Єдиний державний реєстр судових рішень
П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
18 червня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/28145/23
Перша інстанція: суддя Катаєва Е.В.,
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Домусчі С.Д.
суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,
за участю секретаря судового засідання Вовненко А.В.
представника позивача адвоката Фоменко О.В.
представника відповідача Херсонської обласної прокуратури Наумової Т.О
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної казначейської служби України та Офісу Генерального прокурора на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Херсонської обласної прокуратури, Державної казначейської служби України, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Херсонській області про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в сумі 247074 грн, завданої неконституційним актом,
В С Т А Н О В И В:
Позивач, ОСОБА_1 звернулась з позовом до Офісу Генерального прокурора, Херсонської обласної прокуратури, Державної казначейської служби України, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Херсонській області, в якому просила суд стягнути з Держави Україна в особі Херсонської обласної прокуратури на її ОСОБА_1 , користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завдану застосуванням положеннями другого речення абз. 3 п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ, що визнані неконституційними, за період з 01.10.2019 по 31.05.2020 року у розмірі 247074,00 грн.
В обґрунтування позову вказувала, що позивачка працювала в органах прокуратури Херсонської області на різних прокурорських посадах з 2007 по 2020 роки, у тому числі із березня 2016 року до моменту звільнення, прокурором регіональної прокуратури. Наказом прокурора Херсонської області від 09.06.2020 № 262к її звільнено з просади та органів прокуратури Херсонської області на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру» з 10.06. 2020 року.
За оспорюваний період їй нараховувалась заробітна плата відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 №505 (далі постанова КМУ №505), незважаючи на те, що частиною 1 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 (в редакції чинній на момент виникнення спірних відносин) було визначено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
З 25.09.2019 року була чинною редакція ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року». Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: прокурора регіональної прокуратури 1.2.
Між тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ (далі Закон України № 113-ІХ) запроваджено реформування органів прокуратури України.
Пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-ІХ було передбачено, що на зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, тобто законодавець, запровадивши Законом України №113-ІХ реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши прокурорів на дві категорії: одна - переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратур, яким винагороду виплачують відповідно до Закону України «Про прокуратуру»; друга - ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної чи окружної прокуратури, для кого винагороду визначено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України. Таку відмінність у ставленні до прокурорів, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об`єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.
Рішенням Конституційного Суду України від 13.09.2023 у справі №8-р(ІІ)/2023 друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України - є неконституційним та втрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто з 13.09.2023 року.
Неконституційність закону - це помилка держави, що й встановлює Конституційний Суд України. Виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено саме ст.152 Конституції України, а захист прав та інтересів осіб, яким внаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначений саме прямою нормою ч.3 ст.152 Конституції України.
Позивачка наголошувала, що не можна нанести шкоду неконституційним актом після винесення рішення Конституційним Судом України про неконституційність акта, оскільки даний акт вже втрачає чинність. Шкода виникає до виявлення факту неконституційності, у період коли акт був чинним та ще не був визнаний неконституційним.
Позивач вважає, що Державою Україна їй спричинено матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» завдану положеннями другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019, що визнане неконституційним, порушено її право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», ст.41 Конституції України та ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у зв`язку з чим вона звертається до суду з цим позовом.
В обґрунтування позову позивачка зазначала, що вона керується ч.3 ст.152 Конституції України, яка визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Позивачка зауважувала, що в Україні на момент її звернення до суду з цим позовом відсутні норми, які напряму регулювали б порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами. Тому у даному випадку норми Конституції України повинні застосовуватись як норми прямої дії.
В Україні діє норма ст. 1175 Цивільного кодексу України, яка гарантує право особи на відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття органом влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований. Проте це не стосується рішень Конституційного суду, якій не наділений повноваженнями щодо визнання незаконними і скасування нормативно-правових актів.
Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України (ст.1 ЗУ «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 №2136-VIII).
Згідно ч.2 ст.8 Конституції України, норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Позивачка звертала увагу на практику Європейського суду прав людини (далі -ЄСПЛ). Зокрема, у рішенні від 27.06.2019 ЄСПЛ у справі «ПАТ «КІРОВОГРАДОБЛЕНЕРГО» проти України» встановив порушення ст.1 Першого протоколу до Конвенції, у зв`язку з відсутністю можливості у заявника ініціювати отримання належного відшкодування через відсутність чіткого та передбачуваного законодавства у цьому зв`язку.
