Єдиний державний реєстр судових рішень
РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
і м е н е м У к р а ї н и
16 березня 2022 року м. Рівне №460/238/22
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді С.М. Дуляницька, розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, адміністративну справу за позовом
ОСОБА_1 доНаціонального агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування пункту довідки, -
В С Т А Н О В И В:
До Рівненського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач; НАЗК; Національне агентство), в якій позивач просить визнати протиправним та скасувати пункт 4.1 розділу IV Довідки від 10.12.2021 №936/21 Національного агентства з питань запобігання корупції про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що відповідачем порушено строки проведення перевірки декларації, передбачені Порядком проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим рішенням НАЗК від 29.01.2021 № 26/21, зареєстр. в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 за № 158/35780 (далі - Порядок № 26/21). Недотримання розумних строків при проведенні певних процедур суб`єктом владних повноважень порушує законні очікування особи на прийняття рішення у визначений законом строк, порушує принципи правової визначеності, викликає у особи сумніви щодо прозорості та відкритості проведення перевірки, прийняття за її наслідками безстороннього, законного рішення, а також позбавляє позивача можливості передбачати наслідки, а у випадку необхідності та з належною допомогою, узгоджувати свою поведінку, орієнтуватися на певний та своєчасний результат. Отже, довідка НАЗК складена за результатами повної перевірки поданої декларації за 2020 рік є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки НАЗК порушено процедуру її прийняття.
Щодо недостовірності задекларованих відомостей у декларації за 2020 рік, то позивач вказує, що Роз`ясненнями НАЗК від 03.02.2021 № 1 передбачено право суб`єкта декларування у випадку виявлення у декларації недостовірних відомостей після семиденного строку на подання виправленої декларації, він може звернутися до Національного агентства через персональний електронний кабінет. Слід деталізовано описати виявлені неточності або помилки, пояснити причини зазначення недостовірних відомостей, додати підтвердні документи (за наявності). Таким правом позивач скористалася, 15.04.2021 звернулася до НАЗК через електронний кабінет, деталізовано описала виявлені неточності та помилки, пояснила причини зазначення недостовірних відомостей, додала підтвердні документи. Відповідач подану позивачем інформацію до уваги не взяв, а тому діяв протиправно, всупереч власних роз`яснень. Також відповідачем не доведено в оскаржуваній довідці наявність у діях позивача умислу щодо внесення недостовірних даних до декларації за 2020 рік. Просить позовні вимоги задовольнити повністю.
Ухвалою від 06.01.2022 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи. Одночасно вказаною ухвалою витребувано додаткові докази від сторін, встановлено строки для подання заяв по суті справи.
18.01.2022 від позивача надійшли копії витребуваних документів - копія щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2020 рік, докази направлення повідомлення щодо самостійно виявлених недоліків в електронному кабінеті, копія відповіді на лист від 29.10.2021 № 433-01/78607-21 про надання пояснень та документів, довідка про реєстрацію місяця проживання ОСОБА_2 , копія повідомлення щодо самостійно виявлених недоліків, поданого через електронний кабінет.
08.02.2022 відповідач подав відзив на позовну заяву та матеріали повної перевірки декларації. У відзиві відповідач заперечив проти задоволення позовних вимог покликаючись на те, що оскаржувана Довідка не відповідає критеріям (ознакам) індивідуального акта, які регламентовані положеннями КАС України, оскільки не стосується прав або інтересів суб`єкта декларування, не встановлює для нього жодних обов`язків і строків виконання та не спричиняє негативних наслідків. Оскаржувана Довідка не є нормативно-правовим актом, не має ознак рішення суб`єкта владних повноважень та не може бути предметом оскарження в межах адміністративного провадження. Довідка не містить владного припису будь-якій особі та не встановлює механізму виконання. Довідка є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами. Довідка не є актом індивідуальної дії та не підлягає оскарженню.
