ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/364/21
Провадження № 11-96заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва C. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представників:
позивача - адвокатів Кравця Р. Ю., Мартиненко А. В.,
відповідача - Пантюхової Л. Р. ,
розглянула на відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , яку він подав через свого представника адвоката Кравця Р. Ю., про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 травня 2023 року (судді Мацедонська В. Е., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., Шевцова Н. В.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України № 344/2021 від 09 серпня 2021 року, поновлення на посаді та
ВСТАНОВИЛА:
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 через свого представника, адвоката Кравця Р. Ю., звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 09 серпня 2021 року № 344/2021 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил Збройних Сил України» (далі - оскаржуваний Указ);
- поновити ОСОБА_1 на посаді командувача Повітряних Сил Збройних Сил України (далі - ЗСУ, командувач Повітряних Сил ЗСУ відповідно).
Вимоги мотивує тим, що Президент України всупереч положенням частини другої статті 19 Конституції України, яка проголошує, що органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, статті 102 Конституції України про роль, місце та призначення глави держави в структурі державного устрою України, частини першої статті 106 Основного Закону України, яка визначає повноваження Президента України, зокрема її пункту 17, за яким Президент України є Верховним Головнокомандувачем ЗСУ; призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗСУ, інших військових формувань та частини третьої цієї статті про право Президента України на основі та на виконання Конституції і законів України видавати укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України, а також на противагу вимогам статті 8 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1934-XII «Про Збройні Сили України» (далі - Закон № 1934-XII) вдався до використання повноважень, які не ґрунтуються на Основному Законі та законах України.
Відповідно до окреслених вимог законодавства, зокрема згаданої статті 8 Закону № 1934-XII, Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗСУ мав затвердити положення, які визначають повноваження командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ, основні завдання та порядок функціонування командувань видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ. Тим часом положення про командувачів Повітряних Сил ЗСУ Головнокомандувач ЗСУ не затвердив.
Брак названого нормативного припису робить неможливим звільнення командувача Повітряних Сил ЗСУ, бо не дає правових підстав для цього.
Знов-таки з покликанням на норми Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) і національних судів позивач доводить необґрунтованість оскаржуваного Указу.
Зокрема, звертає увагу на те, що оскаржуваний Указ не містить жодної підстави звільнення позивача з посади, яку він обіймав, хоча як акт індивідуальної дії повинен був їх містити, так само як і мотиви звільнення, аби позивач мав можливість дізнатись про причини його звільнення з посади, яку він обіймав. Відсутність у правозастосовному акті обґрунтування конкретних підстав (фактичних та юридичних), які суб`єкт владних повноважень використав для звільнення позивача з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ, а також переконливих і зрозумілих мотивів його видання доводить його протиправність і нечинність.
2. Відповідач подав відзив на позовну заяву із запереченнями проти її доводів, які вважає безпідставними та необґрунтованими.
Зазначає, що повноваження Президента України, зокрема, щодо призначення та звільнення з посад вищого командування ЗСУ визнаються пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України та кореспондуються зі статтею 13 Закону України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII). Згідно з абзацом шостим частини п`ятої статті 16 цього Закону командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Міністра оборони України.
Вважає, що наведені обставини спростовують доводи позовної заяви, а також наголошує, що жоден нормативно-правовий акт не містить вимоги зазначати в оскаржуваному Указі підстави звільнення позивача з посади.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 травня 2023 року відмовив у задоволенні позову.
З посиланням на аналіз норм законодавства, яке регулює спірні правовідносини, суд визнав, що Президент України у питаннях забезпечення державної незалежності та національної безпеки як Верховний Головнокомандувач ЗСУ вирішує кадрові питання (зокрема, подання до Верховної Ради України про призначення Міністра оборони України, призначення на посади та звільнення з посад вищого командування ЗСУ тощо), оголошує стан війни, мобілізацію та введення воєнного чи надзвичайного стану.
Винятково Президент України має право призначати на посаду та звільняти командувача Повітряних Сил ЗСУ з посади за внесеним в установленому порядку поданням Міністра оборони України. Це є його дискреційними повноваженнями, втручання в які обмежене законом і не охоплюється завданням адміністративного судочинства.