Позивачка зазначала про її право на відшкодування завданої шкоди виникло саме після прийняття 13.09.2023 рішення Конституційним Судом України у справі №8-р(ІІ)/2023.
Позивачка вважає, що застосуванням нормативного акту, якій визнаний таким, що не відповідає Конституції, її матеріальна шкода складає 247074,00грн (сума коштів, які б були їй нараховані та виплачені у разі відсутності неконституційного законодавчого акту).
Спірні правовідносини за правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 14.11.2018 у справі №757/70264/17-ц повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
При вирішенні спірних правовідносин позивачка просить застосувати норми Конституції України та практику ЄСПЛ.
Відповідно до ч.1 ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина 1 статті 129 Конституції України).
Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (пункт 39 рішення у справі «C.G. та інші проти Болгарії» («С. G. and Others v. BULGARIA»), заява № 1365/07; пункт 170 рішення у справі «Олександр Волков проти України», заява №21722/11).
Згідно зі ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи.
Засіб правового захисту, що передбачений зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьев проти України» від 05.04.2005).
Ефективний засіб правового захисту у розумінні ст.13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату, винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі
Позивачка вказувала, що у зв`язку з особливою формою представництва держави і у вигляді множинності осіб, які виступають від її імені, заходи примусу по стягненню шкоди проти держави повинні бути спрямовані на конкретний державний орган, уповноважений виступати у цих відносинах від імені та в інтересах держави, а оскільки конкретного порядку та конкретного органу уповноваженого на відшкодування шкоди за ч.3 ст.152 Конституції України на законодавчому рівні не закріплено, то з цього слідує, що Держава Україна у спірних правовідносинах щодо компенсації шкоди завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період коли позивач працював на посаді прокурора, набуває цивільних прав і здійснює обов`язки через органи державної влади - Херсонську обласну прокуратуру.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Херсонської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Головне управління Державної казначейської служби України в Херсонській області про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати - задоволений частково.
Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01.10.2019 по 31.05.2020 року 238488,00 грн (двісті тридцять вісім тисяч чотириста вісімдесят вісім гривень).
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 витрати на правничу допомогу у розмірі п`ять тисяч гривень.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Державна казначейська служба України подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить змінити оскаржуване судове рішення в частині: «стягнення … за рахунок коштів Державного бюджету України … шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України» на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01.10.2019 по 31.05.2020 238488,00 грн. та витрат на правничу допомогу у розмірі 5000,00 грн.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції стосовно того, що Казначейство є належним відповідачем по справі.
Апелянт звертає увагу на той факт, що судове рішення про стягнення коштів без встановлених бюджетних призначень законом про Держаний бюджет України на відповідний рік, не може бути виконане.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що безпідставним є висновок суду першої інстанції щодо застосування до спірних правовідносин норм прямої дії, а саме ч. 3 ст. 152 Конституції України, якою закріплено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Однак, позивач просить суд відшкодувати завдану йому шкоду у вигляді недоплаченої суми заробітної плати.
Вказує, що держава не відповідає по зобов`язаннях державних організацій, які є юридичними особами, а ці організації не виповідають по зобов`язаннях держави.
Вказує, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державною матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи не прийнятий.
Вказує, що дія окремого положення наведеного п. 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 втратила чинність з 26.03.2020 року, і з цього часу оплата праці регулюється положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Зазначає, що умови оплати праці працівників органів прокуратури було затверджено Постановою КМУ №505. Відповідно Генеральна прокуратура України та прокуратура Херсонської області не були наділені правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу прокурорам та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою КИУ № 505.
Апелянт посилається на те, що таки висновки зазначені у постановах Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №825/575/16, від 19.03.2020 у справі № 806/3314/17, від 09.09.2020 у справі №807/1171/16.
Позивач своїм процесуальним правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Суд встановив, що позивачка ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , працювала в органах прокуратури Херсонської області на різних прокурорських посадах з 2007 по 2020 р, у тому числі із березня 2016 року до моменту звільнення, прокурором регіональної прокуратури (а.с.16-27).