Згідно п. 18 розділу ІІ Порядку № 26/21 днем початку строку проведення повної перевірки декларації вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу. Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки. За наявності підстав, визначених в цьому Порядку, керівник структурного підрозділу за погодженням із заступником Голови Національного агентства може продовжити строк проведення повної перевірки на підставі обґрунтованої доповідної записки уповноваженої особи, яка здійснює повну перевірку декларації, на загальний сукупний строк не більше ніж 60 календарних днів. У разі продовження строку повної перевірки його перебіг розпочинається наступного календарного дня після спливу строку.
Довідка складається та підписується не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки. Порядок №26/21 не містить вимог щодо реєстрації довідки в день підписання її уповноваженою особою.
Повна перевірка декларації позивача проведена у період з 24.05.2021 по 19.11.2021. Строк проведення повної перевірки продовжено з 21.09.2021 на 60 днів на підставі п. 20 розділу ІІ Порядку № 26/21. За результатами перевірки на 10 робочий день з дня закінчення продовженого строку повної перевірки, уповноваженою особою складено та підписано Довідку, яку на наступний робочий день передано на погодження безпосередньому керівнику. Після погодження безпосереднім керівником, з дотриманням 5 денного строку, передбаченого п. 3 розділу ІІІ Порядку № 26/21 Довідка зареєстрована за номером 936/21. 10.12.2021 є датою реєстрації Довідки № 936/21, після складання та підписання її уповноваженою особою, а також після її погодження безпосереднім керівником з дотриманням вимог п. 1 та п. 3 розділу ІІІ Порядку № 26/21 в межах 15 робочих днів з дня завершення повної перевірки.
Згідно рапорту старшого оперуповноваженого Управління стратегічних розслідувань у Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України від 05.04.2021 у журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події за № 2020 зареєстровано матеріали перевірки щодо порушення суб`єктом декларування вимог ст. 46 Закону «Про запобігання корупції» №1700-VII (із змінами, в редакції, яка діяла станом на момент проведення перевірки; далі - Закон №1700-VIІ). Подання ОСОБА_1 повідомлення відбулося після такої реєстрації - 15.04.2021. Таким чином існують об`єктивні підстави вважати, що позивач, усвідомлюючи можливе виявлення УСР в Рівненській області ДСР НП України недостовірних відомостей, зазначених нею у декларації, подала Повідомлення з поясненнями з метою уникнення відповідальності. Крім того, ОСОБА_1 не надала в Повідомленні пояснень та копій підтвердних документів по суті кожного з виявленого зазначення недостовірних відомостей у декларації, а лише повідомила, що неточності у декларації допущені нею помилково, внаслідок нечіткого визначення законодавством об`єму інформації, яка повинна подаватися до декларації, а також у зв`язку із зміною законодавства, яке не було враховано, при цьому не конкретизуючи, які саме зміни до законодавства не були враховані. ОСОБА_1 не скористалася можливістю подати виправлену декларацію, а Повідомлення подала лише після реєстрації матеріалів перевірки щодо порушення нею вимог ст. 46 Закону. А тому викладена у Повідомленні інформація та пояснення не підлягали врахуванню.
Національне агентство при складанні Довідки не має обов`язку враховувати причини, наслідки та наявність умислу у діях суб`єкта декларування. Натомість, суб`єкт декларування перед відправленням заповненої форми має відповідально відноситися до заповнення декларації та зобов`язаний перевірки коректність вказаних даних.
ОСОБА_1 не оспорює висновки, викладені в Довідці по кожному з виявлених порушень та не намагається спростувати висновки НАЗК щодо інформації, яка мала бути зазначена в Довідці. Позивач оскаржує пункт 4.1 розділу IV Довідки виключно з підстав наявності процесуальних порушень при складанні Довідки.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного Позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові.
За наведених обставин відповідач просить у задоволенні позову відмовити повністю.
