Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа №380/11292/21
провадження № К/990/27826/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року (суддя Гулик А.Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року (головуючий суддя Гінда О.М., судді Большакова О.О., Ніколін В.В.)
у справі №380/11292/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівський домобудівний комбінат-плюс"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові
про визнання протиправними дій та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Львівський домобудівний комбінат-плюс" звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовами до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові, у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі "Садове товариство "Промінь Голоско" (ділянка 8-9-10) на підставі наказу відповідача від 07 червня 2021 року №342-п (позовну заяву зареєстровано за №380/11292/21);
- визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06 липня 2021 року №74-М про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності (позовну заяву зареєстровано за №380/11953/21).
2. Ухвалою від 27 жовтня 2021 року суд об`єднав справу №380/11953/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівський домобудівний комбінат-плюс" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про скасування постанови зі справою №380/11292/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівський домобудівний комбінат-плюс" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про визнання протиправними дій, присвоївши їм №380/11292/21.
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року, яке було залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року, позовні вимоги задоволено частково, внаслідок чого: визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові від 06 липня 2021 року №74-М про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено повністю.
4. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 07 червня 2021 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на підставі службової записки заступника начальника відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у м. Львові Літавого В.М. від 07 червня 2021 року видано наказ № 342-П «Про проведення позапланової перевірки», згідно з пунктом 1 якого вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (Ділянка 8-9-10)», замовник ТзОВ «Фірма «ЛДБК». Предмет перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт».
7. На підставі згаданого наказу відповідачем 07 червня 2021 року видано направлення для проведення позапланового заходу від 07 червня 2021 року № 342-пп. Первинно вказане направлення містило відомості про те, що для здійснення позапланової перевірки на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (ділянка 8-9-10)» направляється заступник начальника відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у м. Львові для проведення перевірки з питань дотримання суб`єктами містобудування: замовник ТзОВ «Фірма «ЛДБК» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
8. Уповноважений представник відповідача 08 червня 2021 року, вручаючи копії вказаного направлення представнику позивача Спрису А.В., вчинив дописи та виправлення у відповідному направленні, вказавши у графі «суб`єкти містобудування» генпідрядник - ТзОВ «Фірма «ЛДБК» та замовник ТзОВ «Фірма «ЛДБК Плюс».
9. На підставі наказу № 342-П «Про проведення позапланової перевірки» та направлення №342-пп від 07 червня 2021 року уповноваженою особою відповідача у період з 07 червня 2021 року по 18 червня 2021 року проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. За наслідками відповідної перевірки складено акт від 18 червня 2021 року № 342-пп, яким встановлено порушення позивачем містобудівного законодавства, яка полягало у здійсненні будівництва об`єкта без документів, які надають право на виконання будівельних робіт.
10. Вказані обставини зумовили складення 18 червня 2021 року припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів і правил № 3; припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт № 1; протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 3.
11. Відповідачем 06 липня 2021 року складено постанову № 74-м, якою позивача визнано винним у порушенні законодавства про містобудування з огляду на протиправне проведенням будівельних робіт за відсутності дозвільних документів та накладено штраф у розмірі 88023 грн.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем допущено істотні порушення встановленого порядку проведення перевірки, які не можуть вважатися формальними та котрі є підставою для визнання оскаржуваної постанови протиправною.
13. Суди вважали, що, видаючи наказ, направлення для проведення позапланового заходу, відповідач повинен чітко персоніфікувати суб`єкта містобудування щодо якого здійснюватиметься позаплановий захід (перевірка). Натомість ні наказ № 342-П, ні направлення № 342-пп від 07 червня 2021 року не містять будь-яких відомостей щодо позивача, тобто Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс».
Відповідач не забезпечив належного повідомлення позивача про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що унеможливило його участь у розгляді матеріалів, складених за результатами проведеного заходу державного контролю.
14. Також судами враховано, що відповідач наклав штраф на позивача у завищеному розмірі, виходячи з прожиткового мінімуму, який згідно Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», на момент виявлення порушення, ще не діяв.
15. При цьому суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову в частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки, мотивуючи це тим, що оскарження позивачем дій про проведення перевірки після допуску посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту його прав, зважаючи на те, що визнання таких дій протиправними не може привести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами відповідної перевірки, тобто постанови про накладення штрафу за порушення містобудівного законодавства.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 15 січня 2020 року у справі №818/1617/16, від 15 травня 2020 року у справі №813/1885/16, від 20 травня 2020 року у справі №813/3463/16, від 27 жовтня 2021 року у справі №826/5921/16, від 17 серпня 2021 року у справі №520/2624/20, від 19 травня 2021 року у справі №210/5129/17, від 04 травня 2022 року у справі №420/5526/18, від 28 квітня 2020 року у справі №808/3616/16, від 27 січня 2022 року у справі №560/3713/18, від 03 жовтня 2018 року у справі №210/954/17.
17. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій невірно оцінили обставини справи та не врахували того, що перевірка здійснювалась у присутності представника ТОВ «Львівський домобудівний комбінат-плюс» та ТОВ «Фірма «Львівський домобудівний комбінат» Сприса А. В., як це й передбачає пункт 9 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (надалі - Порядок № 553). Також, Сприс А.В. був ознайомлений з направлення № 342-пп про проведення перевірки (і строком дії направлення), про що зроблено відмітку в оригіналі направлення.
17.1 22 червня 2021 року Інспекцією із супровідним листом на адресу ТОВ «Львівський домобудівний комбінат-плюс» (Львівська область, Пустомитівський район, с. Муроване, вул. Будівельна, 30) було надіслано рекомендованим листом із повідомленням акт, протоколи та приписи. Згідно із повідомленням про вручення, такий лист отриманий ТОВ «Львівський домобудівний комбінат-плюс» 24 червня 2021 року. Відтак, Інспекцією вжито всі можливі дії для повідомлення суб`єктів містобудування про час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
17.2 Окрім цього, матеріали справи підтверджують факт того (копію дозволу долучив сам позивач), що 10 серпня 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс» як замовник таки отримало дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті: «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (Ділянка № 8-9-10)». А під час проведення позапланової перевірки у червні 2021 на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (Ділянка № 8-9-10)» посадовими особами встановлено, що проводиться будівництво об`єкта: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариствос «Промінь Голоско» (Ділянка № 8-9-10), фактично зведено 2 поверхи та влаштовано стіни 3-ого поверху. При цьому, Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс» є суперфіціарієм земельної ділянки, на якій здійснювалось будівництво під час перевірки. Вказані обставини вкотре підтверджують, що саме Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс» виступало замовником самочинного будівництва. А дозвіл отримало лише після зведення уже декількох поверхів багатоквартирного будинку.
17.3 Інспекція притримується позиції, що сума штрафу повинна відповідати розрахункам, які передбачені на момент притягнення до відповідальності (06 липня 2021 року), а не на момент ймовірного вчинення правопорушення.
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що відповідач не забезпечив попереднього повідомлення позивача про намір проведення перевірки. Направлення відповідача в частині визначення суб`єктів містобудування, на яких воно поширюється (ТзОВ «Фірма «ЛДБК Плюс», ТзОВ «Фірма «ЛДБК»), не містить жодних даних позивача, що свідчить про незаконність проведеної перевірки позивача.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначаються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038).
21. За змістом статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Суб`єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
22. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №553).
23. Відповідно приписів пунктів 6-7, 9, 11-13 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.
Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю
24. Порядок оформлення результатів державного архітектурно-будівельного нагляду визначений у пунктах 16 - 23 Порядку №553.
25. З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню. Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.
26. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» наказ про проведення позапланового заходу державного контролю повинен містити найменування суб`єкта господарювання, який є об`єктом контролю.
27. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
28. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 червня 2021 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на підставі службової записки заступника начальника відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у м. Львові Літавого В.М. від 07 червня 2021 року видано наказ № 342-П «Про проведення позапланової перевірки», згідно з пунктом 1 якого вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (ділянка 8-9-10)», замовник ТзОВ «Фірма «ЛДБК». У цей же день видано направлення для проведення позапланового заходу № 342-пп.
29. 08 червня 2021 року уповноважений представник відповідача, вручаючи копії вказаного направлення представнику позивача Спрису А.В., вчинив дописи та виправлення у відповідному направленні, вказавши у графі «суб`єкти містобудування» генпідрядник - ТзОВ «Фірма «ЛДБК» та замовник ТзОВ «Фірма «ЛДБК Плюс».
30. Суд першої інстанції вважав, що ні наказ №342-П, ні направлення №342-пп не містили будь-яких відомостей щодо позивача, що є суттєвим процедурним порушенням.
31. Вирішуючи питання про те, чи були допущені відповідачем порушення формальними або були суттєвими і мали стати підставою для скасування рішення, варто врахувати сформульований Верховним Судом у справі №400/4409/21 підхід для розмежування двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення"; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
32. Верховний Суд у постанові від 16 березня 2023 року у справі №400/4409/21 зазначив, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є: 1) суть, за загальним правилом, переважає над формою; 2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності, у частині оцінки процедурних порушень; 3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта); 4) процедура вторинна якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур; 5) якщо є доступ до суду, "правопорушник" доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дозволяє суду оцінити суть відповідного правопорушення; 6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, а не страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави; 7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури; 8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а не дотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).
33. Застосовуючи вказаний підхід до обставин справи, що розглядається, варто врахувати доводи касаційної скарги про те, що наказ на проведення перевірки і направлення не містили повного переліку суб`єктів містобудування, через те, що перевірялося самочинне будівництво, тобто будівництво без жодних дозвільних документів. На думку відповідача, у таких виняткових випадках орган держархбудконтролю може встановити суб`єктів містобудування якраз саме під час перевірки. В цьому й полягає суть проведення перевірки на об`єктах самочинного будівництва: встановити хто забудовник, чи є у цих забудовників документи, які б підтвердили законність такого будівництва.
34. Як стверджує відповідач, під час перевірки з виїздами на місце встановлено, що замовниками ТзОВ «Львівський домобудівний комбінат-плюс» та ТзОВ «Фірма «Львівський домобудівний комбінат» та генеральним підрядником ТзОВ «Фірма «Львівський домобудівний комбінат», проводиться будівництво об`єкта: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (ділянка № 8-9-10)» без документів, що надають право на виконання будівельних робіт.
35. З урахуванням обставин цієї справи, колегія суддів вважає, що виправлення у направленні в частині уточнення суб`єктів, які були замовником і підрядником самочинного будівництва не може бути достатнім порушенням для скасуванням результатів перевірки.
36. Суд першої інстанцій вважав, що представник відповідача не надав жодних доказів на підтвердження інформування позивача про необхідність забезпечення явки його представника на об`єкті перевірки.
37. Перевірка здійснювалась у присутності представника ТОВ «Львівський домобудівний комбінат-плюс» та ТОВ «Фірма «Львівський домобудівний комбінат» Сприса А. В., як це й передбачає пункт 9 Порядку №553.
38. У постановах Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі №818/1617/16, від 15 травня 2020 року у справі №813/1885/16, від 19 травня 2021 року у справі №210/5129/17, на які посилається скаржник, зроблено висновок про те, що законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.
39. 22 червня 2021 року Інспекцією із супровідним листом на адресу Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс» (Львівська область, Пустомитівський район, с. Муроване, вул. Будівельна, 30), було надіслано рекомендованим листом із повідомленням акт, протоколи та приписи. Згідно із повідомленням про вручення, такий лист отриманий товариством 24 червня 2021 року. У протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 червня 2021 року було зазначено час та місце розгляду справи про правопорушення.
40. У ході розгляду справи позивачем не спростовано факту здійснення самочинного будівництва. Крім того, 10 серпня 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат-плюс» як замовник отримало дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті: «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими закладами громадського обслуговування та прибудованим гаражем в обслуговуючому кооперативі «Садове товариство «Промінь Голоско» (ділянка № 8-9-10)».
41. Оскаржуваною постановою на позивача накладено штраф у сфері містобудівної діяльності у розмірі 880 230 грн, відповідно до абзацу 2 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», який становить 370 прожиткових мінімумів.
42. Відповідач взяв до розрахунку розмір прожиткового мінімуму 2379 грн, який установлено із 1 липня 2021 року, тобто розмір прожиткового мінімуму, чинний на момент прийняття постанови про накладення штрафу, а не на момент складення Акта про порушення.
43. Колегія суддів вважає правомірним обрахування відповідачем штрафу, виходячи із розміру прожиткового мінімуму станом на дату прийняття рішення контролюючим органом, виходячи з такого.
44. Юридична відповідальність є правовим явищем та одночасно елементом правової системи. Відповідно, принципи юридичної відповідальності визначають природу, суть, зміст, призначення юридичної відповідальності як правового явища.
Одним із важливих принципів юридичної відповідальності є принцип законності підстав юридичної відповідальності, який має декілька аспектів:
?як самостійний елемент правової визначеності цей принцип базується на відомому з часів римського права постулаті nullum crimen, nulla poena, sine lege (без закону немає ні злочину, ні покарання). Але одного факту закріплення у законі підстав юридичної відповідальності недостатньо. Склад правопорушення, за наявності якого може настати юридична відповідальність, вид і міра такої відповідальності, повинні бути сформульовані в законі з максимальною визначеністю і зрозумілістю для всіх і кожного;
?вид і міра юридичної відповідальності застосовуються виключно у межах санкції правової норми;
?притягнення до юридичної відповідальності відбувається у законодавчо визначеному процесуальному порядку і тільки особами, які мають відповідні, визначені законом повноваження.
45. Відповідно до частини першої статті 1 Закону Закон № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
46. Згідно із абзацом 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
47. Закон України «Про прожитковий мінімум» відповідно до статті 46 Конституції України дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.
48. Частиною третьою статті 4 вказаного Закону передбачено, що прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.
49. Суд звертає увагу на те, що розмір прожиткового мінімуму на одну особу може бути встановлений в законі про Державний бюджет України станом на 1 січня поточного року і бути незмінним протягом бюджетного року або змінюватись протягом вказаного періоду.
50. Так, відповідно до частини першої статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» установлено у 2021 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня - 2189 гривень, з 1 липня - 2294 гривні, з 1 грудня - 2393 гривні, а для основних соціальних і демографічних груп населення, зокрема, працездатних осіб: з 1 січня - 2270 гривень, з 1 липня - 2379 гривень, з 1 грудня - 2481 гривня.
51. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин вбачається, що виявлене правопорушення законодавства, яке полягало у здійсненні будівництва об`єкта без документів, які надають право на виконання будівельних робіт, було триваючим, тобто таким, яке продовжувало існувати на момент виявлення (акт від 18 червня 2021 року).
52. Положення абзацу 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», що передбачають відповідальність суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб, викладені в редакції Закону № 1817-VIII від 17 січня 2017 року та були незмінними, як на момент вчинення/виявлення правопорушення, так і на момент прийняття рішення про накладення стягнення у виді штрафу.
53. Тобто, ані диспозиція, ані санкція абзацу 2 пункту 3 частини другої статті 2 вказаного Закону не зазнала змін як на момент вчинення/виявлення правопорушення у справі №380/11292/21, так і на момент прийняття рішення про накладення штрафу на суб`єкта містобудування.
