ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 вересня 2023 року
м. Київ
справа №460/238/22
адміністративне провадження № К/990/33749/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Губської О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 460/238/22
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування пункту довідки, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року (головуючий суддя Дуляницька С.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року (головуючий суддя - Кухтей Р.В., судді: Нос С.П., Іщук Л.П.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У січні 2022 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі - НАЗК, відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 4.1 розділу IV довідки НАЗК від 10 грудня 2021 року № 936/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради (по тексту - Довідка № 936/21).
У позові ОСОБА_1 покликалась на те, що відповідачем порушено строки проведення перевірки декларації, передбачені Порядком проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05 лютого 2021 року за №158/35780 (далі - Порядок № 26/21). Вказувала, що недотримання розумних строків при проведенні певних процедур суб`єктом владних повноважень порушує законні очікування особи на прийняття рішення у визначений законом строк, порушує принципи правової визначеності, викликає у особи сумніви щодо прозорості та відкритості проведення перевірки, прийняття за її наслідками безстороннього, законного рішення, а також позбавляє її можливості передбачати наслідки, а у випадку необхідності та з належною допомогою, узгоджувати свою поведінку, орієнтуватися на певний та своєчасний результат. Отже, складена відповідачем Довідка № 936/21 є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки НАЗК порушено процедуру її прийняття.
Щодо недостовірності задекларованих відомостей ОСОБА_1 вказувала, що Роз`ясненнями НАЗК від 03 лютого 2021 року № 1 (надалі - Роз`яснення) передбачено право суб`єкта декларування у випадку виявлення у декларації недостовірних відомостей після семиденного строку на подання виправленої декларації, звернутися до Національного агентства через персональний електронний кабінет, деталізовано описати виявлені неточності або помилки, пояснити причини зазначення недостовірних відомостей, додати підтвердні документи (за наявності). Таким правом позивачка скористалася, звернувшись 15 квітня 2021 року до НАЗК через електронний кабінет, деталізовано описала виявлені неточності та помилки, пояснила причини зазначення недостовірних відомостей, додала підтвердні документи. Проте відповідач подану нею інформацію до уваги не взяв, а тому діяв протиправно, всупереч власних Роз`яснень. Також відповідачем не доведено в оскаржуваній Довідці № 936/21 наявність у діях позивача умислу щодо внесення недостовірних даних до декларації за 2020 рік.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано пункт 4.1 розділу IV Довідки. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НАЗК на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 992,40 грн.
У вказаному рішенні суд першої інстанції зауважив, що з урахуванням положень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII), Порядку №26/21 та Роз`яснень, позивачка правомірно очікувала, що така перевірка буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення повної перевірки декларації особи із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності, а також з дотриманням права на надання пояснень з питань, які виникли в процедурі перевірки, з метою їх врахування контролюючим органом.
Водночас, за результатами вирішення справи окружний суд виснував, що: Довідка № 936/21 складена поза межами визначеного Порядком № 26/21 строку; не взявши до уваги інформацію, зазначену позивачкою 15 квітня 2021 року у «Повідомленні щодо самостійно виявлених недоліків» (далі - Повідомлення), яке подано задовго до початку повної перевірки декларації, відповідач діяв протиправно, всупереч власних Роз`яснень; надання позивачкою 15 квітня 2021 року Повідомлення, ураховуючи характер допущених нею при заповненні декларації розбіжностей, не свідчить про наявність у неї умислу чи мети приховати певні дані.
На тлі цього Рівненський окружний адміністративний суд констатував, що зроблений у пункті 4.1 розділу IV Довідки № 936/21 висновок НАЗК є передчасним, здійснений без урахування усіх обставин у справі, у тому числі обставин, викладених позивачкою у Повідомленні від 15 квітня 2021 року.
Окремо, суд першої інстанції надав оцінку твердженням відповідача щодо відсутності порушеного права та охоронюваного законом інтересу позивачки.
На переконання окружного суду, положеннями абзацу 2 частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII покладено на ОСОБА_1 обов`язок у разі виявлення в декларації недостовірних відомостей подати відповідну декларацію з достовірними відомостями, а відтак, викладені відповідачем в оскаржуваній Довідці № 936/21 висновки безпосередньо породжують правові наслідки для позивачки, як для суб`єкта декларування, а тому вона є предметом судового оскарження. У зв`язку із цим суд відхилив доводи відповідача про те, що оскаржувана Довідка № 936/21 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке підлягає судовому оскарженню, а у відносинах між позивачкою та НАЗК не виникло обставин, що призвели до порушення її прав, які у свою чергу, підлягали б поновленню у судовому порядку.
Також суд першої інстанції відхилив посилання відповідача на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 26 січня 2021 року у справі № 826/7667/17, оскільки висновки по даній справі не є релевантними (застосовними) відносно цієї справи. Зокрема, у справі №826/7667/17 предметом спору був акт, складений за результатами планової перевірки дотримання вимог Закону № 1700-VІІ, проведеної у відповідності до норм цього Закону та оформлений відповідно до Порядку проведення перевірок організації роботи із запобігання і виявлення корупції, затвердженого наказом НАЗК від 27 травня 2020 року №223/20, тоді як у цій справі предметом оскарження є Довідка № 936/21 за результатами повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. При цьому, такі види перевірок, як «перевірка дотримання вимог Закону № 1700-VІI» (проводиться щодо державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб у випадках, передбачених Законом) та «повна перевірка декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (проводиться щодо суб`єктів декларування та полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей) є різними заходами контролю за суб`єктним складом, наслідками, застосуванням міри відповідальності та правовим врегулювання, а тому правовідносини у цій справі та у справі, на яку посилається відповідач, не є подібними.
При цьому, в ухваленому рішенні звернуто увагу учасників справи на те, що суд не робить висновку про правильність або неправильність зазначення позивачкою відомостей у щорічній декларації за 2020 рік, а лише надає оцінку діям відповідача під час вчинення дій (прийняття рішень) на предмет відповідності критеріям, що передбачені частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Іншими словами, суд не констатує факт правильного або неправильного заповнення суб`єктом декларування декларації, а лише надає оцінку діям НАЗК, як суб`єкта владних повноважень, під час проведення повної перевірки декларації.
Восьмий апеляційний адміністративний суд погодився з вищенаведеною позицією місцевого суду та постановою від 08 листопада 2022 року залишив без змін рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року.
Загалом суд апеляційної інстанції погодився з міркуваннями окружного суду по суті вирішення спору та зазначив, що таке процесуальне порушення порядку проведення перевірки, як складення довідки поза межами встановленого строку зумовлює виникнення у позивачки стану правової невизначеності та ставить під сумнів результати самої перевірки.
Також апеляційним судом було розглянуто клопотання НАЗК про закриття провадження у справі, в результаті чого зроблено висновок про його безпідставність з огляду на те, що спірні правовідносини між сторонами виникли у зв`язку із прийняттям відповідачем рішення у процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій, яке стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивачки.
Відтак, суд апеляційної інстанції резюмував, що доводи апеляційної скарги НАЗК та клопотання про закриття провадження у справі не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які ґрунтуються на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
01 грудня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга НАЗК, у якій скаржник просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року і ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідачем з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Автор касаційної скарги зазначає, що спір у цій справі виник з приводу реалізації Національним агентством владних повноважень визначених положеннями статті 51-3 Закону № 1700-VІI, а саме, проведення перевірок декларацій, поданих суб`єктами декларування, які безпосередньо включають у себе контроль щодо правильності та повноти їх заповнення. Предметом оскарження у даному випадку є висновки, викладені у Довідці № 936/21, складеній за результатами проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 яка є суб`єктом декларування. Спірна довідка являє собою документ, що фіксує факт проведення повної перевірки декларації, містить виклад систематизованої інформації, зібраної з різних достовірних джерел під час її проведення і є виключно носієм даних про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. Тобто, оскаржувана позивачкою Довідка № 936/21 не є актом індивідуальної дії, а тому відповідно не підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства. Такий висновок безпосередньо ґрунтується на приписах пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
Заявник скарги стверджує, що НАЗК в аналогічних спорах неодноразово вказувало про те, що зазначені довідки, враховуючи притаманні їм ознаки, не можуть бути предметом оскарження. Тим не менш, наразі адміністративними судами з даного питання формується різна судова практика на рівні судів першої та апеляційної інстанцій. Зокрема, деякі суди за наслідками розгляду таких спорів ухвалюють рішення по суті заявлених вимог, а деякі закривають провадження у справах з підстав, про які наголошує Національне агентство. Це зумовлено відсутністю висновку Верхового Суду з відповідного питання.
Тож оскільки Верховним Судом на даний час не сформовано практики щодо можливості оскарження довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, зазначена обставина відповідно до положень пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України є самостійною підставою для касаційного оскарження судових рішень.
Щодо висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору скаржник зазначив, що суди допустили неправильне застосування норм матеріального права, що полягає у помилковому тлумаченні норм Порядку № 26/21 у частині встановленого у ньому строку проведення повної перевірки та, як наслідок, стверджуючи про його пропуск, помилково зазначили, що днем закінченням перевірки є 10 грудня 2021 року, не врахувавши, що цей день є датою реєстрації Довідки № 936/21, яка відбулася уже після її складення та підписання.
Більше того, в оскаржуваній постанові Восьмий апеляційний адміністративний суд керувався законодавством, яке втратило чинність, а саме Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим рішенням Національного агентства від 10 лютого 2017 року № 56, що є неприпустимим та суперечить принципу верховенства права.
Окрім того, скаржник не погоджується з твердженнями судів обох інстанцій з приводу протиправного неврахування відповідачем Повідомлення ОСОБА_1 від 15 квітня 2021 року, яке було подане нею за допомогою засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Реєстр). Зазначає, що викладена у Повідомленні ОСОБА_1 інформація не може вважатися самостійним виявленням недостовірних відомостей у поданій нею декларації за 2020 рік, оскільки лише 15 квітня 2021 року остання, усвідомлюючи можливе виявлення Управлінням стратегічних розслідувань у Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України недостовірних відомостей, зазначених нею у декларації за 2020 рік, подала за допомогою програмних засобів Реєстру відповідне Повідомлення. При цьому, суди попередніх інстанцій безпідставно залишили поза увагою те, що позивачка не долучила до вказаного Повідомлення своїх пояснень та копій підтвердних документів по суті кожного з виявлених нею фактів декларування недостовірних відомостей (надання яких передбачено пунктом 12 Роз`яснень), а лише повідомила, що неточності у декларації були допущені помилково, внаслідок нечіткого визначення законодавством об`єму інформації, яка повинна подаватися до декларації, а також у зв`язку із внесенням змін до законодавства, які не були враховані, при цьому навіть не конкретизуючи, які ж саме зміни до законодавства вона не врахувала. На переконання відповідача, описані обставини не можуть слугувати підставою для звільнення суб`єкта декларування від обов`язку зазначати у поданій декларації достовірні відомості.
І насамкінець касатор вказує про безпідставність суджень судів першої та апеляційної інстанцій щодо недоведеності НАЗК наявності у діях позивачки умислу на внесення недостовірних відомостей до щорічної декларації, позаяк відповідач визначає лише ознаки правопорушення, а безпосередньо умисел та інші його складові встановлюють спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
На підставі вищенаведених аргументів і доводів НАЗК просить скасувати прийняті у справі №460/238/22 судові акти, як такі що не ґрунтуються на правильному застосування норм матеріального права, які регулюються спірні правовідносини, і постановлені з порушенням норм процесуального права, без повного та всебічного з`ясування обставин справи.
Ухвалою від 14 грудня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
27 лютого 2023 року до суду касаційної інстанції надійшло клопотання НАЗК про долучення доказів, у якому скаржник просить долучити до матеріалів справи постанову Великої Палати Верховного Суду від 02 березня 2023 року у справі № 260/3380/21 та врахувати викладені у ній висновки при розгляді цієї справи.
07 квітня 2023 року скаржником до Суду подано клопотання про передачу справи № 460/238/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
25 квітня 2023 року до Верховного Суду від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу НАЗК - без задоволення.
Ухвалою від 15 вересня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2023 року задоволено заяву члена судової колегії - судді Загороднюка А.Г. про самовідвід від участі у розгляді справи №460/238/22.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду для розгляду цієї справи у складі: головуючого судді Соколова В.М., суддів - Єресько Л.О., Губської О.А.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16 березня 2021 року депутатом Рівненської міської ради ОСОБА_1 було подано щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.
У зв`язку з самостійним виявленням недоліків у поданій декларації 15 квітня 2021 року ОСОБА_1 засобами Реєстру подала Повідомлення.
У період з 24 травня по 19 листопада 2021 року уповноваженою особою НАЗК проведено повну перевірку декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради.
Повна перевірка вказаної декларації здійснювалася відповідачем на підставі абзацу 5 частини першої статті 51-3 Закону № 1700-VII із змінами (у редакції, яка діяла станом на момент проведення перевірки), згідно з якою Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей; підпункту 4 пункту 2 Розділу ІІ Порядку № 26/21, відповідно до якого повна перевірка проводиться щодо декларацій, відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків, у тому числі з таких підстав, визначених Законом: отримано інформацію від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел про можливе відображення недостовірних відомостей у декларації. Розгляд отриманої інформації здійснюється відповідно до вимог законодавства.
За результатами повної перевірки декларації ОСОБА_1 відповідачем складено Довідку № 936/21.
Як слідує зі змісту Довідки № 936/21, під час проведення повної перевірки декларації позивачки, НАЗК використовувало інформацію, в тому числі, викладену в поясненнях суб`єкта декларування та/або наданих ним документах (їх копіях), які надійшли до Національного агентства 26 серпня та 12 листопада 2021 року.
У розділі IV «Висновки» Довідки № 936/21 відповідачем зазначено наступне:
« 4.1. За результатами повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, унікальний ідентифікатор документа - f6966150-4d2a-4109-b882-7c1ae7688375, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради, встановлено, що суб`єкт декларування при складенні та поданні декларації вказав недостовірні відомості, про що зазначено у пп. 1-8 розділу 3.1 цієї Довідки, та відомості, які не підлягали декларуванню, про що зазначено у п. 4 розділу 3.1 цієї Довідки, чим не дотримав вимог пп. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 8-1, 11 ч. 1 ст. 46 Закону.
Недостовірні відомості, зазначені у декларації (п.п. 2.5 - 2.7 п. 2, п. 3, п.п. 5.1 -5.7 п. 5, п.п. 6.1 - 6.6 п. 6 розділу 3.1 цієї Довідки) відрізняються від достовірних на суму 3386814,10 грн, що перевищує 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації.
У діях суб`єкта декларування встановлено ознаки правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 366-2 Кримінального кодексу України.
4.2. Точність оцінки задекларованих активів відповідає даним, отриманим з наявних джерел.
4.3. Наявність конфлікту інтересів не встановлено.
4.4. Ознак незаконного збагачення не встановлено.
4.5. Ознак необґрунтованості активів не встановлено.
4.6. Повідомити суб`єкта декларування про результати проведення повної перевірки декларації.
4.7. Уповноваженій особі Національного агентства вжити заходів для створенні в Реєстрі можливості подання суб`єктом декларування декларації з достовірними відомостями.».
ОСОБА_1 , не погоджуючись з пунктом 4.1 розділу IV Довідки № 936/21, звернулася до суду з даним позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Конституція України
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції»
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом № 1700-VII (надалі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, депутати місцевих рад.
Частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Відповідно до підпункту 7-1 частини першої статті 11 Закону № 1700-VIІ до повноважень Національного агентства належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.
За змістом частин першої - четвертої статті 51-1 Закону № 1700-VІІ, Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.
Проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Відповідно до частини першої статті 51-3 Закону № 1700-VІІ повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов`язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов`язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.
Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забезпечує ведення черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб`єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій.
Згідно з частинами другою, третьою статті 51-3 Закону № 1700-VІІ, у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб`єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі Національне агентство інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру.
За правилом абзацу 2 частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ, у разі притягнення суб`єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом НАЗК від 29 січня 2021 року №26/21, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05 лютого 2021 року за № 158/35780
Процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначає Порядок № 26/21.
Так, пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 26/21 установлено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з`ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
Відповідно до пункту 13 розділу ІІ Порядку №26/21 достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими Національним агентством під час проведення контролю та повної перевірки декларації.
Згідно з пунктом 18 розділу ІІ Порядку №26/21, днем початку строку проведення повної перевірки декларації вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу.
Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки.
За наявності підстав, визначених в цьому Порядку, керівник структурного підрозділу за погодженням із заступником Голови Національного агентства може продовжити строк проведення повної перевірки на підставі обґрунтованої доповідної записки уповноваженої особи, яка здійснює повну перевірку декларації, на загальний сукупний строк не більше ніж 60 календарних днів.
У разі продовження строку повної перевірки його перебіг розпочинається наступного календарного дня після спливу строку.
Як передбачено пунктом 1 розділу ІІІ Порядку №26/21, за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування.
Довідка складається та підписується не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки.
Довідка може бути складена і підписана до закінчення основного або продовженого строку повної перевірки.
Пунктом 2 розділу ІІІ Порядку №26/21 закріплено, що довідка повинна містити таку інформацію: підстави для проведення повної перевірки; дату початку та завершення строку повної перевірки; відомості про результати автоматизованого розподілу (повторного автоматизованого розподілу, якщо він проводився); джерела інформації, що були використані під час проведення повної перевірки; перелік запитів, на які на дату завершення строків проведення повної перевірки не отримано відповіді; виявлені недостовірні відомості у декларації, неточність оцінки задекларованих активів, встановлені ознаки конфлікту інтересів, незаконного збагачення або необґрунтованості активів, з наведенням відповідного обґрунтування та посиланням на джерела інформації, врахування пояснень суб`єкта декларування (у разі їх надання); висновок за результатами повної перевірки.
Пунктом 5 розділу ІІІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції Національного агентства та повноважень посадових осіб структурного підрозділу, який проводив перевірку, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. У разі наявності зазначених підстав уповноважена особа складає відповідний протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення.
У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції посадових осіб інших структурних підрозділів апарату Національного агентства, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, передає інформацію та матеріали перевірки до такого структурного підрозділу.
У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції інших органів, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках.
Пунктом 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
Відповідно до пунктів 9-11 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування.
На офіційному вебсайті Національного агентства оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.
У разі внесення виправлень у довідку відповідний акт оприлюднюється на офіційному вебсайті Національного агентства упродовж 10 робочих днів з дня його затвердження.
Про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.
Кодекс адміністративного судочинства України
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
VІ. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Касаційне провадження у цій справі відкрите з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, за змістом якої підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У вимірі підстав касаційного оскарження та доводів касаційної скарги, які покладені в основу її обґрунтування, спірним є питання правової природи оскаржуваної позивачкою Довідки № 936/21 у розрізі положень КАС України, а саме чи є вона рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути предметом судового контролю у суді адміністративної юрисдикції.
Отже, у цій постанові Суду належить висловити позицію щодо застосування положень статті 51-3 Закону № 1700-VІI у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України у спірних правовідносинах.
Принагідно зауважити, що після подання відповідачем касаційної скарги та відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд за подібних обставин справи, суті спору і правового регулювання у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 вже сформував правовий висновок щодо застосування вказаних норм права.
Зокрема, позивачем у названій справі був народний депутат України, який, як і позивачка у цій справі - депутат міської ради, у розумінні положень Закону № 1700-VII, є суб`єктом декларування і службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище.
Як і в розглядуваній справі, предметом справи № 160/4098/22 була довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.
Більше того, у справі №160/4098/22, як і у справі за позовом ОСОБА_1 , спірним було питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
За таких умов, правовідносини у справі № 160/4098/22 є подібними до спірних правовідносин, а тому викладені Верховним Судом у постанові від 23 березня 2023 року висновки є застосовними до справи, судові акти у якій наразі є предметом касаційного перегляду.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи оцінку доводам НАЗК про те, що довідка, складена за результатами здійснення повної перевірки декларації, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, не породжує правових наслідків для осіб, які перевіряються, а отже, не може бути предметом судового розгляду, Верховний Суд у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 зазначив таке.
У контексті визначених частиною першою статті 2 КАС України завдань адміністративного судочинства, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів позивача. Права, свободи та інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Водночас за правилами частини першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
Отже, захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Основною метою позовного провадження є вирішення спору про право, який має свою структуру, що складається із предмету, підстави та змісту. Предметом завжди виступають суб`єктивні права, свободи чи інтереси, визнані в національному законодавстві, що знаходяться в стані правової невизначеності, подолання якої є визначальним для розуміння їхнього змісту, поновлення та реалізації. Підставами є обставини, що потягли за собою виникнення спору.
З цього випливає, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства. Якщо особа не довела факту порушення своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, це не має самостійного правового значення.
Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах 30 жовтня 2019 року у справі № 316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 11 листопада 2020 року у справі №640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі № 420/2068/19.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець уважає неможливим або недоцільним.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Водночас Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
На підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
При цьому, пунктом 11 розділу III Порядку № 26/21 передбачено, що про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.
Таким чином, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк.
Отже, спірна довідка містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владно-управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону № 1700-VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням.
Виходячи з наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
Факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки про виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування (позивача), з огляду на його правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище, здійснює негативний вплив на гарантоване статтею 8 із Конвенції право на повагу до свого приватного і сімейного життя, яке охоплює сферу трудової діяльності, оскільки спричинює втручання (негативний влив) на ділову репутацію позивача (суб`єкта декларування) як державного діяча.
Згідно з абзацом 1 пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках. Згідно з абзацом першим пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
Необхідно врахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб`єктом декларування та НАЗК.
Підсумовуючи наведе, Верховний Суд у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 констатував, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із винесенням НАЗК спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і така довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.
Переглядаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, колегія суддів не знаходить підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22, які у подальшому були підтримані у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21 та від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21.
На тлі цього колегія суддів констатує, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спірні правовідносини між сторонами виникли у зв`язку із прийняттям відповідачем рішення у процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій, яке стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивачки, а отже, Довідка № 936/21 може бути предметом судового оскарження, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
Суд відхиляє клопотання скаржника про врахування при розгляді цієї справи викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 березня 2023 року у справі № 260/3380/21 висновків, оскільки у вказаній справі предметом судового контролю були дії НАЗК щодо направлення позивачу повідомлення про неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і зобов`язання подати таку декларацію. Натомість, у справі № 460/238/22 предметом оскарження є довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації. Отже, правовідносини у справі № 260/3380/21 не є релевантними до предмета позову та встановлених судовим розглядом обставин у цій справі.
Таким чином підстави для скасування оскаржуваних судових рішень за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України відсутні.
Надаючи оцінку рішенням судів обох інстанцій в частині висновків про порушення НАЗК строку складення спірної Довідки № 936/21, колегія суддів зазначає наступне.
Так, окреслене питання урегульоване нормами пункту 18 розділу ІІ Порядку № 26/21, де зазначено, що днем початку строку проведення повної перевірки декларації вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу. Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки. За наявності підстав, визначених в цьому Порядку, керівник структурного підрозділу за погодженням із заступником Голови Національного агентства може продовжити строк проведення повної перевірки на підставі обґрунтованої доповідної записки уповноваженої особи, яка здійснює повну перевірку декларації, на загальний сукупний строк не більше ніж 60 календарних днів. У разі продовження строку повної перевірки його перебіг розпочинається наступного календарного дня після спливу строку.
Згідно з приписами пунктів 1, 3 розділу ІІІ Порядку № 26/21 визначено, що за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування. Довідка складається та підписується не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки. Довідка може бути складена і підписана до закінчення основного або продовженого строку повної перевірки.
Уповноважена особа не пізніше наступного робочого дня після складення та підписання довідки подає її для погодження безпосередньому керівнику. Безпосередній керівник повинен упродовж 5 робочих днів з дня отримання довідки погодити її або повернути з мотивованим обґрунтуванням відмови в її погодженні.
З комплексного аналізу наведених положень Порядку № 26/21 слідує, що повна перевірка декларації проводиться у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки, який обчислюється з наступного робочого дня за днем автоматизованого розподілу обов`язку щодо її проведення на уповноважену особу. При цьому, строк проведення повної перевірки декларації може бути продовжений не більше ніж на 60 календарних днів. У свою чергу, довідка за результатами повної перевірки декларації складається не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки і з наступного дня після її складення та підписання подається на погодження безпосередньому керівнику, який упродовж 5 робочих днів з дня отримання повинен погодити її або повернути.
З обставин даної справи вбачається, що на підставі звернення Управління стратегічних розслідувань у Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України від 12 квітня 2021 року № 3558/55/116/01-2021 та доповідної записки в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК, протоколом автоматизованого розподілу від 21 травня 2021 року було визначено уповноважену особу для проведення повної перевірки щорічної декларації за 2020 рік, поданої депутатом Рівненської міської ради ОСОБА_1
Днем початку проведення повної перевірки декларації є 24 травня 2021 року (120 днів закінчилися 20 вересня 2021 року); з 21 вересня 2021 року строк проведення повної перевірки декларації продовжено на 60 днів (строк закінчився 19 листопада 2021 року).
Ураховуючи норми Порядку № 26/21 можна зробити висновок, що 10 робочий день з дня закінчення продовженого строку повної перевірки припав на 03 грудня 2021 року, тобто, саме не пізніше цього дня довідка підлягала складенню та підписанню уповноваженою особою. У свою чергу, наступний робочий день, коли довідка повинна була передатися для погодження безпосередньому керівнику, припав на 06 грудня 2021 року. Відповідно, з цього дня у безпосереднього керівника було 5 робочих днів, упродовж яких довідка підлягала погодженню або ж поверненню, і цей строк закінчувався 10 грудня 2021 року.
Таким чином, оскільки спірна Довідка № 936/21 датована 10 грудня 2021 року і містить підписи уповноваженої особи та безпосереднього керівника, то висновок судів попередніх інстанцій про її складення, підписання та погодження поза межами визначеного Порядком № 26/21 строку є помилковим.
При цьому Суд наголошує, що 10 грудня 2021 року є датою реєстрації Довідки № 936/21, після її складення та підписання уповноваженою особою, а також погодження безпосереднім керівником з дотриманням вимог пунктів 1, 3 розділу III Порядку № 26/21, у межах 15-ти робочих днів з дня завершення повної перевірки, а не датою закінчення проведення повної перевірки декларації позивачки та формування Довідки № 936/21, як помилково вказали суди в оскаржуваних рішеннях.
На підставі наведеного можна констатувати, що Рівненський окружний адміністративний суд неправильно застосував норми матеріального права - пункт 18 розділу ІІ та пункти 1, 3 розділу ІІІ Порядку № 26/21. Цей суд помилково виснував, що довідка про результати повної перевірки повинна бути складена, підписана, погоджена та зареєстрована не пізніше ніж на 10 робочий день з дня закінчення основного або продовженого строку повної перевірки, адже приписами Порядку №26/21 чітко визначено строк у 10 десять робочих днів на складення та підписання довідки та 5 робочих днів на її погодження. Отже, суд першої інстанції при обчисленні строку оформлення результатів перевірки допустив помилку, не зарахувавши до загального строку 5 робочих днів, наданих уповноваженій особі на її погодження.
Восьмий апеляційний адміністративний суд залишив описані обставини поза увагою та, більше того, застосував до спірних правовідносин норми Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням НАЗК від 10 лютого 2017 року № 56, який втратив чинність 05 травня 2020 року, тоді як повна перевірка декларації ОСОБА_1 проводилася у 2021 році.
Оцінюючи висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо безпідставного неврахування НАЗК «Повідомлення» від 15 квітня 2021 року, колегія суддів зауважує слідуюче.
Так, в оскаржуваних судових актах суди констатували, що Національне агентство протиправно не врахувало повідомлення ОСОБА_1 щодо самостійного усунення недоліків у декларації, яке було подане нею за допомогою засобів Реєстру.
Відповідно до частини четвертої статті 45 Закону № 1700-VІІ упродовж семи днів після подання декларації суб`єкт декларування має право подати виправлену декларацію, але не більше трьох разів.
У пункті 12 розділу І Роз`яснень відповідачем зазначено наступне: «Так, виправлену декларацію можна подати упродовж 7 днів після подання декларації, але не більше 3 разів (ч. 4 ст. 45 Закону). Для цього не треба звертатися до Національного агентства. Слід натиснути на кнопку «Подати виправлену декларацію», яка є активною упродовж відповідного строку в персональному електронному кабінеті суб`єкта декларування у полі поданої декларації. Після спливу цього строку подати декларацію з достовірними відомостями (виправлену) можливо лише за результатами проведеної повної перевірки декларації Національним агентством. Попри це, якщо суб`єкт декларування виявив у декларації недостовірні відомості після семиденного строку, він може звернутися до Національного агентства через персональний електронний кабінет. Слід деталізовано описати виявлені неточності або помилки, пояснити причини зазначення недостовірних відомостей, додати підтвердні документи (за наявності).
У розрізі наведеного варто нагадати, що декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік позивачкою було подано 16 березня 2021 року, а «Повідомлення» засобами Реєстру нею подано 15 квітня 2021 року.
Отже, станом на 15 квітня 2021 року ОСОБА_1 вже не мала активного доступу до Реєстру для подання через свій персональний електронний кабінет виправленої декларації, у зв`язку зі спливом передбаченого на це семиденного строку. З огляду на це позивачка повідомила НАЗК про самостійне виявлення недостовірних відомостей шляхом надіслання відповідного повідомлення.
Суди обох інстанцій, посилаючись на те, що вказане «Повідомлення» було наявне у НАЗК на час початку проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 , дійшли висновку про безпідставність його неврахування відповідачем.
Однак, у своїх рішеннях суди не зазначили, які саме обставини мало б спростувати подане позивачкою «Повідомлення», або ж на які висновки Національного агентства могло виплинути у разі його врахування під час проведення перевірки. Також суди не надали оцінку вказаним позивачкою у «Повідомленні» причинам допущених нею недоліків у поданій за 2020 рік декларації, як от нечітке визначення законодавством об`єму інформації, яка повинна подаватися до декларації, а також зміни законодавства, які не були враховані.
Між тим Суд звертає увагу, що саме по собі вказане «Повідомлення» жодним чином не відміняє тих обставин, у зв`язку з якими воно було подане, і його не слід ототожнювати з виправленою декларацією, подання якої передбачено Законом № 1700-VІІ. Повідомлення декларанта про самостійне виявлення недоліків лише демонструє, що особа обізнана про факт існування таких обставин, оскільки сама їх виявила.
До того ж, суди залишили поза увагою та не надали належну оцінку обставинам, які передували проведенню повної перевірки декларації позивачки, а саме, наявність зареєстрованих в Управлінні стратегічних розслідувань у Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України 05 квітня 2021 року за № 2020 матеріалів перевірки щодо порушення суб`єктом декларування - депутатом Рівненської міської ради ОСОБА_1 вимог статті 46 Закону №1700-VII.
Принагідно відзначити, що НАЗК надало до суду належним чином завірені копії матеріалів повної перевірки декларації ОСОБА_1 та відповідні пояснення. З останніх слідує, що «Повідомлення» до НАЗК було подано позивачкою після реєстрації матеріалів в Управлінні стратегічних розслідувань у Рівненській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України (05 квітня 2021 року) та її виклику для надання пояснень (на 09 квітня 2021 року), однак ці аргументи відповідача не були проаналізовані судами попередніх інстанцій.
Попри це, суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що ОСОБА_1 правомірно очікувала, що повна перевірка її декларації буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення повної перевірки декларації особи із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності, а також з дотриманням права на надання пояснень з питань, які виникли в процедурі перевірки, з метою їх врахування контролюючим органом. Тому, не взявши до уваги інформацію, зазначену позивачкою у «Повідомленні» відповідач діяв протиправно, всупереч власних Роз`яснень.
Верховний Суд критично оцінює такі судження судів, адже протилежне у ході розгляду справи ними не встановлено, а саме - порушення відповідачем процедури проведення перевірки. Щодо Роз`яснень, то необхідно наголосити, що такі мають рекомендаційний характер і не можуть підміняти вимоги Закону № 1700-VII, який, у свою чергу, не містить обов`язкового припису щодо врахування Національним агентством такого роду повідомлень, як надіслане ОСОБА_1 , під час здійснення повної перевірки декларацій. Лише виправлена декларація, подана згідно з вимогами частини четвертої статті 46 указаного Закону, підлягає обов`язковому врахуванню НАЗК, оскільки прирівнюється до «основної» декларації.