22.02.2022 від позивача надійшла відповідь на відзив. Пояснення, міркування та аргументи позивача є аналогічними за своїм змістом тим, які містяться в позовній заяві.
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється згідно до вимог ст.229 КАС України.
Розглянувши наявні матеріали та фактичні обставини справи, дослідивши і оцінивши надані докази в їх сукупності, суд з`ясував таке.
Обставини встановлені судом.
16.03.2021 ОСОБА_1 подала декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічну за 2020 рік (а.с.34-48 том 1) до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Реєстр).
У зв`язку з самостійним виявленням недоліків у поданій декларації, позивач 15.04.2021 подала відповідне повідомлення засобами Єдиного державного реєстру декларацій, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
В період з 24.05.2021 по 19.11.2021 уповноваженою особою НАЗК проведена повна перевірка Декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради. Повна перевірка Декларації позивача здійснювалась відповідачем на підставі абз.5 ч.1 ст.51-3 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII (із змінами, в редакції, яка діяла станом на момент проведення перевірки; далі - Закон №1700-VII), згідно з якою Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей; пп. 4 п. 2 Розділу ІІ Порядку № 26/21, відповідно до якого повна перевірка проводиться щодо декларацій, відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків, у тому числі з таких підстав, визначених Законом: отримано інформацію від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел про можливе відображення недостовірних відомостей у декларації. Розгляд отриманої інформації здійснюється відповідно до вимог законодавства.
За результатами повної перевірки Декларації позивача складено Довідку № 936/21 від 10.12.2021.
Як свідчить зміст Довідки, під час проведення повної перевірки Декларації позивача, НАЗК використовувало інформацію, в тому числі, викладену в поясненнях суб`єкта декларування та/або наданих ним документах (їх копіях), які надійшли до Національного агентства 26.08.2021 та 12.11.2021.
У розділі IV Висновки відповідач зазначає:
«4.1. За результатами повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, унікальний ідентифікатор документа - f6966150-4d2a-4109-b882-7c1ae7688375, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради, встановлено, що суб`єкт декларування при складенні та поданні декларації вказав недостовірні відомості, про що зазначено у пп. 1-8 розділу 3.1 цієї Довідки, та відомості, які не підлягали декларуванню, про що зазначено у п. 4 розділу 3.1 цієї Довідки, чим не дотримав вимог пп. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 8-1, 11 ч. 1 ст. 46 Закону.
Недостовірні відомості, зазначені у декларації (п.п. 2.5 - 2.7 п. 2, п. 3, п.п. 5.1 -5.7 п. 5, п.п. 6.1 - 6.6 п. 6 розділу 3.1 цієї Довідки) відрізняються від достовірних на суму 3386814,10 грн., що перевищує 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації.
У діях суб`єкта декларування встановлено ознаки правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 366-2 Кримінального кодексу України.
4.2. Точність оцінки задекларованих активів відповідає даним, отриманим з наявних джерел.
4.3. Наявність конфлікту інтересів не встановлено.
4.4. Ознак незаконного збагачення не встановлено.
4.5. Ознак необґрунтованості активів не встановлено.
4.6. Повідомити суб`єкта декларування про результати проведення повної перевірки декларації.
4.7. Уповноваженій особі Національного агентства вжити заходів для створенні в Реєстрі можливості подання суб`єктом декларування декларації з достовірними відомостями.»
Позивач, не погоджуючись із пунктом 4.1 розділу IV Довідки від 10.12.2021, звернувся з даним позовом до суду.
Суд звертає увагу учасників процесу, що Довідка містить опис порушень, які не згадуються судом у даному рішенні у зв`язку із тим, що не становлять підстави позову.
Враховуючи підставу позову, суд установив, що між ОСОБА_1 , як суб`єктом декларування, з однієї сторони, та НАЗК, з іншої, виник спір з приводу:
1) порушення відповідачем строків проведення повної перевірки декларації;
2) не врахування відповідачем при проведенні повної перевірки декларації інформації, яка викладена в повідомленні, поданому 15.04.2021;
3) відповідачем не доведено наявності в діях позивача умислу на внесення недостовірних відомостей до декларації за 2020 рік;
4) відповідач вважає, що довідка не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав суб`єкта декларування.
1. Щодо строків проведення повної перевірки декларації.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Закон України «Про запобігання корупції» визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1700-VІІ передбачено, що суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону №1700-VІІ особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Згідно із частиною четвертою статті 45 Закону №1700-VІІ упродовж семи днів після подання декларації суб`єкт декларування має право подати виправлену декларацію, але не більше трьох разів.
Статтею 51-1 Закону №1700-VІІ (тут наводиться в редакції, яка була чинна на дату початку проведення повної перевірки декларації) встановлено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.
Статтею 51-3 Закону №1700-VІІ визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов`язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов`язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.
Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забезпечує ведення черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб`єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій.
У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб`єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі Національне агентство інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру.
Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням НАЗК від 29.01.2021 № 26/21, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 за №158/35780 (далі - Порядок №26/21).
Пунктами 1, 2 розділу ІІ Порядку №26/21 визначено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з`ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
Повна перевірка проводиться щодо декларацій, відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків, у тому числі з таких підстав, визначених Законом:
1) декларація подана службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, або займає посаду, пов`язану з високим рівнем корупційних ризиків;
2) у поданій декларації виявлено невідповідності за результатами логічного та арифметичного контролю;
3) подана суб`єктом декларування декларація містить поле (поля), у якому (яких) суб`єкт декларування обрав позначку «Член сім`ї не надав інформацію» (у випадку, передбаченому частиною сьомою статті 46 Закону);
4) отримано інформацію від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел про можливе відображення недостовірних відомостей у декларації. Розгляд отриманої інформації здійснюється відповідно до вимог законодавства;
5) Національне агентство встановило невідповідність рівня життя суб`єкта декларування задекларованим ним майну і доходам за результатами моніторингу способу життя такого суб`єкта декларування.
Пункт 18 розділу ІІ Порядку № 26/21 передбачає, що днем початку строку проведення повної перевірки декларації вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу.
Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки.
За наявності підстав, визначених в цьому Порядку, керівник структурного підрозділу за погодженням із заступником Голови Національного агентства може продовжити строк проведення повної перевірки на підставі обґрунтованої доповідної записки уповноваженої особи, яка здійснює повну перевірку декларації, на загальний сукупний строк не більше ніж 60 календарних днів.
У разі продовження строку повної перевірки його перебіг розпочинається наступного календарного дня після спливу строку.
Відповідно до розділу ІІІ Порядку №26/21, за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування.
Довідка складається та підписується не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки.
Довідка може бути складена і підписана до закінчення основного або продовженого строку повної перевірки.
Уповноважена особа не пізніше наступного робочого дня після складення та підписання довідки подає її для погодження безпосередньому керівнику.
Безпосередній керівник повинен упродовж 5 робочих днів з дня отримання довідки погодити її або повернути з мотивованим обґрунтуванням відмови в її погодженні.
У разі відмови безпосереднього керівника погодити довідку уповноважена особа упродовж 2 робочих днів повинна врахувати зауваження і подати довідку на повторне погодження або в разі незгоди чи неприйняття безпосереднім керівником рішення щодо погодження довідки у встановлений у цьому пункті строк передати довідку на погодження керівнику, вищому за рівнем.
Такий керівник повинен упродовж 5 робочих днів з дня отримання довідки погодити її або повернути з мотивованим обґрунтуванням відмови в її погодженні.
У разі відмови вищого за рівнем керівника погодити довідку уповноважена особа упродовж 2 робочих днів повинна врахувати зауваження і подати довідку на повторне погодження або в разі незгоди чи у випадку неприйняття керівником, вищим за рівнем, рішення щодо погодження довідки у встановлений в цьому пункті строк передати довідку на погодження Голові Національного агентства або заступнику Голови Національного агентства.