Наказом прокурора Херсонської області від 09.06.2020 №262к її звільнено з просади та органів прокуратури Херсонської області на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру» з 10.06.2020 року.
На запит адвоката Херсонська обласна прокуратура листом від 22.09.2023 року повідомила, що посадовий оклад ОСОБА_1 з 01.09.2019 року по 10.06.2020 року був розрахований відповідно до постанови КМУ від 31.05.2012 року №505. Згідно наданих до відповіді розрахункових листів оклад позивачки склав 5730,00грн (а.с.28-30).
Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за шкоду, заподіяну особі актами і діями, що визнані неконституційними, це не має унеможливлювати захист її прав, які гарантовані Конституцією України, відтак відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд дійшов такого висновку.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».
Питання заробітної плати прокурорів регламентовані ст.81 Закону, частиною 1 якої визначено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Згідно з ч.3 ст.81 Закону в редакції Закону України №113-ІХ від 19.09.2019 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Відповідно до ч.4 ст.81 Закону посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом, зокрема, прокурора обласної прокуратури - 1,2.
Між тим, заробітна плата прокурорів визначалась постановою КМУ, оскільки відповідно до пп.5 п.63 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 року № 79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого ч.1 ст.81 статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
На час прийняття рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 була чинною також інша норма законодавства - Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ (далі Закон України № 113-ІХ).
Пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Тобто рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 фактично ніяким чином не вплинуло на визначення заробітної плати не за Законом, а за постановою КМУ щодо працівників прокуратури, які продовжували виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної чи окружної прокуратури.
Позивачка також проходила атестування та до звільнення з органів прокуратури (з 10.06.2020 року) її оклад визначався не за ст.81 Закону (в редакції Закону України №113-ІХ від 19.09.2019 року), а за постановою КМУ: за період з 01.10.2019 по 31.05.2020 року.
Рішенням Конституційного Суду України від 13.09.2023 у справі № 8-р(ІІ)/2023 друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ від 19.09.2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним). Друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX, визнане неконституційним, втрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
В рішенні Конституційного Суду зазначено, що законодавець, запровадивши Законом №113-ІХ реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши їх на дві категорії: одна - переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, яким винагороду виплачують відповідно до Закону №1697VІІ; друга - ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, для кого винагороду визначено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України. Таку відмінність у ставленні до прокурорів, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об`єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.
Конституційний Суд України також звернув увагу на те, що одночасна дія актів права того самого рівня, які неоднаково регулюють те саме питання - винагороду прокурора - не відповідає вимозі юридичної визначеності як складнику правовладдя, установленого приписом ч.1 ст.8 статті 8 Конституції України за формулою: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права».
Друге речення абзацу 3 п.3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX не відповідає вимогам правовладдя в аспекті юридичної визначеності, а отже, суперечить ст.8 Конституції України.
Європейський суд із прав людини, коли тлумачив ст.1 Першого протоколу до Конвенції як невіддільну її частину, виснував, що поняття «майно» має автономне значення, яке не залежить від формальної класифікації у національному праві та не означає лише володіння матеріальними речами: як і матеріальні речі, певні права та інтереси, як-от активи, також можна розглядати як «майнові права», а отже, як «майно» для цілей цієї статті.
У справі Savickas and others v. Lithuania Європейський суд із прав людини відповідно до своєї усталеної практики наголосив, що «принципи», які загалом застосовують у справах за ст.1 Протоколу № 1, є рівнозначними для питань заробітних плат та соціальних виплат (див. mutatis mutandis, Stummer v. Austria [GC], № 37452/02, § 82, ЄСПЛ 2011)» [(заяви №№ 66365/09, 12845/10, 28367/11, 29809/10, 29813/10, 30623/10), § 91].
Таким чином, Конституційний Суд України у рішенні від 13.09.2023 у справі №8-р(ІІ)/2023 дійшов правового висновку, що всім працівникам прокуратури посадовий рклад та заробітна плата в цілому повинна розраховуватися за ст.81 Закону України «Про прокуратуру».
Між тим, позивачці посадовий оклад за визначений нею період розрахований за постановою КМУ, тобто у меншому розмірі.
