ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 500/2773/20

адміністративне провадження № К/9901/16695/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №500/2773/20

за позовом ОСОБА_1 до Управління Служби безпеки України в Тернопільській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Макарика В.Я., суддів: Бруновської Н.В., Кузьмича С.М.)

У С Т А Н О В И В :

І. СУТЬ СПОРУ

1. 24 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Служби безпеки України в Тернопільській області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління Служби безпеки України в Тернопільській області щодо ненарахування та невиплати середнього заробітку за час затримки до здійснення повного розрахунку за період з 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року.

- зобов`язати Управління Служби безпеки України в Тернопільській області нарахувати та виплатити середній розмір грошового забезпечення за час затримки розрахунку при звільненні із військової служби з 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року в сумі 475785,00 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 26.08.2020 позивач звернувся до відповідача з вимогою виплатити середній заробіток за період 22.11.2018 по 25.06.2020, тобто за весь час затримки виплати грошової компенсації за невикористані дні додаткової відпустки як учаснику бойових дій після звільнення по день фактичного розрахунку. На дату подання позовної заяви дана вимога не була виконана та жодної відповіді на адресу позивача не надходило. Що і стало причиною звернення ОСОБА_2 до суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Судами попередніх інстанцій встановлено наступне.

3.1 22 листопада 2018 року, ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 на підставі наказу управління СБУ в Тернопільській області від 14 листопада 2018 року № 153-ос був виключений зі списків особового складу у запас з правом носіння військової форми одягу.

3.2 Після виключення зі списків особового складу СБУ Позивачу не було проведено повного розрахунку, а саме не виплачено компенсації відпустки як учаснику бойових дій

3.3 Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2020 року по справі №500/690/20 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено та зобов`язано Управління Служби безпеки України в Тернопільській області нарахувати та виплатити, грошову компенсацію відпустки як учаснику бойових дій за 2015 по 2018 роки включно.

3.4 Дане рішення суду Відповідачем було виконане 25 червня 2020 року, шляхом виплати грошової компенсації, що підтверджується випискою по картковому рахунку ОСОБА_2 з відповідним призначенням платежу.

3.5 Таким чином, повний розрахунок з Позивачем було здійснено 25 червня 2020 року.

3.6 26 серпня 2020 року Позивач звернувся до Відповідача з вимогою виплатити середній заробіток за період 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року, тобто за весь час затримки виплати грошової компенсації за невикористані дні додаткової відпустки як учаснику бойових дій після звільнення по день фактичного розрахунку. На дату подання позовної заяви дана вимога не була виконана та жодної відповіді на адресу позивача не надходило.

3.7 Тому, позивач вважає протиправною бездіяльність Управління Служби безпеки України в Тернопільській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки до здійснення повного розрахунку за період з 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року. Що і стало причиною звернення позивача до суду із даним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року позов задоволено частково.

4.1 Зобов`язано Управління Служби безпеки України в Тернопільській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній розмір грошового забезпечення за час затримки розрахунку при звільненні із військової служби з 21 серпня 2019 року по 25 червня 2020 року.

4.2 В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року у справі № 500/2773/20 скасовано та прийнято постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без розгляду.

6. Приймаючи рішення про залишення позовної заяви без розгляду суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що ОСОБА_1 при поданні позовної заяви 24 вересня 2020 року допустив порушення встановленого частиною 5 статті 122 КАС України місячного строку звернення до суду.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

7. Позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права. Заявник просить переглянути і скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Оскільки, предметом касаційного оскарження є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано рішення суду першої інстанції та залишено позовну заяву без розгляду, то підставою для відкриття касаційного провадження у справі №500/2773/20 стало посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

9. У касаційній скарзі позивач зауважує на тому, що враховуючи дату звернення з даним адміністративним позовом (24 вересня 2020 року) суд апеляційної інстанції під час ухвалення свого рішення мав врахувати висновки щодо застосування до спірних правовідносин положень статті 233 КЗпП України, викладених у постановах Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 823/1023/16, від 30 січня 2019 року у справі № 807/3664/14, від 26 червня 2019 року у справі № 826/15235/16, від 30 квітня 2020 року у справі № 140/2006/19, від 30 січня 2019 року у справі № 807/3664/14 та від 31 жовтня 2019 року у справі № 2340/4192/18.

10. На адресу Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Управління Служби безпеки України в Тернопільській області зазначає, що спеціальним строком для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби є місячний строк, установлений частиною п`ятою статті 122 КАС України. Відповідач вважає, що оскаржуване судове рішення прийняте відповідно до висновків Верховного Суду та ґрунтується на правильному застосуванні судом статті 122 КАС України і враховує саме останню правову позицію Верховного Суду, викладеного у постанові від 11 лютого 2021 року у справі №240/532/20.

IV ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. У справі, що розглядається, позивач оскаржує постанову суду апеляційної інстанції, якою позов залишено без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, встановлений частиною п`ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

12. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

13. За приписами частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справ.

14. Судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що 22 листопада 2018 року, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 на підставі наказу управління СБУ в Тернопільській області від 14 листопада 2018 року № 153-ос був виключений зі списків особового складу у запас з правом носіння військової форми одягу.

15. Після виключення зі списків особового складу СБУ Позивачу не було проведено повного розрахунку, а саме не виплачено компенсації відпустки як учаснику бойових дій.

16. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2020 року по справі №500/690/20 зобов`язано Управління Служби безпеки України в Тернопільській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 , грошову компенсацію відпустки як учаснику бойових дій за 2015 по 2018 роки включно.

17. Дане рішення суду відповідачем було виконано 25 червня 2020 року, шляхом виплати грошової компенсації, що підтверджується випискою по картковому рахунку ОСОБА_2 з відповідним призначенням платежу.

18. З матеріалів справи встановлено, що повний розрахунок з позивачем було здійснено 25 червня 2020 року.

19. Отже, виплату позивачу грошової компенсації вартості за невикористані календарні дні додаткової відпустки як учаснику бойових дій при звільненні проведено не було.

20. 26 серпня 2020 року Позивач звернувся до Відповідача з вимогою виплатити середній заробіток за період 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року, тобто за весь час затримки виплати грошової компенсації за невикористані дні додаткової відпустки як учаснику бойових дій після звільнення по день фактичного розрахунку. Як встановлено судом першої інстанції, на дату подання позовної заяви дана вимога не була виконана та жодної відповіді на адресу позивача не надходило.

21. Тому, позивач вважаючи протиправною бездіяльність Управління Служби безпеки України в Тернопільській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки до здійснення повного розрахунку за період з 22 листопада 2018 року по 25 червня 2020 року, звернувся до суду із даним позовом.

22. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року позов задоволено частково.

22. 1 Зобов`язано Управління Служби безпеки України в Тернопільській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній розмір грошового забезпечення за час затримки розрахунку при звільненні із військової служби з 21 серпня 2019 року по 25 червня 2020 року.

22.2 В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

23. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати, прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

24. Переглядаючи рішення суду першої інстанції ключовим питанням, що постало перед судом апеляційної інстанцій, було дотримання Позивачем строку звернення до суду з відповідним позовом у цій справі.

25. Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд апеляційної інстанції, зіславшись на постанову Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі №240/532/20, вказав, щодо позовних вимог, заявлених ОСОБА_1 при подані адміністративного позову, необхідно застосовувати місячний строк звернення до суду.

26. Суд звернув увагу на те, що з огляду на те, що днем остаточного розрахунку є 25 червня 2020 року, саме цей день є початком перебігу місячного строку звернення до суду з адміністративним позовом. Враховуючи подання позивачем адміністративного позову 24 вересня 2020 року, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про пропуск строку звернення до суду з адміністративним позовом та наявність підстав для залишення вказаного позову без розгляду.

27. Дослідивши правильність застосування судом апеляційної інстанції, Суд дійшов до наступних висновків.

28. Позивач звернувся з вказаним позовом до суду першої інстанції 24 вересня 2020 року. На етапі звернення до суду з позовом у цій справі Позивач не заявляв клопотання про поновлення строку, вважаючи його не пропущеним. Відповідач в суді першої інстанції не заявляв клопотання про залишення позову без розгляду з підстав пропуску Позивачем строку звернення до суду.

29. Суд звертає увагу на те, що на момент звернення позивачем до суду першої інстанції з вказаним адміністративним позовом існували різні правові висновки Верховного Суду щодо строку звернення до суду за вирішенням публічно-правового спору щодо стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.

30. За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 04 грудня 2019 року (справа №815/2681/17) і від 22 січня 2020 року (справа №620/1982/19), строк звернення до суду з адміністративним позовом про стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні становить один місяць, який установлений частиною п`ятою статті 122 КАС України, оскільки такий спір пов`язаний із звільненням з публічної служби і має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.

31. Натомість у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2020 (справа №420/2934/19) від 30 січня 2019 року (справа №806/2164/16) і від 13 березня 2019 року (справа №813/1001/17) висловлено іншу правову позицію щодо необхідності застосування тримісячного строку звернення до суду, передбаченого частиною першою статті 233 КЗпП України, ураховуючи, що спір про стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні є трудовим спором.

32. 11 лютого 2021 року Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у справі №240/532/20 прийшов до висновку, що строк звернення до суду за вирішенням публічно-правового спору щодо стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні охоплюється спеціальною нормою частини п`ятої статті 122 КАС України, відсутні підстави для застосування у спірних правовідносинах частини першої статті 233 КЗпП України.

33. Так Верховний Суд у постанові від 11 лютого 2021 року у справі №240/532/20 відступив від висновку щодо застосування частини першої статті 233 КЗпП України для обчислення строку звернення до адміністративного суду з вимогами про стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні, викладеному в постановах Верховного Суду від 30 січня 2019 року (справа №806/2164/16), від 11 лютого 2020 (справа №420/2934/19), від 13 березня 2019 року (справа №813/1001/17), одночасно погодившись з висновком щодо застосування частини п`ятої статті 122 КАС України у подібних правовідносинах, викладеному в постановах Верховного Суду від 04 грудня 2019 року (справа №815/2681/17) і від 22 січня 2020 року (справа №620/1982/19).

34. Ознайомившись зі змістом рішення Верховного Суду у справі №240/532/20 Відповідач подав до суду апеляційної інстанції додаткові поясненні, в яких вказав на правову позицію Верховного Суду викладену у поставі від 11 лютого 2021 року у справі №240/532/20 та зазначив, що позовна заява підлягала залишенню без розгляду, з чим погодився суд апеляційної інстанції.

35. Суд звертає увагу на те, що Позивач подав позов до суду 24 вересня 2020 року, тобто до винесення Верховним Суду постанови 11 лютого 2021 року у справі №240/532/20.

36. Частинами першою, другою статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

37. За стандартами Європейського суду з прав людини (надалі також - ЄСПЛ) під доступом до правосуддя розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права. Розглядувана категорія разом із такими елементами як остаточність судового рішення та своєчасність виконання остаточних рішень є невід`ємними складовими права на суд, яке, у свою чергу, посідає одне з основних місць у системі фундаментальних цінностей будь-якого демократичного суспільства.

38. В практиці ЄСПЛ визначають основні проблемні сфери, яких стосується право на доступ до правосуддя, зокрема, процесуальні перешкоди доступу такі, як обмеження строків, оскільки останні є проявом права держав накладати обмеження на потенційних учасників судового розгляду і, як правило, найменшою мірою залежать від волі самих учасників процесу.

39. Європейським судом з прав людини щодо визначення строку звернення до суду в контексті доступу до суду та забезпечення права на суд продемонстровано підхід, зокрема, викладений у рішенні по справі «Белет проти Франції», згідно з яким стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданого національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві.

40. В рішенні від 27 червня 2000 року у справі «Ілхан проти Туреччини» ЄСПЛ зазначив, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично, не має абсолютного характеру і перевіряючи його виконання слід звернути увагу на обставини справи.

41. У рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» від 13 січня 2000 року та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року ЄСПЛ вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступ до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог.

42. Необхідно звернути увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав. Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

43. Суд звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 500/2486/19 сформував висновок, що задля додержання принципу правової визначеності та забезпечення права на справедливий суд, які є елементами принципу верховенства права, зміна сталої судової практики, яка відбулася в бік тлумачення норм права щодо застосування коротших строків звернення до суду, може розглядатися судами як поважна причина при вирішенні питання поновлення строків звернення до суду в податкових правовідносинах, які виникли та набули характеру спірних до зміни такої судової практики.

44. В той же час, Верховний Суд звертає увагу на частину четверту статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

45. Ця норма регулює правила поведінки суду першої інстанції у випадку, коли суд після відкриття провадження дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску був передчасним. Частина четверта статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України не поширює свою дію на суд апеляційної інстанції, однак може бути застосована у зв`язку з вимогами частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону).

46. Суд звертає увагу на те, що у випадку застосування вказаних норм, суд апеляційної інстанції позбавлений можливості залишити позов (в даному випадку апеляційну скаргу) без розгляду, однак зобов`язаний перевірити наявність інших підстав для поновлення строку звернення до суду.

47. Таким чином суд апеляційної інстанції повинен був вжити всіх заходів щодо надання можливості позивачу звернутися із відповідною заявою про поновлення пропущеного строку.

48. З оскаржуваної постанови не вбачається, що судом апеляційної інстанції було перевірено наявність інших підстав для поновлення строку звернення до суду, зокрема надано можливість позивачу надати інші доводи щодо поновлення строку звернення до суду.

49. Отже, з огляду на те, що з позовом у цій справі Позивач звернувся до суду першої інстанції 24 вересня 2020 року, тобто до прийняття 11 лютого 2021 року постанови Верховного Суду, якою змінено правовий підхід до визначення строків звернення до суду, з метою уникнення правового пуризму та недопущення обмеження права на доступ до суду через зміну судової практики, Суд констатує відсутність правових підстав для залишення позову у цій справі без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.

50. З огляду на вказане, Суд дійшов до висновку, що доводи касаційної скарги є обґрунтованими, а висновок апеляційного суду щодо наявності підстав для закриття апеляційного провадження - передчасним.

51. Частиною першою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

52. Згідно з частиною четвертою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

53. Відповідно до частини п`ятої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

54. З огляду на те, що в касаційній скарзі позивач просив скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції та встановлення процесуальним законодавством повноваження суду касаційної інстанції, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак О.А. Губська