Голова Національного агентства або заступник Голови Національного агентства протягом 10 робочих днів ухвалює остаточне рішення та погоджує довідку або надає доручення щодо внесення до неї виправлень, які повинні бути внесені у строк не більше ніж 10 робочих днів.
У разі виявлення у погодженій довідці описки чи арифметичної помилки уповноважена особа складає акт, в якому зазначає, у чому полягає описка чи арифметична помилка, і наводить правильну інформацію. Зміна висновку, викладеного у довідці, не обумовлена опискою чи арифметичною помилкою, не допускається. Акт підписують уповноважена особа і керівник самостійного структурного підрозділу та затверджує Голова або заступник Голови Національного агентства. Про складення і затвердження акта за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку повідомляється суб`єкт декларування та інші зацікавлені особи (за потреби).
Відповідач у відзиві зазначає, що Довідка зареєстрована 10.12.2021, з дотриманням 5-денного строку, передбаченого п. 3 розділу ІІІ Порядку (погодження безпосереднім керівником)
Зі змісту Довідки вбачається, що повна перевірка декларації позивача розпочата 24.05.2021 - наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу (21.05.2021). 120 календарних днів від дати початку перевірки закінчилися 20.09.2021.
Відповідачем на підставі п. 20 розділу ІІ Порядку № 26/21 продовжено строк проведення повної перевірки з 21.09.2021 на 60 днів (а.с.61-64 Том 2).
Шістдесятий календарний день продовженого строку завершився 19.11.2021.
Десятий робочий день з дня закінчення продовженого строку повної перевірки для складання та підписання довідки припадає на 03.12.2021.
Аналіз положень Порядку №26/21 свідчить про те, що повна перевірка декларацій чітко обмежена конкретними строками її проведення і може тривати не більше, ніж 120 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках - не більше 180 днів.
Разом з тим, системний аналіз пункту розділів ІІ, III Порядку № 26/21 дає підстави для висновку, що повна перевірка декларацій розпочинається з наступного робочого дня за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу і закінчується складанням та підписанням довідки про результати проведення повної перевірки декларації. Для складання та підписання довідки Порядком № 26/21 встановлено чіткий строк - не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки. У цей строк повинна бути складена, підписана, погоджена та зареєстрована довідка про результати такої перевірки.
Будь-яких підстав для складання довідки про результати проведення повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком № 26/21 строку законодавством не передбачено. Погодження, реєстрація результату проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на переконання суду, також повинна бути здійснена в межах 10-денного строку, передбаченого п. 1 розділу ІІІ Порядку.
Неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками проведеної перевірки ставить суб`єктів декларування у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.
Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04.04.2011 № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.
Крім того, в контексті наведеного суд вважає за необхідне звернути увагу на статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає право особи на справедливий суд.
Зокрема, у рішенні Європейського Суду з прав людини від 19.02.2009 у справі «Христов проти України» Суд дійшов висновку, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав».
Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що вказана стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.
Крім того, цей принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання).
Зокрема, у рішенні Європейського Суду з прав людини від 09.01.2013 у справі «Олександр Волков проти України» порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції.
Аналізуючи дотримання вимог «якості закону», Європейський Суд з прав людини зазначив, зокрема, таке: «Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.
Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й щодо національних судів (рішення від 21.10.2010 у справі «Дія-97 проти України», заява № 19164/04). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];»
Таким чином, суд наголошує, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.
Зважаючи на те, що довідка № 936/21 прийнята 10.12.2021, суд вважає правильним покликання позивача на те, що відповідач порушив строки проведення перевірки декларації позивача, передбачені Порядком № 26/21.
