РІШЕННЯ

Іменем України

27 лютого 2024 року

м. Київ

справа №9901/493/19

адміністративне провадження № П/9901/493/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Берназюка Я.О., Рибачука А.І., Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу № 9901/493/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія, відповідач), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача починаючи з 25.01.2018, що полягає у нерозгляді питання про надання рекомендації позивачу про переведення до іншого суду того самого рівня без конкурсу у зв`язку з припиненням роботи суду, в якому він здійснює правосуддя;

зобов`язати відповідача розглянути питання про надання рекомендації судді Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 про переведення до іншого суду того самого рівня без конкурсу у зв`язку з припиненням роботи суду, в якому він працює.

2. Позов обґрунтовано тим, що роботу Брянківського міського суду Луганської області, суддею якого він є, припинено. Вказане позивач вважає підставою для реалізації права на переведення до іншого суду того ж рівня без проведення конкурсу відповідно до пункту 3 частини першої статті 82 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Незважаючи на неодноразові звернення до відповідача із заявою про переведення до Броварського міськрайонного суду Київської області, позивач не отримав рекомендації на переведення, у зв`язку з чим вказує на тривалу протиправну бездіяльність ВККС.

3. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу від 09.09.2019 справа № 9901/493/19 розподілена між суддями: Усенко Є.А. - головуючий суддя, члени колегії: Олендер І.Я., Гімон М.М., Шипуліна Т.М., Ханова Р.Ф.

4. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2019 відкрито провадження у цій справі.

5. 07.10.2019 від відповідача надійшов відзив, в якому останній просить в задоволенні позову відмовити. Вказує на наявність визначених законом повноважень, а не обов`язку ВККС щодо надання рекомендацій на переведення суддів та відсутність законодавчо обумовленого строку для надання таких рекомендацій. Зазначає, що ВККС не проведено процедуру кваліфікаційного оцінювання позивача на відповідність займаній посаді через повторну неявку.

6. 15.10.2019 на адресу Суду від позивача надійшла відповідь на відзив, в якому позивач зазначив, що питання переведення до іншого суду не пов`язане з проходженням суддею кваліфікаційного оцінювання.

7. Ухвалою Верховного Суду від 01.12.2020 зупинено провадження в цій справі до відновлення функціональної діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

8. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Усенко Є.А. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 09.06.2023 № 9), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 890/0/78-23 від 12.06.2023 призначено повторний автоматизований розподіл справи № 9901/493/19.

9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу від 13.06.2023 визначено склад суду: головуючий суддя - Бучик А.Ю., учасники колегії: Чиркін С.М., Берназюк Я.О., Тацій Л.В., Рибачук А.І.

10. Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2023 поновлено провадження у цій справі та призначено до розгляду у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

11. У зв`язку з надходженням заяви від позивача про розгляд справи без його участі, справа розглядається в порядку письмового провадження.

12. Дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що позов задоволенню не підлягає з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Суд встановив, що Указом Президента України від 31.01.2006 № 79/2006 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Брянківського міського суду Луганської області строком на п`ять років.

14. Відповідно до постанови Верховної Ради України від 03.02.2011 № 2990-VI ОСОБА_1 обраний на посаду судді Брянківського міського суду Луганської області безстроково.

15. Згідно з рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 09.04.2015 № 16/зп-15 суддю Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 прикріплено до Рубіжанського міського суду Луганської області.

16. Указом Президента України від 07.08.2017 № 212/2017 суддю Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 переведено шляхом відрядження строком до шести місяців до Новозаводського районного суду міста Чернігова, куди за інформацією, наявною у ВККС, останній у відрядження не прибув.

17. В подальшому рішенням Вищої ради правосуддя від 25.01.2018 № 182/0/15-18 роботу Брянківського міського суду Луганської області припинено. Рішення прийнято на підставі подання голови Верховного Суду, внесеного у зв`язку із заходами щодо боротьби з тероризмом на територіях, де розташовані суди, та з метою забезпечення належного переведення суддів на постійне місце роботи до інших судів того самого рівня без конкурсу.