Підставою для видання оскаржуваного Указу слугував лист Міністерства оборони України від 04 серпня 2021 року №220/532 за підписом Міністра оборони України А. Тарана про подання на розгляд проєкту Указу Президента України щодо звільнення генерал-полковника ОСОБА_1 із посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.
Президент України як суб`єкт призначення на виконання чіткої і безумовної підстави, встановленої пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII, реалізував свої повноваження, передбачені статтею 106 Конституції України, шляхом видання оскаржуваного Указу про звільнення позивача із займаної посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.
Далі суд виснував, що дії Президента України у межах спірних правовідносин не суперечили вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позаяк у нього як суб`єкта призначення були всі наявні та достатні підстави для розсуду і винесення відносно позивача акта про його звільнення з посади, яку він обіймав.
4. Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та через свого представника подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Вважає, що рішення суду ухвалене внаслідок неповного з`ясування обставин справи, що мають значення для її вирішення, без дотримання норм процесуального та матеріального права.
Прохання мотивує тим, що суд неправомірно та всупереч нормам матеріального права відхилив доводи позову, що оскаржуваний Указ не містить конкретних підстав та мотивів його видання. А те, що суд використав як підставу для видання оскаржуваного Указу лише факт внесення подання Міністра оборони України, не відповідає визначеному законом порядку підготовки та внесення проєктів актів Президента України.
Президент України Указом № 970/2006 від 15 листопада 2006 року затвердив Положення про порядок підготовки та внесення проєктів актів Президента України, предметом регулювання якого є порядок підготовки та внесення на розгляд глави держави проєктів актів Президента України - указів і розпоряджень.
Усупереч пункту 8 цього Положення проєкт Указу та подання про звільнення разом із проєктом пояснювальної записки, сам оскаржуваний Указ не містили обґрунтування необхідності видання акта. Документи, якими мала мотивуватися пропозиція видання відповідного акта Президента України про звільнення позивача, не мали посилань на норми Конституції та законів України, на основі і на виконання яких пропонується його видання, не містили характеристики його основних положень, інформації про нормативно-правове регулювання відповідного питання.
Вважає, що необґрунтованість та невмотивованість спірного рішення позбавляє позивача можливості довідатися про причини звільнення із займаної посади.
Зазначає, що видання оскаржуваного Указу призвело до втручання у його право на повагу до приватного життя, передбачене статтею 8 Конвенції.
Інші доводи апеляційної скарги є суголосними з доводами позовної заяви.
У судовому засіданні позивач та його представники зазначили, що звільнення відбулося з порушенням, позаяк відповідач видав спірний Указ без обов`язкового подання, а лист Міністра оборони України, наявний в матеріалах справи, не є таким поданням.
5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому з підстав, викладених в оскаржуваному судовому рішенні, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - без змін.
6. Фактичні обставини у цій справі коротко можна викласти так.
20 липня 2015 року відповідач видав Указ № 443/2015 «Про призначення ОСОБА_1 командувачем Повітряних Сил Збройних Сил України».
05 серпня 2021 року в Офісі Президента України було зареєстровано лист Міністерства оборони України від 04 серпня 2021 року № 220/5327 за підписом Міністра оборони України А. Тарана про подання на розгляд проєкту Указу Президента України щодо звільнення генерал-полковника ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ. До листа додавалися проєкт Указу про звільнення позивача та довідка про його проходження служби.
09 серпня 2021 року Президент України видав Указ № 344/2021 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил Збройних Сил України».
Рішенням Міністра оборони України позивача було відряджено до виконання обов`язків командування Повітряних Сил у розпорядження і звільнено з військової служби у 2023 році.
Позивач не погодився із вказаним указом та звернувся до суду з позовом про його скасування.
7. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) виходить з такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Пунктами 1, 17 частини першої статті 106 Основного Закону України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; є Верховним Головнокомандувачем ЗСУ; призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗСУ, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.
Частиною третьою статті 106 Конституції України установлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Закон № 2469-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначав та розмежовував повноваження державних органів у сферах національної безпеки і оборони, створював основу для інтеграції політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і сил оборони, визначав систему командування, контролю та координації операцій сил безпеки і сил оборони, запроваджував всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони, забезпечуючи у такий спосіб демократичний цивільний контроль над органами та формуваннями сектору безпеки і оборони.
Пунктом 10 статті 13 цього Закону визначено, що керівництво у сферах національної безпеки і оборони відповідно до Конституції України здійснює Президент України, який, зокрема, призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗСУ за поданням Міністра оборони України, а також вище командування інших військових формувань за поданням керівників органів центральної виконавчої влади, яким підпорядковуються відповідні військові формування.
Частина п`ята статті 16 Закону № 2469-VIII прописує, що до складу ЗСУ входять види та окремі роди військ (сил). Командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Міністра оборони України. Повноваження командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ, основні завдання та порядок функціонування командувань видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ визначаються в положеннях, які затверджуються Головнокомандувачем ЗСУ.
Види ЗСУ визначені Законом № 1934-XII (у редакції, що була чинною на час спірних правовідносин): Сухопутні війська, Повітряні Сили, Військово-Морські Сили (стаття 3).
За підпунктом 12 пункту 10 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 671 (далі - Положення № 671), Міністр вносить в установленому порядку Президентові України подання про призначення на посаду та звільнення з посади осіб вищого командування ЗСУ.
8. З наведеного нормативно-правового регулювання спірних правовідносин можна виснувати, що питанню про звільнення Президентом України командувача Повітряних Сил ЗСУ передує відповідна процедура, встановлена пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII та Положенням № 671.
З матеріалів цієї справи вбачається, що така процедура була дотримана, оскільки був лист за підписом Міністра оборони України з проєктом Указу Президента України про звільнення генерал-полковника ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ та довідка про проходження позивачем служби, які надійшли до Офісу Президента України 05 серпня 2021 року.
Про повноваження Президента України призначати на посади та звільняти з посад вище командування ЗСУ, зокрема й з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ, про унормовані законом умови, підстави та порядок звільнення з цієї посади позивач не міг не знати. Зі змісту доводів його позовної заяви та аргументів апеляційної скарги можна виснувати, що позивач не заперечує й того, що процедура його звільнення, передбачена пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII, була дотримана й істотно не порушувалася.
Відтак можна підсумувати, що звільнення ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ відбулося в межах повноважень Президента України, на підставі закону та у спосіб, встановлений законом.
9. Якщо узагальнити доводи позивача, які він виклав у позовній заяві та апеляційній скарзі, то можна спостерегти, що ОСОБА_1 певним чином намагається переконати суд у тому, що він має право знати причини звільнення з посади, а відповідач (Президента України) зобов`язаний зазначати такі причини в указі.
Велика Палата вважає такі доводи помилковими і погоджується з висновком суду першої інстанції в тому, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.
Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Кадрові повноваження суб`єкта владних повноважень - це його компетенція призначати на посаду та/або звільняти з посади в органах державної влади (чи в інших публічних юридичних особах) певних осіб або самостійно, або через безпосередню участь у процесі призначення та/або звільнення такої особи разом з іншими органами державної влади.
Вичерпний перелік кадрових повноважень Президента України передбачено частиною першою статті 106 Конституції України, і випадки самостійного ухвалення «політичних» рішень чітко відмежовано від випадків участі Президента України у процедурі призначення чи звільнення особи (реалізації ініціативи інших державних органів).
При цьому, окрім самостійного ухвалення «політичних» рішень (коли мотиви їх винесення (постановлення) не мають узгоджуватися будь з ким чи будь-кому пояснюватися) чи участі в реалізації ініціативи інших органів виконавчої влади, де вирішення питання доцільності цілком перебуває у межах вільного розсуду (дискреційні повноваження) тих суб`єктів, до повноважень яких воно віднесене означеними нормами Конституції, Президент України видає ще й обов`язкові до виконання укази та розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України (частина третя статті 106 Конституції України).
10. У цій справі суб`єктом призначення позивача на посаду на виконання вимог пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України є Президент України.
Як уже зазначалося, підставою для видання оскаржуваного Указу слугував лист Міністра оборони України з проєктом Указу Президента України щодо звільнення генерал-полковника ОСОБА_1 з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.
Отож як суб`єкт призначення Президент України відповідно до пункту 10 статті 13 Закону № 2469-VIII на виконання чіткої і безумовної підстави, визначеної цим Законом, реалізував повноваження, передбачені статтею 106 Конституції України, шляхом видання оскаржуваного Указу про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.
Велика Палата вважає правильним те, що суд першої інстанції відзначив, що оскарженим Указом відповідач не звільнив позивача з військової служби, а лише звільнив з посади вищого командування ЗСУ (командувача Повітряних Сил).
Правильно суд висловився й щодо того, що Президент України мав необхідні та достатні підстави для розмірковування з приводу рішення стосовно ОСОБА_1 , яке він на власний розсуд реалізував шляхом видання відповідного індивідуального акта. Якщо б підстав та умов для видання цього акта бракувало, то за нормами Положення № 671 надісланий проєкт Указу підлягав би поверненню для доопрацювання.
11. Варто виокремити ще раз, що за Основним Законом України Президент України є Верховним Головнокомандувачем ЗСУ, гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності України. Для виконання покладених на Президента обов`язків Конституція України надає (довіряє) йому право одноособово формувати, зокрема, вище командування ЗСУ.
Чинне законодавство, яке визначає порядок призначення та звільнення вищого командування ЗСУ, не покладає на суб`єкта призначення (Президента України) обов`язок вказувати у своїх указах підстави призначення чи звільнення таких осіб.
У межах цієї справи треба зазначити також, що як в Указі, яким позивач був призначений на посаду командувача Повітряних Сил ЗСУ, так і в Указі про його звільнення з цієї посади, не зазначалися підстави призначення та звільнення. Це своєю чергою не вказує на те, що позивач певний проміжок часу до дня звільнення перебував на посаді командувача Повітряних Сил ЗСУ без достатніх підстав, а затим таким же чином без зазначення причин був звільнений з цієї посади.
12. З огляду на викладене Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії Президента України у межах спірних правовідносин не суперечили вимогам частини другої статті 2 КАС України та не дають підстав для визнання протиправним оскаржуваного Указу.
13. Доводи апеляційної скарги про втручання в закріплене статтею 8 Конвенції право позивача на повагу до приватного життя, порушене виданням оскаржуваного Указу, яке своєю чергою зачепило широке коло його ділових та професійних стосунків з іншими людьми, сутнісно й змістовно не є такими, щоб з ними погодитися.
ОСОБА_1 не був звільнений з лав ЗСУ, він не був позбавлений права на військову службу, не позбавлений військового звання, не був обмежений у праві на професію. Його лише звільнили з певної високої командної посади на підставі та в порядку, визначеному законом.
Оскаржуваний Указ не містить формулювань (суджень, означень), які б дискредитували особу позивача, його військові, командирські здібності, зачіпали його репутацію, характеризували його з негативного боку і загалом впливали на повагу до нього самого і його приватного життя.
Понад те, позивач ОСОБА_1 , коли був призначений на посаду вищого командування ЗСУ (командувача Повітряних Сил), не міг не розуміти, що призначення на таку посаду не є безстроковим, а порядок призначення та звільнення осіб вищого командування ЗСУ не передбачає обов`язку суб`єкта призначення / звільнення вказувати у своїх актах підстави та мотиви призначення / звільнення.
14. Інші міркування і твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.
15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
В аспекті наведеного Велика Палата висновує, що суд першої інстанції ухвалив правильне, обґрунтоване й основане на законі рішення, тому підстав для втручання й скасування цього рішення нема.
Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 треба залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 травня 2023 року -без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 308, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 травня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: І. А. Воробйова Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єва С. Ю. Мартєв
Д. А. Гудима К. М. Пільков
Ж. М. Єленіна О. Б. Прокопенко
І. В. Желєзний О. М. Ситнік
Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук
С. І. Кравченко Є. А. Усенко
Г. Р. Крет