Таким чином, недотримання розумних строків при проведенні певних процедур суб`єктом владних повноважень порушує законні очікування особи на прийняття рішення у визначений законом строк, порушує принципи правової визначеності, викликає у особи сумніви щодо прозорості та відкритості проведення перевірки, прийняття за її наслідками безстороннього, законного рішення, а також позбавляє позивача можливості передбачати наслідки, а у випадку необхідності та з належною допомогою, узгоджувати свою поведінку, орієнтуватися на певний та своєчасний результат.
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 826/16495/17, від 24.10.2019 у справі № 520/10698/18, від 23.06.2020 у справі № 807/270/18, від 29.12.2020 у справі №826/7335/18, від 12 квітня 2021 року у справі №826/9366/18, які в силу вимог ч. 5 ст. 242 КАС України та ч. 5 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» №1402-VIII від 02.06.2016, має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Щодо доводів позивача про не врахування відповідачем при проведенні повної перевірки декларації інформації, яка викладена в повідомленні, поданому 15.04.2021, суд зазначає таке.
Як зазначає НАЗК в Довідці (підпункт 1 пункту 3.1 розділу ІІІ Довідки), суб`єкт декларування пояснив, що він виявив неточності у поданій за 2020 рік декларації, у зв`язку з чим 15.04.2021 засобами реєстру декларацій подано «Повідомлення щодо самостійно виявлених недоліків» (далі - Повідомлення), копію якого для врахування долучено до пояснень.
Пояснення суб`єкта декларування не враховуються з огляду на таке.
Подання суб`єктом декларування Повідомлення відбулося після реєстрації Управлінням стратегічних розслідувань в Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України (далі - УСР в Рівненській області ДСР НП України) в журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події матеріалів перевірки щодо порушення суб`єктом декларування вимог ст. 46 Закону №1700-VІІ.
Водночас 15.04.2021 суб`єкт декларування за допомогою програмних засобів Реєстру подав Повідомлення, усвідомлюючи можливе виявлення УСР в Рівненській області ДСР НП України недостовірних відомостей, зазначених ним у декларації.
Враховуючи вищенаведене, викладена у Повідомленні інформація не може бути врахована.
Слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ, упродовж семи днів після подання декларації суб`єкт декларування має право подати виправлену декларацію, але не більше трьох разів.
У разі притягнення суб`єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
Пунктом 12 розділу І Роз`яснення НАЗК від 03.02.2021 №1 (чинних на момент подання позивачем декларації) визначено, що виправлену декларацію можна подати упродовж 7 днів після подання декларації, але не більше 3 разів (ч. 4 ст. 45 Закону). Для цього не треба звертатися до Національного агентства. Слід натиснути на кнопку «Подати виправлену декларацію», яка є активною упродовж відповідного строку в персональному електронному кабінеті суб`єкта декларування у полі поданої декларації. Після спливу цього строку подати декларацію з достовірними відомостями (виправлену) можливо лише за результатами проведеної повної перевірки декларації Національним агентством. Попри це, якщо суб`єкт декларування виявив у декларації недостовірні відомості після семиденного строку, він може звернутися до Національного агентства через персональний електронний кабінет. Слід деталізовано описати виявлені неточності або помилки, пояснити причини зазначення недостовірних відомостей, додати підтвердні документи (за наявності).
Саме таким правом позивач скористалася, і після виявлення неточностей та помилок під час заповнення декларації звернулася до НАЗК через електронний кабінет, описала виявлені неточності та помилки, пояснила причини зазначення недостовірних відомостей (а.с.49, 53-77 том 1, а.с.8-11 том 2).
Зі змісту доповідної записки від 19.05.2021 № 461-01/8197/21 від 19.05.2021 вбачається, що в тому числі і повідомлення позивача про виявлені неточності, яке подано нею через електронний кабінет 15.04.2021, було підставою для ініціювання проведення повної перевірки щорічної декларації за 2020 рік (а.с.2 том 2).
