ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Золотнікова О. С.
у справі № 990/120/22 (провадження № 11-99заі22)
за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за апеляційними скаргами Етичної ради та ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2022 року (у складі колегії суддів Мороз Л. Л., Коваленко Н. В., Рибачука А. І., Берназюка Я. О., Стеценка С. Г.)
Рух справи
09 серпня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради (далі - відповідач), у якому просив визнати протиправною її бездіяльність щодо реагування на його заяву та зобов`язати відповідача зняти з розгляду кандидатуру ОСОБА_2 до Вищої ради правосуддя.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 серпня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 передав за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з підстави, установленої пунктом 2 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки при вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд установив, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.
Не погодившись із цим судовим рішенням, позивач та відповідач подали апеляційні скарги, в яких просили його скасувати та справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
20 жовтня та 10 листопада 2022 рокувід позивача до Великої Палати Верховного Суду надійшли заяви, в яких він просив закрити провадження у справі у зв`язку з відмовою від позову.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 10 листопада 2022 року апеляційні скарги Етичної ради та ОСОБА_1 задовольнила. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2022 року скасувала, а справу направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду. Заяви ОСОБА_1 про відмову від позову у справі № 990/120/22 за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії повернула заявнику без розгляду.
Розглядаючи подані ОСОБА_1 заяви про закриття провадження у справі у зв'язку з його відмовою від позову, Велика Палата Верховного Суду встановила, що у справі № 990/120/22 за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії провадження не відкрито. Відповідно, рішення суду чи ухвалу, якими було би закінчено розгляд цієї справи (про задоволення / часткове задоволення позову або ж відмову у його задоволенні, закриття провадження у справі чи залишення заяви без розгляду), за результатами розгляду цієї справи не постановлено.
Велика Палата Верховного Суду обґрунтовано зазначила, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2022 року про передачу справи за підсудністю не є процесуальним рішенням, яким закінчено розгляд справи. Наведене свідчить про те, що у цьому випадку у Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції відсутні повноваження розглядати питання щодо відмови позивача від позову.
З огляду на наведене погоджуємося із висновком Великої Палати Верховного Суду про повернення заяв ОСОБА_1 про відмову від позову заявнику без розгляду.
Водночас у цій же постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Верховний Суд є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження у цій справі з урахуванням положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України у редакції Закону № 1635-IX, оскільки саме цей суд розглядає спори щодо рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради.
Однак з таким висновком не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо в цій частині окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність) різних адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Зазначена норма викладена в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року.
Цим Законом доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів Вищої ради правосуддя відповідно до Закону № 1635-IX.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів Вищої ради правосуддя підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
Таким чином, Етична рада не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем у справах згідно з визначеним статтею 22 КАС України переліком справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції. Водночас Етична рада є суб`єктом, який може бути відповідачем у справах, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції.
У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанціїз позовом, у якому оскаржує допущену, на його думку, бездіяльність Етичної ради щодо реагування на його заяву відносно кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя та у зв`язку із цим просить суд зобов`язати відповідача вчинити певні дії, а саме: зняти з розгляду Етичною радою кандидатуру ОСОБА_2 до Вищої ради правосуддя.
Таким чином, ОСОБА_1 заявлено позов до відповідача - Етичної ради, якої немає в переліку, наведеному у статті 22 КАС України, та щодо правовідносин, які не визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, а тому ця справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
Наведене свідчить про те, що, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивач порушив визначені КАС України правила інстанційної підсудності.
Так, частиною першою статті 20 КАС України встановлено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Згідно із частиною другою статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Якщо така особа не має місця проживання (перебування) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.
У разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача (частина друга статті 25 КАС України).
Таким чином, спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності підсудні окружним адміністративним судам. Такі спори вирішуються за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи-позивача, або ж позивач має право звернутися до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 29 КАС України суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо при відкритті провадження у справі суд встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.
Ураховуючи наведене, вважаємо правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про необхідність передачі позовної заяви ОСОБА_1 за підсудністю за його зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) - до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Таким чином, на нашу думку, в задоволенні апеляційних скарг необхідно було відмовити, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2022 року залишити без змін.
Судді: І. В. Желєзний
О. С. Золотніков