Зважаючи на викладене колегія суддів не може погодитися з висновком судів попередніх інстанцій щодо протиправності дій НАЗК стосовно неврахування під час проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 її «Повідомлення» від 15 квітня 2021 року, адже такий обов`язок відповідача не передбачений у Законі № 1700-VII.
Щодо висновків судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у діях позивачки умислу приховати достовірні дані то Суд нагадує, що у розрізі окресленого питання суди констатували, що надіслання позивачкою повідомлення щодо самостійно виявлених недоліків і характер допущених нею при заповненні декларації розбіжностей, не свідчать про наявність у діях останньої умислу чи мети приховати певні дані.
Так, складовими предмета повної перевірки декларації згідно з пунктом 1 розділу II Порядку №26/21 є: з`ясування достовірності задекларованих відомостей; з`ясування точності оцінки задекларованих активів; перевірка на наявність конфлікту інтересів; перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
За змістом пункту 2 розділу І Порядку № 26/21, достовірність задекларованих відомостей - відсутність розбіжностей між відомостями, зазначеними у декларації, та відомостями, які відповідають дійсності або є правдивими, що підтверджено Національним агентством під час проведення повної перевірки декларації, зокрема із правовстановлюючих документів, судових рішень, які набрали законної сили, індивідуально-правових актів, реєстрів, банків даних, інших інформаційно-телекомунікаційних та довідкових систем, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, держателем (адміністратором) яких є державні органи, органи місцевого самоврядування, відкритих баз даних, реєстрів іноземних держав, інших джерел інформації.
Відповідно до пункту 13 розділу ІІ Порядку № 26/21 достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими Національним агентством під час проведення контролю та повної перевірки декларації.
Отже, наведені нормативні приписи дають підстави для висновку, що під час повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, НАЗК не аналізує з`ясовані факти через призму наявності або ж відсутності в діях декларанта умислу чи мети приховати певні дані, а лише констатує розбіжність між зазначеними у декларації даними та тими, які зібрані з указаних вище джерел інформації.
За таких обставин відповідач у рамках повної перевірки декларації ОСОБА_1 та складання за наслідками її проведення Довідки № 936/21 не був зобов`язаний доводити наявність у діях позивачки умислу приховати відповідні дані, а отже, висновок судів у цій частині не ґрунтується на правильному застосуванні норм Закону № 1700-VII та Порядку № 26/21.
Разом з тим, у рішенні від 16 березня 2022 року суд першої інстанції слушно зауважив, що при вирішенні даного спору не оцінює правильність або неправильність зазначення ОСОБА_1 відомостей у декларації, а лише надає оцінку діям НАЗК під час вчинення дій (прийняття рішень) на предмет відповідності критеріям, що передбачені частиною другою статті 2 КАС України.
Водночас, зроблені судами попередніх інстанцій висновки про порушення Національним агентством визначеної законодавством процедури проведення повної перевірки декларації ОСОБА_1 , що включає у себе: складання, підписання та погодження Довідки № 936/21 поза межами строку, неврахування повідомлення позивачки про самостійне виявлення недоліків та недоведення наявності умислу в її діях, є необґрунтованими внаслідок неправильного тлумачення норм права, що регулюють спірні правовідносини.
На додаток Суд відзначає, що принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). При цьому, яка слушно зауважив місцевий суд, принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.
Оцінюючи дії НАЗК через призму дотримання принципу правової визначеності колегія суддів зазначає, що Законом № 1700-VII і Порядком № 26/21 встановлено послідовні дії Національного агентства, які сформульовані достатньо чітко і зрозуміло, аби надати змогу виокремити правомірну поведінку особи від неправомірної, а практичне застосування відповідних положень є передбачуваним.
Суд уважає, що у спірних відносинах позивачка знаходилася у стані повної правової визначеності, адже зважаючи на допущення нею недоліків у поданій 16 березня 2021 року щорічній декларації за 2020 рік, що, власне, нею не заперечується, не могла не розуміти, що цей факт буде виявлений НАЗК при проведенні повної перевірки її декларації та, відповідно, відображений у довідці за результатами проведення такої перевірки.
У світлі наведеного колегія суддів уважає обґрунтованими доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що призвело до помилкового вирішення справи та задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Відповідно до частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зважаючи на приписи статті 351 КАС України касаційну скаргу НАЗК необхідно задовольнити, а оскаржувані судові рішення скасувати з ухваленням нового рішення про відмову в позові.
VІІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року у справі № 460/238/22 скасувати.
Ухвалити у цій справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування пункту 4.1 розділу IV довідки від 10 грудня 2021 року № 936/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Рівненської міської ради - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
О.А. Губська ,
Судді Верховного Суду
