше одної третини від загального складу відповідної ради) звернулися до сільського голови Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1 з проханням про скликання засідання сесії сільської ради (а.с. 20). Листом від 20 вересня 2016 року, 5 депутатів Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_20., ОСОБА_21, ОСОБА_10, (більше одної третини від загального складу відповідної ради) звернулися до секретаря Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_2 з проханням про скликання засідання сесії сільської ради на 23 вересня 2016 року о 9 год. 30 хв. з порядком денним: 1. Про соціально-економічний розвиток сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_16, Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області. 2. Про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1 (а.с. 21).
Закон України "Про статус депутатів місцевих рад", визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
Згідно статті 3 даного Закону, депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
Відповідно до частини 1 та 2 статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради. Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.
Так, відповідно до статті 18 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради зобов'язаний : 1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; 2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; 3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень, а відповідно до частини 2 статті 19 цього Закону депутат місцевої ради має право, зокрема : обирати і бути обраним до органів відповідної ради; офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; ... порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування та інше.
Частиною 2 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, а відповідно до частини 3 статті 79 даного Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Щодо процедури проведення голосування 23 вересня 2016 року стосовно вирішення питання про недовіру голові Загрунівської сільської ради ОСОБА_1 то необхідно звернути увагу на те, що згідно статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради. У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті. Відповідно до частини 11 статті 46 даного Закону, сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Частинами 12 та 13 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" встановлено, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Так, з Протоколу дев'ятої сесії Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області сьомого скликання від 23 вересня 2016 року, в якому зазначено, що в цей день створено лічильну комісію; проведено таємне голосування; після чого затверджено протокол №3 лічильної комісії про результати таємного голосування з питань дострокового припинення повноважень сільського голови Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1, достроково припинені повноваження сільського голови з 23 вересня 2016 року, а виконання обов'язків сільського голови покладено на секретаря Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_2 Також, з даного протоколу вбачається, що в таємному голосуванні з 11 депутатів було присутні 11, тобто під час засідання дев'ятої сесії сьомого скликання Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області 23 вересня 2016 року були присутні більше половини депутатів від загального складу ради, що відповідає Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи без діяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь в процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, судом встановлено,що відповідно до протоколу дев'ятої сесії Загрунівської сільської ради з питань соціально-економічного розвитку сіл Загрунівка, Романівка, ОСОБА_16 про висловлення недовіри сільському голові та ситуацію, яка склалася 21.09.2016 року перед приміщенням Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року, ОСОБА_1 не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та порушує Конституцію та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Суд приймає до уваги акт від 27.03.2017 року секретаря та депутатів Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області, що в ксерокопії протоколу дев'ятої (позачергової) сесії Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 23.09.2016 року, невірним являється 2 листок протоколу з списком присутніх депутатів ( помилково зазначено в списку 9 осіб замість 11 осіб (а.с.115-120) і вважає, що в протоколі було допущено технічну помилку, оскільки вона підтверджена кількістю використаних бюлетенів, які були досліджені в судовому засіданні.
У свою чергу відповідачем в судовому засіданні не доведено факт того, що при розгляді питання сесією Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 було проведено з порушенням процедури та порядку його розгляду.
На підставі вищевикладеного, повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, суд приходить до висновку, що позов ОСОБА_1 до Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області про визнання рішення Загрунівської сільської ради Зіньківського району Полтавської області протиправним, скасування його та поновлення на роботі - підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до п.4 ч.1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Згідно ч.2 ст.205 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої інстанції або прийняти нову постанову, якими суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.
Переглянувши постанову суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що при її прийнятті суд першої інстанції помилково застосував норми матеріального та процесуального права, що привело до неправильного вирішення справи, а тому постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.3 ст.198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 03.05.2017р. по справі № 530/1721/16-а скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати рішення Загрунівської сільської ради Загрунівського району Полтавської області від 23 вересня 2016 року про висловлення недовіри сільському голові Загрунівської сільської ради ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень протиправним та скасувати.
В іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя
Сіренко О.І.
Судді
Любчич Л.В. Дюкарєва С.В.
Повний текст постанови виготовлений 23.10.2017 р.