18. 16.03.2018 позивач звернувся до ВККС із заявою про надання рекомендації про переведення його до Броварського міськрайонного суду Київської області без конкурсу у зв`язку з припиненням роботи Брянківського міського суду Луганської області.

19. Листом від 02.04.2018 за вих. № 21-1485/18 ВККС повідомила позивача, що після призначення до розгляду Комісією питання щодо переведення суддів до іншого суду без конкурсу, відповідну інформацію невідкладно буде розміщено на офіційному веб-сайті.

20. 07.12.2018 позивач повторно звернувся до ВККС із заявою про надання рекомендації про переведення його до Броварського міськрайонного суду Київської області без конкурсу у зв`язку з припиненням роботи Брянківського міського суду Луганської області.

21. Листом від 20.12.2018 за вих. № 21-7569/18 ВККС повідомила позивача, що станом на 19.12.2018 Комісією не призначалося до розгляду питання про переведення позивача до іншого суду у зв`язку з припиненням роботи Брянківського міського суду Луганської області. Після призначення до розгляду такого питання відповідну інформацію невідкладно буде розміщено на офіційному веб-сайті ВККС. Також проінформовано, що Комісією 11.04.2018 прийнято рішення щодо внесення до Вищої ради правосуддя подання з рекомендацією позивача на відрядження до Новозаводського районного суду міста Чернігова. Повідомлено, що Указом Президента України від 07.08.2017 № 212/2017 суддю ОСОБА_1 переведено шляхом відрядження строком до шести місяців до Новозаводського районного суду міста Чернігова. Зазначено, що згоди на відрядження позивача до іншого суду до Комісії не надходило.

22. 27.06.2019 ОСОБА_1 втретє звернувся із аналогічною до попередніх заявою про переведення його до Броварського міськрайонного суду Київської області без конкурсу.

23. Листом від 07.08.2019 за вих. № 21-4377/19 ВККС повідомила, що переведення на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватись без конкурсу згідно з статтею 53, частиною третьою статті 82 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і не вимагає звернення судді з відповідною заявою. Станом на 05 серпня 2019 питання про переведення судді ОСОБА_1 до іншого суду не призначене Комісією до розгляду. Поінформовано, що після призначення до розгляду такого питання відповідну інформацію невідкладно буде розміщено на офіційному веб-сайті ВККС

24. 18.08.2019 позивач ОСОБА_1 вчергове звернувся до ВККС із заявою про переведення без конкурсу до Броварського міськрайонного суду Київської області тотожного змісту.

25. Листом від 20.08.2019 за вих. № 21-4590/19 відповідач вказав, що рішенням ВККС від 07.06.2018 призначене кваліфікаційне оцінювання стосовно позивача, проте у визначені дати його проведення - 18.09.2018 та 18.04.2019 ОСОБА_1 не з`явився. Питання про переведення до іншого суду без конкурсу буде призначено Комісією до розгляду після встановлення поважності причин неявки для складання іспиту у межах процедури кваліфікаційного оцінювання.

26. Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, що полягає у невирішенні питання про переведення судді до Броварського міськрайонного суду Київської області без проведення конкурсу у зв`язку з припиненням роботи Брянківського міського суду Луганської області, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА, ОЦІНКА ДОКАЗІВ ТА МОТИВИ УХВАЛЕНОГО РІШЕННЯ

27. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Відповідно до частини першої ст. 92 Закону України № 1402-VIII від 02.06.2016 "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) Вища кваліфікаційна комісія суддів України є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.

30. Повноваження Комісії визначені статтею 93 Закону № 1402-VIII. Зокрема пунктом 4 частини першої цієї статті визначено, що до повноважень Комісії належить внесення до Вищої ради правосуддя рекомендації про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення як дисциплінарної санкції.

31. Відповідно до положень статті 53 Закону № 1402-VIII судді гарантується перебування на посаді судді до досягнення ним шістдесяти п`яти років, крім випадків звільнення судді з посади або припинення його повноважень відповідно до Конституції України та цього Закону. Суддю не може бути переведено до іншого суду без його згоди, крім переведення:

1) у разі реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду;

2) у порядку дисциплінарного стягнення.

32. Переведення судді до іншого суду визначається статтею 82 Закону № 1402-VIII.

Згідно з частиною першою цієї статті суддя може бути переведений, в тому числі тимчасово шляхом відрядження, на посаду судді до іншого суду Вищою радою правосуддя в порядку, передбаченому законом.

За правилами частини другої статті 82 Закону № 1402-VIII переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, внесеної за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному статтею 79 Закону.

Відповідно до частини третьої статті 82 Закону № 1402-VIII переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу тільки у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді.

33. Відтак Закон № 1402-VIII передбачає такі форми переведення судді:

- тимчасове відрядження;

- переведення до іншого суду за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному статтею 79 Закону № 1402-VIII;

- переведення до іншого суду того самого або нижчого рівня без конкурсу виключно у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду,

кожна з яких є відмінною та потребує дотримання законодавчо визначеного порядку реалізації та процедури її здійснення.

34. Порядок проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді визначений статею 79 Закону № 1402-VIII, за змістом якої для проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді Вища кваліфікаційна комісія суддів України ухвалює рішення про його оголошення, розміщує відповідну інформацію на своєму офіційному веб-сайті і веб-порталі судової влади та публікує її у визначених нею друкованих засобах масової інформації не пізніш як за місяць до дня проведення конкурсу; визначає загальний порядок подання заяви для участі у конкурсі та умови його проведення. В оголошенні про конкурс зазначаються найменування судів, де є вакантні посади суддів, кількість таких посад, умови проведення конкурсу, дата, час і місце його проведення.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду на основі рейтингу кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, за результатами кваліфікаційних іспитів, складених у межах процедури добору суддів чи в межах процедури кваліфікаційного оцінювання відповідно.

Конкурс на зайняття вакантної посади судді полягає у визначенні учасника конкурсу, який має вищу позицію за рейтингом.

35. З аналізу наведених норм вбачається, що переведення позивача до обраного ним суду того самого рівня і спеціалізації - Броварського міськрайонного суду Київської області, який позивач неодноразово зазначав у поданих до ВККС заявах, можливе лише за результатами призначеного та проведеного відповідачем конкурсу в порядку, визначеному ст. 79 Закону № 1402-VIII, та за певних умов - за результатами кваліфікаційних іспитів, складених у межах процедури добору суддів чи в межах процедури кваліфікаційного оцінювання та зайняття позивачем переможної позиції в рейтингу.

36. Водночас переведення судді без конкурсу може здійснюватися лише за умови реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, що є фактично виключенням та відбувається за екстраординарних обставин.

При цьому подання суддею заяви або надання суддею згоди на переведення до іншого суду, в разі припинення роботи суду, в якому суддя обіймає посаду, так само як і вільне на власний розсуд обрання певної судової установи суддею, що переводиться за таких обставин, законодавчо не передбачене.

37. Колегія суддів принагідно звертає увагу, що ані статтею 82 Закону № 1402-VIII, ані жодною іншою законодавчою нормою або підзаконним нормативно-правовим актом не встановлено ані часових меж, ані терміну, ані строку, за якого має відбутись переведення судді в разі припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді.

38. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у інших законах України право на судовий захист, передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

39. Верховний Суд зауважує, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не матимуть правового значення, якщо в зобов`язаної особи існували певні об`єктивні обставини, які перешкодили належному виконанню функцій державним органом.

Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких установлюється цей строк.

Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 08.09.2022 у справі №9901/276/19.

40. Сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

41. Суб`єкта, дії або бездіяльність якого оскаржується, може бути зобов`язано до виконання лише тих обов`язків, які на нього покладено законом чи іншими підзаконними нормативно-правовими актами.

42. Окрім того, колегія суддів вказує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.12.2018 у справі 3813/4640/17.

43. Відповідно до статті 93 Закону № 1402-VIII внесення рекомендації до Вищої ради правосуддя про переведення судді є однією з форм реалізації повноважень Комісії, входить до її компетенції, а строки такої правореалізації законодавчо не визначені.

44. Комісія як державний орган суддівського врядування самостійно планує свою роботу, визначає черговість проведення тих чи інших заходів, виконує свої повноваження відповідно до норм чинного законодавства та основних засад діяльності Комісії, до яких належить верховенство права, законність, публічність, політична нейтральність, рівність прав учасників засідань, колегіальність ухвалення рішень, незалежність та неупередженість, об`єктивність, повне з`ясування обставин, обов`язковість рішень Комісії, право на оскарження рішень Комісії у передбачених Законом випадках.

45. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Колегія суддів вказує, що вирішення ВККС питання переведення до іншого суду того самого або нижчого рівня без проведення конкурсу у випадку припинення роботи суду є сутнісним проявом дискреційних повноважень відповідача, реалізуються ним на власний розсуд із використанням належної компетенції та не потребують погодження судді, що переводиться.

46. Отже, колегія суддів не знаходить підтверджень та не погоджується з доводами позивача, що ВККС допущено протиправну бездіяльність щодо ненадання рекомендації про переведення позивача до Броварського міськрайонного суду Київської області без конкурсу у зв`язку з припиненням роботи Брянківського міського суду Луганської області.

47. Також Суд вважає за необхідне зазначити, що 07.11.2019 набрав чинності Закон №193-IX, згідно з пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого припинено повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а відтак фактично припинено виконання Вищою кваліфікаційною комісією суддів України повноважень, передбачених статтею 93 Закону України "Про судоустрій та статус суддів".

48. 01.06.2023 Вища рада правосуддя призначила повноважний склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

49. Відтак, фактично ВККС не могла здійснювати визначені повноваження протягом трьох з половиною років з причин, які не залежали від відповідача.

50. Стосовно посилання відповідача на непроходження кваліфікаційного оцінювання позивачем, колегія суддів зазначає таке.

51. Пунктом 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя відповідно до подання колегії Комісії.

52. Відповідно до зазначених норм Закону рішенням Комісії від 07.06.2018 № 133/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання та визначено графік проведення іспитів стосовно 2188 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема стосовно судді Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 .

53. Позивач тричі не з`являвся для складення іспиту у межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді у призначені Комісією дати (12.07.2018, 18.09.2018 та 18.04.2019).

54. Непідтвердження суддею відповідності займаній посаді через неявку для проходження кваліфікаційного оцінювання без поважних причин є підставою для внесення Комісією до Вищої ради правосуддя подання з рекомендацією про звільнення судді з посади, у зв`язку з чим до розгляду Комісією у складі колегії на 08 липня 2019 року призначалося питання про внесення до Вищої ради правосуддя подання з рекомендацією про звільнення судді Брянківського міського суду Луганської області ОСОБА_1 . Проте для проведення додаткової перевірки та встановлення поважності причин неявки ОСОБА_1 для проходження кваліфікаційного оцінювання розгляд вищезазначеного питання відкладено.

55. Наведені відповідачем доводи колегія суддів не приймає, оскільки звертає увагу, що переведення судді до іншого суду того самого або нижчого рівня без конкурсу у випадках припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду, не ставиться в залежність від проходження цим суддею кваліфікаційного оцінювання.

56. Також Суд не погоджується з доводами позивача, що тривале непереведення його до іншого суду порушує його конституційне право на працю, оскільки, як встановлено, Указом Президента України від 07.08.2017 № 212/2017 ОСОБА_1 переведено шляхом відрядження строком до шести місяців до Новозаводського районного суду міста Чернігова.

57. На підставі викладеного, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог та відмову в задоволенні позову повністю.

58. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем судові витрати відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241-246, 255, 266, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення рішення в повному обсязі до Великої Палати Верховного Суду.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Я. О. Берназюк

А.І. Рибачук

Л.В. Тацій

С.М. Чиркін