54. Суд вважає помилковими твердження про те, що зміна розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб є зміною санкції абзацу 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у сторону її посилення, виходячи із такого.
55. Частиною першою статті 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
56. Закріплений в Конституції України принцип неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів узгоджується з міжнародно-правовими актами, зокрема, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права (стаття 15), Конвенцією про захист прав і основних свобод людини (стаття 7).
57. Суть зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів полягає в тому, що їх приписи поширюються на правовідносини, які виникли до набрання ними чинності, за умови, якщо вони скасовують або пом`якшують відповідальність особи.
58. Згідно з частиною другою статті 58 Конституції України ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. З цього конституційного припису випливає, що діяння як певне правопорушення може визнаватись тільки законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом. Такий висновок підтверджується положеннями пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами визначаються "засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них".
59. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, Конституція України має, найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
60. Тобто, тільки законами України визначаються діяння, які є правопорушеннями та встановлюється відповідальність за їх вчинення. Відповідно і зворотна дія в часі реалізується через норми таких законів у випадках, коли вони скасовують або пом`якшують відповідальність особи.
61. Аналізуючи положення санкції абзацу 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», можна зробити висновок, що вони є бланкетними, оскільки відсилають до положень частин першої-другої статті 1 Закону України «Про прожитковий мінімум», які є нормами-дефініціями, що визначають зміст поняття прожитковий мінімум та прожитковий мінімум для працездатних осіб. В той же час розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб встановлює інший нормативно-правовий акт, а саме, закон України про затвердження бюджету на певний рік. Тобто вказана величина не є сталою може змінюватися не тільки кожного року, але і кілька разів протягом календарного року.
62. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституція України діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України.
63. Закон, який визначає певне діяння як правопорушення, може містити посилання на положення інших нормативно-правових актів. Якщо ці положення в наступному змінюються, загальний зміст закону, яким встановлена відповідальність, в даному випадку - санкція його норм, змін не зазнає. Протилежне означало б можливість зміни закону про відповідальність нормативно-правовим актом, який не врегульовує питання притягнення до відповідальності особи-правопорушника, що суперечило б вимогам пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України.
64. Зміна розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб відповідним нормативно-правовим актом не тягне за собою зміни санкції абзацу 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зміст якої визначається із застосуванням такого розміру. Такий закон - в даному випадку частина перша статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» - не може вважатись новим і до нього не повинні застосовуватись положення частини першої статті 58 Конституції України. Наголошуємо, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» не є нормативно-правовим актом, яким встановлюється юридична відповідальність, а містить окремі об`єктивні ознаки, що можуть характеризувати правове явище (стан) (в цьому випадку, це розмір прожиткового мінімуму).
65. Підсумовуючи викладене, прожитковий мінімум для працездатних осіб є одиницею виміру штрафу, передбаченого абзацом 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Прожитковий мінімум для працездатних осіб встановлюється нормативно-правовим актом, який не врегульовує питання притягнення до відповідальності. Тому, з огляду на правила застосування процесуального закону, такий прожитковий мінімум повинен застосовуватися в розмірі, встановленому на момент ухвалення рішення про накладення такого стягнення, а не на момент вчинення чи виявлення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
66. З врахуванням викладеного, відповідач при визначенні розміру штрафу за вчинене правопорушення правомірно взяв до розрахунку розмір прожиткового мінімуму 2379 грн., який був чинний з 01 липня 2021 року.
67. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права щодо обрахування розміру штрафу та помилково оцінили допущені під час перевірки порушення як суттєві, не врахувавши принципів відмежування формалізму від надмірного формалізму.
68. Отже, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову є необґрунтованими, а доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.
69. У зв`язку з вищевикладеним, касаційна скарга підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у позові.
70. Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року у справі №380/11292/21 скасувати і ухвалити нове рішення.
Відмовити у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівський домобудівний комбінат-плюс" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про визнання протиправними дій та скасування постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