Більше того, описуючи в оскаржуваній довідці порушення, допущені позивачем під час подання декларації за 2020 рік, відповідач аналізував дані, зазначені позивачем в повідомленні та саме на його основі робить висновки про недостовірні відомості, вказані у декларації.
Покликання відповідача на те, що позивач подала повідомлення 15.04.2021, усвідомлюючи можливе виявлення УСР в Рівненській області ДСР НП України недостовірних відомостей, зазначених нею у декларації, як підставу для не врахування такого повідомлення, суд вважає не правомірним з огляду на таке.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Правова процедура проведення Національним агентством контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, як одного із елементів принципу верховенства права.
Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися вимог актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань.
Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року).
Отже, з урахуванням положень Закону № 1700-VII, Порядку № 26/21 та Роз`яснень НАЗК від 03.02.2021 №1, позивач правомірно очікувала, що така перевірка буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення повної перевірки декларації особи із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності, а також з дотриманням права на надання пояснень з питань, які виникли в процедурі перевірки, з метою їх врахування контролюючим органом.
Тому не взявши до уваги інформацію, зазначену позивачем у повідомленні від 15.04.2021 (яке подано задовго до початку повної перевірки декларації) відповідач діяв протиправно, всупереч власних Роз`яснень.
Щодо доводів позивача про відсутність умислу на внесення недостовірних відомостей до декларації за 2020 рік суд зазначає таке.
Так, відповідно до п. 2 розділу І Порядку № 26/21, достовірність задекларованих відомостей - відсутність розбіжностей між відомостями, зазначеними у декларації, та відомостями, які відповідають дійсності або є правдивими, що підтверджено Національним агентством під час проведення повної перевірки декларації, зокрема із правовстановлюючих документів, судових рішень, які набрали законної сили, індивідуально-правових актів, реєстрів, банків даних, інших інформаційно- телекомунікаційних та довідкових систем, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, держателем (адміністратором) яких є державні органи, органи місцевого самоврядування, відкритих баз даних, реєстрів іноземних держав, інших джерел інформації.
В свою чергу, недостовірні відомості у декларації - відомості, зазначені у декларації, які не відповідають дійсності або є неправдивими, що підтверджено Національним агентством підчас проведення повної перевірки декларації, зокрема відомості, що відрізняються від відомостей, які містяться у правовстановлюючих документах, судових рішеннях, які набрали законної сили, індивідуально-правових актах, реєстрах, банках даних, інших інформаційно-телекомунікаційних та довідкових системах, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, держателем (адміністратором) яких є державні органи, органи місцевого самоврядування, відкритих базах даних, реєстрах іноземних держав, інших джерелах інформації.
Відповідно до п. 13 розділу II Порядку 26/21, достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими Національним агентством під час проведення контролю та повної перевірки декларації.
Відповідач у відзиві вказує, що Національне агентство не аналізує встановлені факти на предмет наявності/відсутності умислу чи мети приховати певні дані, а лише констатує розбіжність між зазначеними в декларації даними та тими які відповідають дійсності. При цьому, Порядок № 26/21 зобов`язує Національне агентство зазначити у Довідці про всі виявлені факти зазначення недостовірних відомостей.
Враховуючи фактичні обставини справи, надання позивачем 15.04.2021 повідомлення щодо самостійно виявлених недоліків, суд зазначає, що характер допущених позивачем при заповненні декларації розбіжностей, посилання на які містяться в пункті 3.1 "Результати повної перевірки декларації щодо з`ясування достовірності задекларованих відомостей" (розділ ІІІ "Описова частина") Довідки, не свідчить про наявність у позивача умислу чи мети приховати певні дані.
З приводу тверджень відповідача про відсутність порушеного права та охоронюваного законом інтересу позивача суд вказує таке.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 КАС України).
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Оскільки положеннями абзацу 2 частини 4 статті 45 Закону №1700-VII покладено на позивача обов`язок у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей подати відповідну декларацію з достовірними відомостями, викладені відповідачем в оскаржуваній довідці висновки безпосередньо породжують правові наслідки для позивача, як для суб`єкта декларування, а тому вона є предметом судового оскарження.
