Єдиний державний реєстр судових рішень
ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
"19" травня 2016 р. м. Київ К/800/22996/15
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),суддівМаслія В. І., Черпіцької Л. Т.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та Адміністрації Державної прикордонної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2015 року у справі за позовом Заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: Південне регіональне управління Державної прикордонної служби, Товариство з обмеженою відповідальністю "Біном-СТ" про визнання протиправними дій, скасування містобудівних умов і обмежень забудови,
встановив:
Заступник прокурора Одеської області звернувся з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просив:
визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі 18 листопада 2014 року за № 239 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47;
скасувати містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, видані 18 листопад 2014 року Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 239.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2015 року, позов задоволено.
Не погоджуючись з рішеннями судів, відповідач та Адміністрація Державної прикордонної служби України звернулися з касаційними скаргами, в яких просили рішення судів скасувати, прийняти нове рішення про відмову в позові.
Заперечень не надходило.
У відзиві на касаційні скарги Товариство з обмеженою відповідальністю "Біном-СТ" просило їх задовольнити.
Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають задоволенню частково.
Судами встановлено, що на підставі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 08 від 11 лютого 1952 року Одеському Червонознаменному Прикордонному загону відведена земельна ділянка, площею 0,66га, що розташована в АДРЕСА_1 , - для будівництва прикордонного загону. Спірну земельну ділянку на даний час використовує Державна прикордонна Служба України, а саме: Південне регіональне управління ДПС України.
Начальником Одеського прикордонного загону підготовлене технічне завдання щодо землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі військовій частині НОМЕР_1 за спірною адресою від 31 травня 2006 року.
Управлінням архітектури та містобудування підготовлений висновок № 85/6493 від 27 березня 2006 року про можливість надання у користування спірної земельної ділянки.
31 травня 2006 року складений акт про встановлення в натурі та погодження меж земельної ділянки, що заходиться в фактичному користуванні військової частини № НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1 .
Рішенням Одеської міської ради № 277 від 10 червня 2010 року наданий дозвіл Південному регіональному управлінню ДПС України на розроблення «Містобудівного обґрунтування та історико-містобудівного обґрунтування розміщення багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями соціально-побутового призначення та паркінгом в АДРЕСА_1 ».
На підставі рішення Одеської міської ради № 5778-УІ від 29 жовтня 2014 року Південному регіональному управлінню ДПС України наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,6 га, за спірною адресою, для розміщення та постійної діяльності Прикордонної служби України.
На підставі договору № 15-06 від 27 жовтня 2006 року та заяви ТОВ «Біном СТ» № 19 від 11 листопада 2014 року про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за спірною адресою Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради 11 листопада 2014 року підготувало та видало містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 239 за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 47, - для розміщення багатоквартирного десятиповерхового житлового будинку та приміщеннями з обслуговування.
Заступник прокурора, вважаючи неправомірними вказані умови та обмеження, звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради видало 18 листопада 2014 року містобудівні умови і обмеження за № 239 щодо забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47 з порушенням діючого законодавства, оскільки порушений порядок видачі цих умов, а також за відсутності підстав для надання та виготовлення таких умов, оскільки міською радою наданий дозвіл на забудову ділянки для прикордонної застави, а не на будівництво багатоквартирного житлового будинку.
Колегія суддів вважає висновки судів передчасними.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 121 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
За змістом ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції на час звернення з позовом) представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів.
Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
Представництво інтересів громадянина або держави здійснюється прокурором також на підставі заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність.
За наявності підстав, передбачених частинами другою-четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ.
Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
З метою вирішення питання про наявність підстав для ініціювання перегляду судових рішень у справі, розглянутій без участі прокурора, вступ у розгляд справи за позовом (заявою, поданням) іншої особи прокурор має право знайомитися з матеріалами справи в суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.
Згідно із ч.ч. 2 і 3 ст. 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. А однією з форм представництва є звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99р. № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), прокурори та їхні заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Отже, виходячи з аналізу положень Закону України «Про прокуратуру» (ст. 36-1), Кодексу адміністративного судочинства України (ст. 60), можна зробити висновок про наявність у прокурора права на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави за наявності підтверджених належними доказами підстав. При цьому інтереси держави мають чітко формулюватися й умотивовуватися прокурором, тобто прокурор повинен вказати обставини, пов`язані з порушенням інтересів держави або з обґрунтуванням необхідності захисту таких інтересів. А необхідною умовою, за якою прокурор набуває статусу позивача, є відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду. Поняття органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах вказано у рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99р. № 3-рп/99.
Між тим суди не дали оцінки позовним вимогам прокурора в розрізі того, які інтереси держави в цьому випадку порушені оскаржуваним рішенням, право Південного регіонального управлінню ДПС України як суб`єкта правовідносин, чи право держави на земельну ділянку, якою розпорядилась рада.
Згідно із ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2 ст. 116 ЗК України).
Згідно із ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
За приписами ч. 1 ст. 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування. Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч.ч. 4, 6, 10, 13, 14 ст. 123 ЗК України).
Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а відтак не породжує наслідків для власника чи користувача земельної ділянки.
Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених інтересів держави з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Між тим, розглядаючи спір, судами не з`ясовано та не встановлено факт виникнення права, яке на думку прокурора підлягає захисту, а відтак і порушення інтересу держави.
Крім того, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, тобто, ті, що породжують або змінюють права та обов`язки особи (ч. 2 ст. 2 КАС України).
Враховуючи, що містобудівні умови та обмеження документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, який отримує замовник для забудови земельної ділянки, та якому відповідний орган дає оцінку під час надання дозволу на будівництво, суди залишили поза увагою правову природу документу в розрізі ст. 2 КАС України.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Неповнота у встановленні фактичних обставин справи привела до порушення судами норм процесуального права, що, в свою чергу, не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової позиції оцінки позовних вимог, проведеної судами першої та апеляційної інстанцій.
Оскільки під час вирішення справи по суті судами першої та апеляційної інстанцій допущені порушення норм процесуального права, що унеможливлюють встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, то скаргу третьої особи слід задовольнити частково.
Під час нового розгляду суди повинні мати на увазі, що порушене право має бути визначено законом, мати певний зміст.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив :
Касаційні скарги Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та Адміністрації Державної прикордонної служби України задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п`ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.
Судді:
