Єдиний державний реєстр судових рішень
ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 рокуЛьвівСправа № 380/15396/22 пров. № А/857/17566/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді Іщук Л. П.,
суддів Обрізка І. М. Шинкар Т.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Франківської окружної прокуратури міста Львова на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року про повернення позовної заяви, постановлену головуючим суддею Клименко О.М., у м. Львові, у справі № 380/15396/22 за позовом Франківської окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про зобов`язання вчинити дії, -
в с т а н о в и в :
28 жовтня 2022 року Франківська окружна прокуратура міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації звернулася до суду із адміністративним позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , в якому просила зобов`язати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 привести житлову будівлю пам`ятку архітектури місцевого значення по АДРЕСА_1 у відповідність до технічного паспорта шляхом демонтажу 3-го та 4-го поверхів об`єкта будівництва з компенсацією витрат, пов`язаних із демонтажем 3-го та 4-го поверхів (мансарда) об`єкта за рахунок ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року позовну заяву залишено без руху, у зв`язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду, а особі, що звернулася із позовною заявою встановлено в десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали усунути вказані в ухвалі недоліки.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 визнано неповажними підстави пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду та повернуто позовну заяву.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, Франківська окружна прокуратура міста Львова подала апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про неповажність причин пропуску ним строку звернення до суду, оскільки сам факт надходження листа Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 05.04.21 за № 0004-вих-26393 до Франківської окружної прокуратури міста Львова не може бути підставою для обґрунтування позовних вимог, оскільки не підтверджує факту самовільного будівництва та руйнування пам`ятки архітектури. З огляду на це з метою належного обґрунтування позовних вимог необхідно було провести всі необхідні слідчі дії для підтвердження факту самовільного будівництва та руйнування пам`ятки архітектури і лише після зібрання прокуратурою достатніх доказів, що підтверджується висновком експерта від 09.05.22 та самовільного будівництва двох поверхів вказаної будівлі, що підтверджується протоколом огляду місця події від 12.08.22, а також надходження до прокуратури відповідей з Державної інспекції архітектури та містобудування України, а саме 23.08.22, з Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради - 29.08.22, з Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації - 19.09.22, виконання вимог Закону України «Про прокуратуру» апелянтом були встановлені реальні підстави для звернення з даним позовом до суду. Вказані обставини, на думку скаржника, є об`єктивними та свідчать про вчинення ним усіх можливих дій для звернення до суду з даним позовом.
Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому її заперечує, покликається на законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, просить залишити її без змін.
Оскільки апеляційну скаргу подано на ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви, апеляційний суд відповідно до вимог частини другої статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що зазначені позивачем підстави пропуску строку звернення до суду є неповажними.
Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Як видно з матеріалів справи, ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2022 року позовну заяву залишено без руху та надано скаржнику десятиденний строк з дня отримання цієї ухвали усунути недоліки, у спосіб подання до суду:
- позовної заяви із належним обґрунтуванням підстав для представництва держави в суді Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації;
- заяви (клопотання) про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску;
- витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Франківської окружної прокуратури міста Львова; доказів щодо можливості передоручення представлення інтересів Франківської окружної прокуратури міста Львова; доказів, що підтверджують посаду особи, яка підписала позовну заяву.
17 листопада 2022 року від заступника керівника Франківської окружної прокуратури міста Львова Віктора Голоюха (далі - прокурор) через систему «Електронний суд» надійшла заява від 16 листопада 2022 року про поновлення процесуального строку у справі та заява від 16 листопада 2022 року про усунення недоліків.
Обґрунтовуючи поважність причин пропуску строку звернення з цим позовом до суду прокурор покликається на те, що саме за результатами проведених експертизи та огляду встановлено факт часткового нищення, руйнування або пошкодження об`єкта культурної спадщини, яким є будівля по АДРЕСА_1 та вчинення самовільних дій щодо будівництва третього та четвертого поверхів указаного будинку. Прокурор стверджує, що висновок експерта від 09 травня 2022 року та протокол огляду місця події від 12 серпня 2022 року є важливими доказами для обґрунтування позовних вимог. Без їх отримання у встановленому законодавством порядку неможливо було звернутися до суду з позовною заявою, оскільки це б суперечило вимогам статті 77 КАС України. Крім того, відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні». Прийняття вказаної постанови вплинуло на зібрання достатніх доказів для обґрунтування позовних вимог та дотримання процедури, яка передує поданню позову. На переконання прокурора, наведене вище дає підстави вважати, що причини пропуску строку звернення з цим позовом до суду є поважними.
Зазначені позивачем обставини визнані судом першої інстанції неповажними, оскільки орган прокуратури дізнався про факт самовільного будівництва з листа Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 05 квітня 2021 року за № 0004-вих-26393, в якому було зазначено, що на вул. Бортнянського, 55 у м. Львові (будинку пам`ятці архітектури ох. № 2558 згідно з розпорядженням Президента України № 374 від 15 квітня 1994 року) проводяться самовільні роботи по надбудові, а фактично, знищенню пам`ятки архітектури. Крім того, обставини, які підтверджують факт самовільного будівництва та руйнування пам`ятки архітектури відображались у висновку експерта № СЕ-19/103-21/8846-БТ від 09 травня 2022 року. Враховуючи те, що такий висновок датований 09 травня 2022 року, а прокурор звернувся з цим позовом 28 жовтня 2022 року, то тримісячний строк звернення до суду в такому випадку пропущений.
Апеляційний суд при вирішенні справи виходить з наступного.
Частина перша статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
Відповідно до частини першої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно із частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини другої якої, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа чи суб`єкт владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом прав, свобод чи інтересів такої особи (держави). При цьому, перебіг такого строку для суб`єкта владних повноважень починається з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на звернення до адміністративного суду з позовом потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для такого звернення, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом №1697-VII.
Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний суб`єкт владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта вказаної статті).
Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Апеляційний суд звертає увагу, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а.
Таким чином, саме з виникненням підстав для представництва прокурором інтересів держави Кодекс адміністративного судочинства України пов`язує початок перебігу тримісячного строку звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Водночас, як зазначив Європейський Суд з прав людини в ухвалі щодо прийнятності від 30 серпня 2006 року (справа «Каменівська проти України»), «право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду ..., не є абсолютним; воно може бути обмеженим ... Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані...».
Отже, за практикою Європейського Суду з прав людини право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
З огляду на викладене суд вважає за необхідне зазначити, що дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах.
Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
Так, строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Отже, установлений Кодексом адміністративного судочинства України строк звернення до суду суб`єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
При визначенні початку цього строку суд з`ясовує момент, коли у суб`єкта владних повноважень фактично виникли підстави, що дають йому право на пред`явлення визначених законом вимог.
Європейський суд з прав людини у Справі «Пономарьов проти України» зазначив, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Предметом розгляду у цій справі є позовна вимога про приведення житлової будівлі пам`ятки архітектури місцевого значення по АДРЕСА_1 у відповідність до технічного паспорта шляхом демонтажу 3-го та 4-го поверхів об`єкта будівництва з компенсацією витрат, пов`язаних із демонтажем 3-го та 4-го поверхів (мансарда) об`єкта за рахунок ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3
Як вбачається з матеріалів позовної заяви, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради листом від 05 квітня 2021 року за № 0004-вих-26393 повідомило керівника Франківської окружної прокуратури міста Львова С. Янчишина, що на вул. Бортнянського, 55 у м. Львові (будинку пам`ятці архітектури ох. № 2558 згідно з розпорядженням Президента України № 374 від 15 квітня 1994 року) проводяться самовільні роботи по надбудові, а фактично знищенню пам`ятки архітектури.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що днем виникнення підстав, що дають право Франківській окружній прокуратурі міста Львова звернутися з цим позовом до суду, є 12 квітня 2021 року, а відтак саме з цього дня належить обчислювати тримісячний строк звернення до суду.
Водночас суд відзначає, що в долученому до позовної заяви висновку експерта № СЕ-19/103-21/8846-БТ від 09 травня 2022 року зазначено, що:
« 1. В ході дослідження технічного паспорту було встановлено побудову споруди у 1936 році.
2. Фактичний стан будівлі по АДРЕСА_1 не відповідає стану, зазначеному в технічному паспорті на об`єкт, у зв`язку з проведенням будівельних робіт. Деталі наведені у дослідницькій частині цього висновку експерта.
3. Під час огляду було зафіксовано виконання робіт, як передбачали втручання в несучі конструкції та модернізацію конструктивних елементів, будівельні роботи, які виконувались на об`єкті дослідження відносяться до реконструкції будівлі.
4. За умов, наведених у дослідницькій частині цього висновку експерта, встановлені ознаки часткового нищення, руйнування або пошкодження об`єкту культурної спадщини, яким являється будівля по АДРЕСА_1 . Деталі наведені у дослідницькій частині цього висновку експерта».
Відтак, суд апеляційної інстанції вважає вірним твердження суду першої інстанції стосовно того, що зміст вказаного висновку експерта дає можливість достеменно встановити, що фактичний стан будівлі по АДРЕСА_1 не відповідає стану, зазначеному в технічному паспорті на об`єкт, у зв`язку з проведенням будівельних робіт.
Таким чином, навіть беручи до уваги твердження прокурора про те, що сам факт надходження листа Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 05 квітня 2021 року за № 0004-вих-26393 до Франківської окружної прокуратури міста Львова не може бути обґрунтуванням позовних вимог, оскільки не підтверджує факту самовільного будівництва та руйнування пам`ятки архітектури, то таким підтвердженням, без сумніву, є висновок експерта № СЕ-19/103-21/8846-БТ.
Враховуючи те, що такий висновок датований 09 травня 2022 року, а з цим позовом до суду прокурор звернувся 28 жовтня 2022 року, то тримісячний строк звернення до суду прокурором й у такому випадку пропущений.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що позивач пропустив строк звернення до суду, не навівши при цьому поважних та об`єктивних причин пропуску вказаного строку, що є підставою для повернення позовної заяви відповідно до частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України.
За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а ухвали суду - без змін.
Керуючись статтями 286, 312, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Франківської окружної прокуратури міста Львова залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року про повернення позовної заяви у справі №380/15396/22 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Л. П. Іщук судді І. М. Обрізко Т. І. Шинкар