Позивач у позові зазначала, що її посадовий оклад нараховувався за постановою КМУ №505 та складав 5730,00грн, тоді як у жовтні-грудні 2019 року повинен був складати 34578,00гр (1921,00грн х 15 х 1,2), а в січні - травні 2020 року 37836,00грн (2102,00грн х15х1,2), тобто їй було нараховано та виплачено 45840,00грн, а повинно було нараховано та виплачено 292914,00грн, тобто різниця склала 247074 грн.
Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про помилковість розрахунку, наведеного позивачем, за період жовтень-грудень 2019 року, оскільки позивачем не враховано, що Закон України «Про державний бюджет України на 2019 рік» мав застереження - пунктом 8 Прикінцевих положень установлено, що у 2019 році для визначення посадових окладів, заробітної плати, грошового забезпечення працівників державних органів як розрахункова величина застосовується прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений на 1 січня 2018 року.
Таким чином, посадовий оклад позивача повинен складати 31716,00грн (1762,00х25х1,2), тобто різниця у 2019 році склала 77958,00грн, а за період жовтень 2019-травень 2020 року 238488,00грн.
Статтею 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Конституційний Суд України у рішенні від 13.09.2023 у справі № 8-р(ІІ)/2023 не визначив будь-яких особливостей застосування чи виконання свого рішення. У п.2 резолютивної частини рішення вказано, що друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09. 2019 року №113-IX, визнане неконституційним, втрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Таким чином, за змістом ст.152 Конституції України друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX втратило чинність 13.09.2023 року.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, оскільки дія другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-IX втратила чинність з 13.09.2023 року, а у період з жовтня 2019- по травень 2020 року вказана норма Закону була чинною, Херсонська обласна прокуратура діяла в межах повноважень та на підставі законодавства.
Вказані обставини не заперечуються позивачем, тому нею не ставилось питання про визнання протиправними дій Херсонської обласної прокуратури, у зв`язку з чим посилання апелянта Офісу генерального прокурора на вказані обставини як на підставу відмови у задоволенні позовних вимог суд вважає неспроможними.
У той же час, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що не нарахування та не виплата суми посадового окладу позивачу у належному та повному розмірі на підставі нормативного акту якій визнаний неконституційним (а не на підставі ст.81 Закону України «Про прокуратуру») призвело до спричинення їй матеріальної шкоди, яка виникла саме з 13.09.2023.
Частиною 3 ст.152 Конституції України визначено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Згідно зі ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п.10 ч.2 ст.242 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Оскільки судом достовірно встановлено порушення прав позивача щодо не отримання ним суми посадового окладу у повному обсязі у зв`язку з прийняттям нормативного акту, що визнаний неконституційним, то суд вважає необхідним для ефективного захисту порушених прав позивача застосувати ч.3 ст.152 Конституції України як норму прямої дії (ч.3 ст.8 Конституції).
Згідно з ч.2 ст.8 Конституції України - норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч.5 ст.21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) від 08 вересня 2016 року N 6-рп/2016).
Представник Офісу генерального прокурора як на підставу відмови у задоволенні позову вказує, що положення абзацу третього ст. 152 Конституції України прямо відсилає на спеціальний закон. Проте закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на даний час не прийнятий. Відшкодування шкоди, завданої актами та діями, що визнані неконституційними, не можуть здійснюватися у іншому, аніж у встановленому законом порядку.
Проте суд першої інстанції правильно відхилив вказані доводи, оскільки відповідно до ч.1 ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Статтею 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Частиною 4 ст.6 КАС України визначено, що забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
За правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладену в рішеннях у справах Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки (PincovdandPine v. The Czech Republic), Ґаші проти Хорватії (Gashiv. Croatia), Трго проти Хорватії (Trgo v. Croatia) щодо застосування принципу належного урядування, згідно якого державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Недоотримана сума посадового окладу є матеріальною шкодою та позивач вправі вимагати відшкодування цієї шкоди.
Недоотриманні суми посадового окладу в період дії закону, який визнано неконституційним, є матеріальною шкодою для позивача у вигляді недоотриманих доходів, які повинні бути відшкодовані державою.
Частиною 4 ст.55 КАС України визначено, що держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.,
Частиною 1 ст.25 Бюджетного Кодексу України визначено, що Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Згідно з ч.1ст.43 Бюджетного Кодексу України при виконанні Державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.
Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає:
1) розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;
2) контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, реєстрації взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов`язаннями;
3) ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі та інших нормативно-правових актів Міністерства фінансів України;
4) здійснення інших операцій з бюджетними коштами.
Відповідно до ч.1 п.1 ч.2 ст.22 Бюджетного Кодексу України за обсягом наданих повноважень розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути, зокрема, за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників.
Статтею 90 Закону України «Про прокуратуру» фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Частиною 1 ст.3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» від 05.06.2012 №4901-VІ виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Постановою КМУ від 03.08.2011 року №845 затверджено Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевого бюджетів або боржників (далі за текстом Порядок №845), який визначає механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, прийнятих судами, а також іншими державними органами (посадовими особами).
Відповідно до пп.3 п.35 Порядку №845 Казначейство здійснює безспірне списання коштів державного бюджету для відшкодування (компенсації): шкоди, заподіяної органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності.
Пунктом 38 Порядку №845 встановлено, що для забезпечення безспірного списання коштів державного бюджету згідно з пунктом 35 цього Порядку в Казначействі відкривається в установленому порядку відповідний рахунок.
Безспірне списання коштів державного бюджету здійснюється Казначейством за рахунок і в межах бюджетних призначень, передбачених у державному бюджеті на зазначену мету.
З огляду на п.25 Порядку №845 у разі наявності у боржника або головного розпорядника бюджетних коштів окремої бюджетної програми для забезпечення виконання рішень суду безспірне списання коштів здійснюється лише за цією бюджетною програмою.
Отже, Державна казначейська служба України не є розпорядником бюджетних коштів, а здійснює списання коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, за відповідним рішенням.
Натомість, відповідно до ст.90 Закону України «Про прокуратуру» фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором.
Представник відповідача Офісу генерального прокурора не заперечував, що функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора. Бюджетний запит повинен містити і запит на виконання рішень суду.
Частиною 5 ст.242 КАС України встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд першої інстанції вірно зазначив щодо необхідності застосування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 05.06.2019 у справі №686/23445/17 щодо юрисдикції спорів даної категорії відшкодування шкоди особі у зв`язку з прийняттям нормативного акту, який визнано неконституційним.
У постанові Великої Палати Верховного Суду зазначено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (ст.124 Конституції України).
Відповідно до ч.1 ст.25 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Частиною 1 статті 18 Закону №1402 встановлено, що суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з п.2 ч.1 ст.19 КАСУ юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
В розумінні п.13 ч.1 ст.4 КАС України публічна служба діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Спір щодо відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої суми посадового окладу прокурору, стосується проходження публічної служби, а тому відповідно до п.2 ч.1 ст.19 КАС України належить до юрисдикції адміністративних судів.
Так, апеляційний суд вважає недоречними доводи апелянта, Офісу Генерального прокурора щодо неможливості застосування ч.3 ст.152 Конституції України як норму прямої дії та відшкодувати їй шкоду, яка настала у зв`язку з прийняттям Конституційним Судом України рішення від 13.09.2023 у справі № 8-р(ІІ)/2023 у зв`язку з наступним.
Верховним Судом розглянута справа № 340/2736/20за подібними спірними правовідносинами.
В постанові Верховного Суду від 10 листопада 2022 року зазначено, що скаржник покликався в касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду стосовно умов та порядку застосування ч.3 ст.152 Конституції України. У цьому контексті стверджував, що тлумачення цих норм свідчить про покладання на державу відповідальності за наслідки неякісної законодавчої діяльності, якщо такий факт був установлений органом конституційного контролю. Зауважив, що апеляційний суд вирішив справу відповідно до правових норм, на які вона не покликалась як на підстави цього позову.
Верховний Суд скасовуючи постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року та направляючи справу №340/2736/20 на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду, зазначив, що підстави позову - це ті обставини (фактична підстава) і норми права (юридична підстава), які у своїй сукупності дають право особі звернутися до суду з позовними вимогами до відповідача. З позовної заяви ОСОБА_1 встановлено, що її позовними вимогами є відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави Україна внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на положення ч.3 ст.152 Конституції України. Апеляційний суд у своїй постанові надав виключно оцінку тому, чи було наявне у позивачки право на отримання вихідної допомоги при звільненні на момент реалізації її права на відставку, тобто чи передбачав Закон України «Про судоустрій і статус суддів» це право чи ні. Натомість позивачка не зверталась до суду за захистом свого права у контексті вчинення роботодавцем (або ж розпорядником бюджетних коштів) незаконної бездіяльності стосовно невиплати вихідної допомоги при звільненні, а заявила вимогу про відшкодування шкоди, заподіяної Державою.
Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Частиною 5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Правові висновки щодо застосування судами ч.3 ст.152 Конституції України як норми прямої дії викладені у постанові по справі №420/17886/21.
Відкриваючи касаційне провадження по даній справі, яка була розглянута у спрощеному позовному провадженні, Верховний Суд в ухвалі від 05.12.2022 року зазначив, що частина третя статті 125 Конституції України визначає конституційно-правовий статус Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України.
Тобто переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд виконує функцію «суду права», що розглядає спори, які мають найважливіше (найбільш принципове) значення для суспільства та держави.
Отже, завдання Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у їхній процесуальній діяльності конкретної норми матеріального права, або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом, і в такий спосіб скерувати судову практику задля єдиного та правильного правозастосування (вказати напрям, у якому слід здійснювати реалізацію матеріальної чи, відповідно, використання процесуальної правової норми).
Верховний Суд відкриваючи касаційне провадження зауважив, що аналіз аргументів касаційної скарги у їхньому логічному взаємозв`язку з обставинами справи, встановленими в рішенні суду першої інстанції та постанові суду апеляційної інстанції, дає підстави для висновку про наявність обставин, наведених у пп. «а» п. 2 ч.5 ст. 328 КАС України, наявність яких є підставою для відкриття касаційного провадження у справі, розглянутій за правилами спрощеного позовного провадження, і Верховний Суд, як виняток, вважає за можливе, здійснити касаційний перегляд рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, ухвалених у цій справі.
Підпунктом «а» п.2 ч.5 ст.328 КАС України встановлено не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження, крім випадків, якщо касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики
Правові висновки Верховного Суду щодо застосування судами ч.3 ст.152 КАС України полягають в наступному (пункти 40 - 41, 43 - 50, 52, 53 постанови).
За своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
Тобто шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосованого в минулому до особи неконституційного акта.
Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.
Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.
Як було зазначено вище стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином:
а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;
б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.
Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 N 6-рп/2016).
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20.06.2019 № 6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).
Апеляційний суд, як і суд першої інстанції зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.
Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди. Відтак можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
Шкода, завдана актами і діями, що визнані неконституційними, мають відшкодовуватись державою і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. Інакше всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
Тож, якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за шкоду, заподіяну особі актами і діями, що визнані неконституційними, це не має унеможливлювати захист її прав, які гарантовані Конституцією України, відтак відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову.
Судом першої інстанції правильно встановлена наявність матеріальної шкоди, яка заподіяна позивачці нормативним актом визнаним неконституційним.
З огляду на наведене, апеляційний суд не приймає до уваги доводи апелянта Державної казначейської служби України.
В той же час, як вірно зазначив суд першої інстанції, втрата нормативно-правовим актом (або його частиною) чинності не тотожна його неконституційності. Конституційним Судом України визнано факт неконституційності положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що вказує на те, що такі положення суперечили нормам конституції з моменту їх прийняття. Рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності нормативно-правового акту, а встановлює наявність чи відсутність такого юридичного факту. Отже, положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, були неконституційними і до 26 березня 2020 року.
Неконституційність закону це помилка держави, що й встановлює Конституційний Суд України. Конституційний Суд України не робить закон неконституційним, а тільки виявляє цей факт, у зв`язку з чим суд вважає, що поняття ретроактивної дії рішення до рішень Конституційного Суду України незастосовне, оскільки останні нормативними актами не являються. Акти Конституційного Суду України мають досить складну правову природу, вони є правовими актами, в певних передбачених законодавством випадках мають нормативний зміст, але не є нормативно-правовими актами в повному їх розумінні.
Виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено саме ст.152 Конституції України, а захист прав та інтересів осіб, яким внаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначений саме прямою нормою ч. 3 ст. 152 Конституції України.