В зв`язку з чим суд відхиляє доводи відповідача про те, що оскаржувана довідка Національного агентства не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке підлягає судовому оскарженню, а у відносинах між позивачем та НАЗК не виникло обставин, що призвели до порушення її прав, які у свою чергу, підлягали б поновленню у судовому порядку.
Суд також відхиляє посилання відповідача на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 26.01.2021 у справі № 826/7667/17, оскільки висновки по даній справі не є релевантними (застосовними) відносно цієї справи, через те, що у справі №826/7667/17 предметом спору був акт, складений за результатами планової перевірки дотримання вимог Закону України "Про запобігання корупції", проведеної у відповідності до норм Закону №1700-VІІ та оформлений відповідно до Порядку проведення перевірок організації роботи із запобігання і виявлення корупції, затвердженого Наказом НАЗК від 27.05.2020 №223/20, тоді як у цій справі предметом оскарження є Довідка за результатами повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
При цьому, такі види перевірок, як "перевірка дотримання вимог Закону № 1700-VI" (проводиться щодо державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб у випадках, передбачених Законом) та "повна перевірка декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування" (проводиться щодо суб`єктів декларування та полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей) є різними заходами контролю за суб`єктним складом, наслідками та застосуванням мірі відповідальності, різні за правовим врегулювання, тому правовідносини у цій справі та у справі, на яку посилається відповідач не є подібними.
Суд вважає за необхідне вказати, що у відповідності до ч.1 ст.6 Конвенції, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом.
Згідно висновків, викладених у п.п. 23, 25 Рішення ЄСПЛ у справі "Проніна проти України", суд зобов`язаний надавати відповідь на кожен з специфічних, доречних та важливих доводів заявника, а також давати обґрунтування своїх рішень.
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об`єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку, що викладені відповідачем в оскаржуваній довідці висновки безпосередньо породжують правові наслідки для позивача, як для суб`єкта декларування, а тому вона є предметом судового оскарження.
Разом з тим, суд звертає увагу учасників, що суд не робить висновку про правильність або неправильність зазначення позивачем відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, а лише надає оцінку діям відповідача під час вчинення дій (прийняття рішень) на предмет відповідності критеріям, що передбачені ч.2 ст.2 КАС України. Іншими словами, суд не констатує факт правильного або не правильного заповнення суб`єктом декларування Декларації, а лише надає оцінку діям НАЗК, як суб`єкта владних повноважень під час проведення повної перевірки Декларації.
У зв`язку із чим, суд уважає, що висновок відповідача, який зроблений в 4.1 розділу IV Довідки від 10.12.2021 № 936/21, є передчасним, здійсненим без урахування усіх обставин у справі, в тому числі і обставин, викладених позивачем в повідомленні від 15.04.2021 щодо самостійно виявлених недоліків.
На підставі наведеного суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають до задоволення.
Вирішуючи спір між сторонами суд вирішує питання про розподіл судових витрат (ч.1 ст.143 КАС).
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем виступала його посадова чи службова особа.
Таким чином, судові витрати у справі необхідно стягнути за рахунок бюджетних асигнувань НАЗК на користь позивача.
Керуючись статтями 241-246, 255, 257-262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
В И Р І Ш И В :
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати пункт 4.1 розділу IV Довідки від 10.12.2021 №936/21 Національного агентства з питань запобігання корупції про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 992 (дев`ятсот дев`яносто дві) грн 40 коп.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складений 16 березня 2022 року
Учасники справи:
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ЄДРПОУ/РНОКПП НОМЕР_1 )
Відповідач - Національне агентство з питань запобігання корупції (бульвар Дружби народів, 28,м. Київ,01103, ЄДРПОУ/РНОКПП 40381452)
Суддя С.М. Дуляницька
