ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2021 року
м. Київ
справа № 640/27582/20
адміністративне провадження № К/9901/5301/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Алтаюр" до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Алтаюр" на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року, постановлену у складі судді Григоровича П.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Парінова А.Б. (доповідач), Беспалова О.О., Ключковича В.Ю.,
І. Суть спору
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Алтаюр" (далі - ТОВ "Алтаюр", позивач) звернулося до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, у якому просило:
1.1. визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо зберігання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування;
1.2. зобов`язати Національне агентство з питань запобігання корупції припинити порушення, а саме: не зберігати декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 23 листопада 2020 року, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, у відкритті провадження у вказані справі відмовив на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що предметом спору у даній справі є незгода позивача з неналежним виконанням Національним агентством з питань запобігання корупції, як замовником, умов Договору № 9/19 від 07.02.2019. Зважаючи на викладене, спір у даній справі за характером правовідносин підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається порушення судами норм матеріального та процесуального права.
5. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що предметом спору у даній праві є незгода позивача з виконанням НАЗК повноважень, не передбачених чинним законодавством України у зв`язку з тим, що 27.10.2020 Конституційний Суд України прийняв рішення №13-р/2020, яким пункти 6, 8 частини першої статті 11, пункти 1, 2, 6 - 101, 12, 121 частини першої, частини другу - п`яту статті 12, частину другу статті 13, частину другу статті 131, статтю 35, абзаци другий, третій частини першої статті 47, статті 48-51, частини другу, третю статті 52, статтю 65 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII зі змінами визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). З-поміж іншого, визнано неконституційними положення (пункт 8 частини першої статті 11 Закону України "Про запобігання корупції") щодо здійснення НАЗК контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування. Отже, предмет спору жодним чином не стосується виконання Національним агентством з питань запобігання корупції, як замовником, умов Договору № 9/19 від 07.02.2020. Справа щодо неналежного виконання Національним агентством з питань запобігання корупції, як замовником, умов Договору № 9/19 від 07.02.2020, наразі перебуває на розгляді у Господарському суді міста Києва. Разом з тим, спір у даній справі стосується протиправності дій Національного агентства з питань запобігання корупції як суб`єкта владних повноважень, що в даному випадку є фактом перевищення повноважень з боку Національного агентства з питань запобігання корупції. У позовній заяві та апеляційній скарзі ТОВ "АЛТАЮР" не посилається на жодний пункт Договору № 9/19 від 07.02.2020 року, який не було виконано Національним агентством з питань запобігання корупції, та жодного разу не зазначає у позовній заяві про незгоду з неналежним виконанням вказаного договору, оскільки такі обставини не стосуються предмету спору в даній справі.
6.1. Позивач зазначає, що посилання у позовній заяві та апеляційній скарзі на Договір № 9/19 від 07.02.2020 наведено позивачем з метою висвітлення обставин справи, які полягають у тому, що зберігання декларацій здійснюється Національним агентством з питань запобігання корупції на обладнанні ТОВ "АЛТАЮР", що, в свою чергу, безпосередньо впливає на його права та обов`язки. Проте, сам факт протиправного використання обладнання ТОВ "АЛТАЮР" в межах даного спору не оскаржується та не порушується питання про встановлення судом обставин порушення Національним агентством з питань запобігання корупції, як замовником, умов Договору № 9/19 від 07.02.2020. Предметом спору у даній справі є виключно протиправні дії Національного агентства з питань запобігання корупції як суб`єкта вкладних повноважень, а саме виконання ним повноважень, не передбачених законодавством України внаслідок ухвалення Конституційним Судом України рішення № 13-р/2020 від 27.10.2020, зокрема в частині щодо зберігання та оприлюднення НАЗК декларацій суб`єктів декларування. Так, у даній справі НАЗК є стороною, яка здійснює публічно-владні управлінські функції, та спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій: здійснення НАЗК зберігання декларацій всупереч Рішенню Конституційного Суду України № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року, яким визнано таке зберігання неконституційним. Позовні вимоги у даній справі жодним чином не стосуються вимог, пов`язаних з припиненням використання обладнання або повернення обладнання ТОВ «АЛТАЮР», які дійсно можуть бути розглянуті виключно господарським судом. Натомість, позовні вимоги у даній справі стосуються управлінських функцій НАЗК як суб`єкта владних повноважень.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
IV. Джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
11. Положеннями частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Згідно з пунктами 1 - 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
13. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
14. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
15. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
V. Оцінка Верховного Суду
17. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
18. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
20. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
21. У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції та, як наслідок, не повинен вирішуватися адміністративним судом.
22. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій, які він повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
23. Справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.
24. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 липня 2020 року у справі №540/1138/19.
25. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 07 лютого 2019 року між позивачем (Виконавець) та відповідачем (Замовник) було укладено договір про надання послуг з оренди обладнання № 9/19 строком до 31 грудня 2019 року.
26. Відповідно до умов цього Договору виконавець зобов`язується надати Замовнику послуги з оренди обладнання, що визначене у Додатку 1 до цього Договору. Надане в оренду обладнання використовується Замовником для забезпечення роботи Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Разом з цим, замовник зобов`язаний використовувати обладнання відповідно до умов цього Договору.
27. 27 жовтня 2020 року Конституційним Судом України прийнято рішення № 13-р/2020, яким визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, п. 8 ч. 1 ст. 11 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII зі змінами, яким було встановлено, що до повноважень Національного агентства належать: здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.
28. З урахуванням прийнятого Конституційним Судом України рішення, позивач 30 жовтня 2020 року звернувся до відповідача зі скаргою в порядку, передбаченому ЗУ «Про звернення громадян» відповідно до змісту якої просив припинити використання обладнання, яке належить ТОВ «Алатюр» з метою виконання рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року, вимкнути обладнання та не зберігати декларації. Також у вказаній скарзі позивач просив повернути обладнання ТОВ «Алатюр».
29. У подальшому, вважаючи, що після ухвалення Конституційним Судом України рішення № 13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року відповідач не наділений повноваженнями зберігати декларації суб`єктів господарювання та відповідно використовувати обладнання ТОВ «Алтаюр» для відповідних цілей, позивач звернувся до суду з цим позовом.
30. Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
31. Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені тим, що НАЗК використовує обладнання, яке належить ТОВ «Алтаюр» та надане йому останнім на умовах Договору про надання послуг з оренди обладнання № 9/19 від 07 лютого 2019 року, для зберігання декларацій суб`єктів декларування, з перевищенням владних повноважень, про що зазначено позивачем у позовній зайві.
32. Тобто, у спірних правовідносинах відповідач не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача, пред`явлений позов жодним чином не пов`язаний з захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку відповідача.
33. Спір у даній справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, здійснюючі відповідні владні управлінські функції не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.
34. Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
35. За приписами пункту 1 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
36. Оскільки спір у справі не є публічно-правовим, то з урахуванням змісту позовних вимог, характеру спірних правовідносин, обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників спору, Суд вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
37. З огляду на викладене, суд першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про те, що позивач заявив вимоги, які не належать до юрисдикції адміністративних судів та наявність у зв`язку з цим підстав для відмови у відкритті провадження у вказаній справі.
38. Беручи до уваги вищевикладене, покладені в обґрунтування касаційної скарги аргументи щодо порушення з боку судів першої та апеляційної інстанції норм процесуального права не знайшли своє підтвердження.
39. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІ. Судові витрати
41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Алтаюр" залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року у справі №640/27582/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
О.В. Калашнікова