У даному випадку апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що не можна нанести шкоду неконституційним актом після винесення рішення Конституційним Судом України про неконституційність акта, оскільки даний акт вже втрачає чинність. Шкода виникає до виявлення факту неконституційності, у період коли акт був чинним та ще не був визнаний неконституційним.
Відповідно до ч. 4 ст.41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.
Згідно зі ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (див. рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Jatridis v. Greece) [ВП], № 31107/96, пункт 58, ЄСПЛ 1999-II).
У справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД» та інші проти Ірландії» Європейський суд з прав людини постановив, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту «правомірних очікувань» щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. «Правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення дійсним та розраховувати на певний стан речей.
Враховуючи вищевикладене апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що діями та рішенням Держави України було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані Державною Україною), чим завдано майнову шкоду позивачці актом, що визнаний неконституційним.
Крім того, суд першої інстанції при вирішенні цього спору вірно врахував рішення Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі щодо конституційності абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113ІХ (далі - Закон № 113ІХ) у сукупності з раніше викладеними правовими позиціями Верховного Суду щодо гарантій незалежності суддів і неможливості їх обмеження шляхом скорочення виплат суддівської винагороди.
Відповідно до цього Рішення Конституційного Суду врегулювання законом, а не підзаконним актом, питання винагороди прокурорів становить гарантію забезпечення їх незалежності, унеможливлює втручання органів виконавчої влади в діяльність прокуратури. Інакше це становитиме недодержання принципу поділу влади.
Конституційний Суд зазначив, що прокуратуру інституційно віднесено до системи правосуддя. Визначені статтею 131-1 Конституції України функції та юридичний статус прокуратури, а також установлений Законом № 1697 - VII статус прокурора та обсяг гарантій його незалежності становлять єдину систему гарантій незалежності прокуратури як інституції загалом, так і окремого прокурора зокрема.
Отже, Верховна Рада України ще раніше створила підстави для впевненості прокурорів у тому, що їхній статус (і відповідно його невіддільні елементи), як і статус суддів, захищено нормативними актами вищого, ніж підзаконного, рівня). Суд звернув увагу на те, що одночасна дія актів права того самого рівня, які неоднаково регулюють те саме питання винагороду.
Спростовуючи доводи про те, що Офіс Генерального прокурора не є належним органом до якого пред`явлено вимоги, судом першої інстанції вірно зазначено , що у зв`язку з особливою формою представництва держави і у вигляді множинності осіб, які виступають від її імені, заходи примусу по стягненню шкоди проти держави повинні бути спрямовані на конкретний державний орган, уповноважений виступати у цих відносинах від імені та в інтересах держави, а оскільки конкретного порядку та конкретного органу уповноваженого на відшкодування шкоди за ч. 3 ст. 152 Конституції України на законодавчому рівні не закріплено, то з цього слідує, що Держава Україна у спірних правовідносинах щодо компенсації шкоди завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачці, за період коли вона працювала на посаді прокурора, набуває цивільних прав і здійснює обов`язки через органи державної влади.
Відповідно до абз.10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах.
Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникав би необхідності повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.
Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява N 58112/00, п. 45, від 10 липня 2003 року, та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява №48778/99, п. 25, ECHR 2002-II)».
Статтями 72-76 КАС України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Таким чином, враховуючи встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, оцінивши докази вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання апеляційний суд, як і суд першої інстанції дійшов до висновку по необхідть застосуванння ефективного захисту порушених прав позивача шляхом стягнення з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь позивачці матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої суми посадового окладу за період жовтень 2019 - травень 2020 р. у розмірі 238488,00грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту.
Доводи апеляційних скарг не заслуговують на увагу, оскільки зводяться до незгоди з оскаржуваним судовим рішенням.
Доводи апеляційних скарг не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували висновки суду першої інстанції.
У них також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Таким чином, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, внаслідок чого апеляційні скарги залишаються без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 8, 19, 41, 129, 152 Конституції України, ст. ст. 2-12, 72-78, 242, 257, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційні скарги Державної казначейської служби України та Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року у справі № 420/28145/23 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, за наявності яких постанова апеляційного суду може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст судового рішення складений 24.06.2024
Суддя-доповідач С.Д. ДомусчіСудді Г.В. Семенюк О.І. Шляхтицький
